I fondi strutturali in Basilicata: un caso di successo

interventi, rendendole sempre più partecipi ai processi decisionali, secondo il 
principio di sussidiarietà. 
Essa, quindi, da un lato, ha instaurato un processo di responsabilizzazione e di 
verifica dei risultati e, dall’altro, ha fornito alle regioni l’opportunità di essere 
protagoniste o per lo meno co-protagoniste del processo di decision-making 
della policy.  
Questo approccio si rivela utile per spiegare gli effetti dell’europeizzazione 
sulla politica di sviluppo regionale nazionale, ma trascura il ruolo, come 
vedremo fondamentale, giocato dai fattori nazionali e locali sui processi di 
governance e sugli effetti prodotti sui rapporti tra il livello centrale e 
subnazionale. Questo aspetto giustifica, nella ricerca, l’utilizzo di un approccio 
bottom-up, più idoneo, in quanto ci permette di capire il ruolo degli attori 
nazionali e delle dinamiche interne nell’influenzare la politica di sviluppo 
regionale e i processi di modernizzazione amministrativa.   
Ma questo approccio si rivela soprattutto utile per rispondere al quesito 
principale della ricerca, ovvero quali sono stati quei fattori, in primis 
istituzionali, che hanno favorito l’impatto positivo dei Fondi Strutturali e che si 
sono rivelati determinanti per la modernizzazione amministrativa regionale. 
Come è noto l’efficienza istituzionale è un fattore fondamentale per lo sviluppo 
economico, in grado di influenzare profondamente l’impatto degli interventi 
comunitari. Infatti, nelle Regioni del Mezzogiorno italiano, l’avvento dei Fondi 
europei ha avuto un diverso impatto, anche se rientrano tutte nell’ex obiettivo 1 
e quindi con condizioni socio-economiche simili. 
Lo studio di questi fattori sarà affrontato attraverso l’analisi della performance 
della Regione Basilicata, che costituisce l’oggetto centrale di questo lavoro. 
Perchè la Basilicata? Questa regione è un singolare esempio di buona gestione 
dei fondi strutturali nel contesto del Meridione d’Italia. La sua amministrazione 
si è dimostrata all’altezza della sfida che le è stata lanciata dalle istituzioni 
 6
europee ed è stata la regione del Mezzogiorno che ha assimilato più facilmente 
la logica dei fondi strutturali e gli orientamenti di policy promossi dai 
regolamenti comunitari
1
. Le caratteristiche della classe politica e dell’élite 
dirigenziale si sono rivelati fattori determinanti per lo sviluppo economico e la 
modernizzazione amministrativa. Nel corso degli ultimi due cicli di 
programmazione, infatti, la Commissione europea ha conferito, alla Basilicata, 
riconoscimenti per la performance, consistenti in risorse aggiuntive a titolo di 
assegnazione della riserva di efficacia e di efficienza. Va qui ricordato che 
grazie agli ottimi risultati realizzati, soprattutto nella programmazione 2000-06, 
la Basilicata è nella fase di phasing-out
2
 dall’obiettivo “Convergenza” per il 
periodo 2007-13.  
La scelta dell’area lucana nasce da queste considerazioni e dalla curiosità di 
capire come questa piccola regione rurale, con evidenti problemi strutturali, sia 
diventata “un caso”
3
 o addirittura “un modello” per le altre regioni meridionali 
obiettivo 1. 
La ricerca sarà condotta attraverso l’analisi dei Rapporti di esecuzione finale e 
dei Programmi Operativi Regionali 1994-99 e 2000-06, soprattutto alla luce di 
quest’ultimo, ma senza tralasciare le prospettive e gli sviluppi del periodo di 
programmazione in corso, 2007-13, particolarmente delicato per l’ingresso nell’ 
Unione Europea degli stati dell’est dai livelli di reddito decisamente inferiori 
alla media comunitaria. 
Lo studio si concentrerà, da un lato, sulla performance complessiva della 
Basilicata nella gestione dei Fondi Strutturali, andando ad osservare come la 
regione abbia provveduto all’organizzazione del proprio impianto istituzionale 
                                                 
1
 Profeti S., La sfida europea delle regioni italiane. Quattro strategie a confronto, in Rivista Italiana di Politiche 
Pubbliche, n. 1, pp 39-69.   
 
