I finanziamenti UE alle PMI e la loro compatibilità rispetto alla disciplina degli aiuti di Stato

5 
 
INTRODUZIONE 
 
L‟obiettivo della presente tesi consiste nel chiarire l‟evoluzione 
della disciplina dell‟Unione Europea concernente gli aiuti di 
Stato alle PMI, ossia le microimprese, le piccole e le medie 
imprese, e in special modo com‟è stata influenzata dalla recente 
crisi economica e finanziaria. 
Nel primo capitolo vengono definite le PMI, alla luce 
dell‟aggiornamento effettuato dalla Commissione europea con le 
raccomandazioni del 1996 e del 2003, le loro caratteristiche e la 
loro importanza nel tessuto economico e sociale europeo. 
Vengono poi descritti i vari strumenti approntati dall‟Unione 
Europea per supportarle e viene analizzata la Carta Europea per 
le PMI, con particolare riferimento all‟innovativo principio del 
“Think small first”. 
Il secondo capitolo si concentra invece sulla disciplina degli aiuti 
di stato dell‟Unione Europea, gli effetti che hanno sulla 
concorrenza in un contesto particolare come quello del mercato 
comune europeo, nonché le deroghe alla loro concessione. 
Inoltre, vengono approfonditi gli effetti distorsivi degli aiuti di 
Stato sulla concorrenza. 
Nel terzo capitolo vengono esaminate due decisioni del Tribunale 
di primo grado delle Comunità europee, la sentenza Pollmeier
6 
 
(T-137/02) e la sentenza Kahla/Thuringen Porzellan (T-20/03), 
riguardanti due diverse questioni sulla compatibilità degli aiuti di 
Stato alle PMI. 
Infine, nel quarto capitolo si analizza la recente crisi del sistema 
economico europeo e le conseguenze che ha avuto sulle PMI, 
nonché gli strumenti creati dall‟Unione Europea per contrastarne 
gli effetti, alla luce dei recenti accordi sui requisiti minimi di 
capitale firmati a Basilea.
7 
 
 
CAPITOLO PRIMO 
PMI: PICCOLE E MEDIE IMPRESE 
 
1.1 LE PMI: DEFINIZIONE, CARATTERISTICHE, RUOLO 
 
Le microimprese, le piccole imprese e le medie imprese (PMI o 
SME
1
), svolgono un ruolo centrale nell‟economia europea, al punto da 
esserne considerate la “spina dorsale”. Sono aziende le cui dimensioni 
rientrano in limiti occupazionali e finanziari prefissati e sono tra le più 
importanti fonti nel settore imprenditoriale, in particolare nell‟ambito 
dello sviluppo e dell‟occupazione all‟interno dell‟Unione Europea. 
In una relazione presentata al Consiglio nel 1992, la Commissione 
aveva proposto di limitare la proliferazione delle definizioni di piccole 
e medie imprese in uso, ritenendo che la molteplicità di 
denominazioni a livello europeo e nazionale potesse generare 
incoerenze e comportare distorsioni della concorrenza tra le imprese. 
Infatti, con la Disciplina europea in materia di aiuti di Stato a favore 
PMI
2
, la Commissione aveva