2
 Regime a carattere transitorio dovuto all’effetto statistico provocato dall’ingresso nell’Unione Europea dei 
paesi PECO. 
3
 Leonardi R., Putnam R.D., Nanetti R.Y., Il caso Basilicata, Mulino, Bologna, 1987, pp 23-33. 
 7
nel recepire e adeguarsi alla normativa comunitaria e quali dinamiche politico-
istituzionali abbiano favorito l’implementazione degli interventi e dall’altro sui 
risultati raggiunti dal punto di vista della modernizzazione amministrativa. Per 
quest’ultimo aspetto sarà affrontato in modo particolare il fondamentale 
contributo fornito dal Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione 
(DPS) ai processi di avanzamento istituzionale messi in atto dalla Regione, per 
dimostrare la grande capacità e prontezza dell’amministrazione lucana di 
adeguarsi al processo di riforma della Pubblica Amministrazione. Anche in 
questo caso la Basilicata si è distinta rispetto alle altre Regioni del 
Mezzogiorno, riuscendo a soddisfare tutti gli indicatori legati alla 
modernizzazione amministrativa, che, da un lato hanno migliorato la qualità 
della programmazione e favorito l’impatto dei Fondi Strutturali e dall’altro 
hanno permesso alla Regione di ricevere ulteriori risorse a titolo di premialità. 
Questi aspetti dimostrano, ancora una volta, la grande importanza che rivestono 
i fattori domestici e le dinamiche interne per l’innovazione amministrativa 
regionale, aspetto che valorizza l’approccio utilizzato nella ricerca. 
A titolo introduttivo e in estrema sintesi, si può affermare che la crisi 
istituzionale ed economica italiana dei primi anni ’90 e il conseguente declino 
del vecchio sistema di rappresentanza avviarono un processo di riforme che, da 
un lato, hanno rinnovato la logica amministrativa e dall’altro hanno 
incrementato l’autonomia e l’azione dei governi regionali nelle arene 
decisionali ( leggi Bassanini e l.cost. n. 1del 1999). 
Come vedremo nella ricerca, i processi di comunitarizzazione dei procedimenti 
amministrativi hanno senza dubbio favorito l’innovazione istituzionale, ma 
sono le dinamiche interne e gli attori nazionali e regionali a rivestire un ruolo 
determinante. 
L’utilizzazione dei fondi strutturali ha creato le condizioni per ampliare i 
margini di manovra della regione, contribuendo ulteriormente all’innovazione 
 8
della logica amministrativa e alla visibilità istituzionale dell’ente, che è 
divenuto il punto di riferimento per la concertazione con le parti sociali e con le 
associazioni di categoria. 
Il processo di integrazione in corso, infatti, a differenza dei primi venti anni di 
vita della Comunità Europea, ha sempre più una dimensione sia verticale che 
orizzontale, nel senso che mobilita e coinvolge, a tutti i livelli di governo, le 
forze economiche e sociali
4
. E’ questa la logica delle istituzioni europee, 
Commissione in primis, dopo l’abbandono verso la metà degli anni ’80 del 
vecchio modello settoriale di policy (neofunzionalista), e l’avvento del nuovo 
approccio territoriale di programmazione integrata, impostato sul “multi–level 
governance, in piena sintonia con i principi di partnership e sussidiarietà che 
governano la politica comunitaria di coesione. 
Questi aspetti saranno affrontati in profondità nel corso del presente lavoro, che 
si articola in quattro capitoli. 
Il primo capitolo analizzerà, in generale, l’evoluzione storica e normativa della 
politica di coesione, partendo dalle dichiarazioni di intenti nei Trattati di Roma 
del ’57 e proseguendo poi con  l’Atto Unico europeo, dove la finalità di 
armonizzazione sociale ed economica viene inserita formalmente nell’area di 
policy comunitaria, per poi giungere al Trattato dell’Unione Europea, dove la 
politica di coesione diventa obiettivo comunitario a tutti gli effetti. Il capitolo 
affronterà in particolare lo studio degli strumenti finanziari della politica di 
coesione, i Fondi Strutturali, ripercorrendo le fasi dalla loro istituzione alle 
relative riforme susseguitesi nel corso degli anni ’80 e ’90, verranno analizzati i 
principi guida e gli obiettivi, con particolare attenzione ai fondi  strutturali nel 
Mezzogiorno. 
                                                 
4
 Leonardi R., Coesione, convergenza e integrazione nell’Unione Europea, Mulino, Bologna, 1995, pp 31-60 
 9
Nel secondo capitolo si cercherà di inquadrare il nuovo ruolo delle regioni nel 
contesto dell’europeizzazione e quindi, comme accennato, da un lato sarà 
osservato il contributo comunitario alla definizione della politica regionale 
nazionale, e dall’altro il ruolo degli attori nazionali e delle dinamiche interne. 
Per comprendere la portata del contributo comunitario, in termini qualitativi, 
saranno rivisitate le caratteristiche dell’Intervento Straordinario durante le fasi 
della sua implementazione. Successivamente verrà inquadrato il contesto socio-
economico della Regione, per comprendere la sua struttura economica e, quindi, 
le potenzialità di sviluppo e le lacune storiche dell’economia regionale. Un 
breve cenno sarà dedicato, in quest’ambito, anche alle caratteristiche sociali, o 
meglio alla presenza o meno della criminalità organizzata sul territorio lucano. 
Il capitolo affronterà inoltre, in modo particolare, le caratteristiche del sistema 
politico lucano e i rapporti con l’élite amministrativa, che come vedremo 
presentano delle specificità di rilievo. La grande stabilità politica e la 
collaborazione fra le varie forze politiche si sono rivelati fattori essenziali per 
un’efficiente ed efficace implementazione degli interventi, che hanno dato 
continuità all’azione di governo. Quest’ultima è stata supportata da una 
dirigenza amministrativa assai capace e determinata e soprattutto in sintonia coi 
principi e valori della classe politica. Questi aspetti saranno affrontati in 
profondità e con particolare attenzione nel corso del capitolo, in quanto saranno 
questi fattori e rivelarsi fondamentali per l’impatto dei Fondi Strutturali e che 
hanno permesso alla Basilicata di distinguersi rispetto alle altre regioni del 
Mezzogiorno. Come ho già sottolineato l’efficienza istituzionale è una 
prerogativa fondamentale per la messa in opera dei programmi comunitari: la 
programmazione, il controllo di gestione e la valutazione dei risultati dipendono 
direttamente dalle capacità dell’élite politico–amministrativa. 
Il terzo capitolo affronterà, invece l’oggetto centrale di questo lavoro, cioè 
l’impatto istituzionale dei Fondi Strutturali in Basilicata. Attraverso l’esame dei 
 10
Programmi Operativi 1994-99 e 2000-06, verrà analizzata in generale la 
gestione dei fondi europei, sia in riferimento alla performance finanziaria  che 
all’attuazione fisica dei programmi. In particolare, invece, sarà osservata la 
performance amministrativa della Regione, cioè quella legata ai risultati di 
avanzamento istituzionale, che costituisce l’aspetto centrale di questa tesi, 
ovvero l’importanza del ruolo dei fattori istituzionali locali 
nell’implementazione dei Fondi Strutturali. 
Infine, nel quarto capitolo, saranno esposte le linee programmatiche per il ciclo 
di programmazione in corso, particolarmente delicato per la Basilicata in quanto 
si trova ad affrontare la fase di transizione verso l’obiettivo “Competitività”. 
Ciò comporta per la Regione importanti sfide per il futuro: l’amministrazione 
lucana, svantaggiata dal calo delle risorse destinate per effetto della fase 
phasing-out, oltre a confermare i risultati ottenuti, deve accrescere la 
produttività dei vari settori economici, soprattutto quello agricolo e turistico e 
deve investire di più sull’innovazione tecnologica e sullo sviluppo delle risorse 
umane per migliorare la competitività e uscire definitivamente dal gruppo di 
regioni europee considerate “in ritardo di sviluppo”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
CAPITOLO I 
 
LA POLITICA DI COESIONE ECONOMICA E 
SOCIALE DELL’UNIONE EUROPEA 
 
1. L’evoluzione storica della politica di coesione e dei Fondi 
Strutturali: l’approccio settoriale nella definizione della policy 
 
La politica di coesione economica e sociale viene inserita formalmente nel 
Trattato di Maastricht nel 1992 e diventa uno degli obiettivi fondamentali 
dell'U.E.  
Il processo che ha portato alla definizione della politica di coesione come 
obiettivo prioritario dell’U.E. non è affatto scontato, ma è piuttosto il frutto di 
continue evoluzioni di intenti, contenuti e procedure.  
L’analisi cronologica dell’evoluzione storica della policy in questione non si 
può scindere da quella dei Fondi strutturali, i principali strumenti finanziari 
utilizzati per questo scopo.  
Elementi di politica di coesione europea li possiamo già ritrovare nel preambolo 
del Trattato di Roma del 1957 che afferma esplicitamente la volontà di ridurre 
“le disparità fra le diverse regioni e il ritardo di quelle meno favorite”. 
L’obiettivo è stato riaffermato anche nel Trattato stesso all’art. 2 che cita 
testualmente l’impegno a promuovere “uno sviluppo armonioso delle attività 
economiche”.  
Nonostante i riferimenti specifici, queste rimanevano mere dichiarazioni di 
intenti in quanto non c’era ancora una visione ben definita della policy né, 
 12
tantomeno, la previsione di una serie coordinata di strumenti e procedure per 
realizzarla. 
Le ragioni di queste lacune possono essere ricercate essenzialmente sotto due 
aspetti. 
Da un punto di vista politico non c’era la reale intenzione di mettere in atto un 
assetto organico di misure e procedure per attuare una politica di sviluppo 
regionale. Non era quindi una priorità della Comunità, esulava dalle sue 
competenze. L’assunto di fondo 
della Comunità Europea durante tutti gli anni ’60 e ‘70 era che la ricchezza 
generalizzata prodotta dall’unione doganale e dalla liberalizzazione degli 
scambi commerciali si sarebbe riversata anche nelle aree con ritardi di sviluppo. 
Il mercato unico avrebbe funzionato da catalizzatore per l’allocazione di nuovi 
investimenti produttivi nelle zone colpite da una forte disoccupazione, come il 
Mezzogiorno italiano. Si sarebbe verificato cioè, un effetto a “cascata” con un 
impatto di sviluppo positivo per tutte le zone arretrate. 
Da un punto di vista giuridico i motivi di marginalità della politica di coesione 
risiedono nell’architettura istituzionale delineata dal trattato di Roma, 
strutturato su due soli livelli, nazionale e comunitario, con l’esclusione delle 
strutture politico-amministrative sub-nazionali (regioni, province e comuni). La 
dimensione territoriale era totalmente assente nella formulazione e attuazione 
della policy, in quanto non si concepiva ancora l’integrazione europea a tutti i 
livelli della società civile. L’esclusione degli attori politici locali e dell’intero 
bagaglio informativo costituiva un grosso deficit e un grande ostacolo per 
l’intero processo di policy-making: gli  interventi erano concepiti per le aree 
sub-nazionali ma senza lasciare loro margini d’azione o di dialogo. 
La politica di coesione intrapresa in questi anni e fino alla metà degli anni ’70 
era caratterizzata da una visione limitata delle situazioni sulle quali intervenire, 
perchè non venivano individuate ed evidenziate le diverse potenzialità 
 13
territoriali in modo da implementare programmi coordinati e integrati. Essa era 
contraddistinta da interventi limitati e settoriali, adottati con procedure 
decisionali che davano troppo peso ai governi nazionali e privi di un approccio 
territoriale di riferimento. 
Avvenimenti politici di forte impatto, inoltre, hanno incentivato questa 
tendenza, come il rifiuto di De Gaulle
5
 a partecipare alle sedute del Consiglio, 
che comportò non solo una battuta d’arresto all’integrazione europea, ma anche 
la ripresa di un approccio decisionale marcatamente nazionalista.  
Va ricordato che, nonostante la policy sia ancora allo stato embrionale a causa 
dei suoi limiti politici e attuativi, il Trattato C.E.E. prevedeva un’importante 
deroga alle rigide norme sulla concorrenza che ammettevano la concessione di 
aiuti di stato indiretti per lo sviluppo regionale. La portata della deroga era 
molto rilevante visto l’impostazione liberista prevalente negli anni ‘60 e ‘70 che 
attribuiva priorità assoluta al completamento del mercato unico europeo e al 
rispetto delle regole sulla concorrenza.  
La politica di sviluppo aveva un ruolo secondario rispetto alla politica 
economica, anzi, per alcuni versi, veniva presentata come una sorta di 
compenso per gli stati più poveri, affinché questi approvassero il passaggio 
dalla prima fase dell’integrazione, cioè l’unione doganale, alla seconda fase, 
ovvero il mercato unico. 
In questo scenario caratterizzato da incompletezza e da limiti di varia natura la 
politica di coesione faticava a decollare, con la conseguente accentuazione delle 
disparità regionali, che unite agli embarghi petroliferi e alla recessione degli 
                                                 
5
 A partire dal luglio 1965 il presidente francese De Gaulle si rifiutò di partecipare alle sedute del Consiglio dei 
Ministri per opporsi ad alcune proposte avanzate dalla Commissione che prevedevano il voto a maggioranza per 
alcune decisioni del Consiglio e che riguardavano tra l’altro il finanziamento della politica agricola comune. 
Questo episodio è conosciuto come “crisi della sedia vuota” ,che si risolse con il compromesso di Lussemburgo 
(gennaio 1966) secondo cui “le decisioni che toccano interessi fondamentali per gli stati devono essere prese 
all’unanimità”. 
 14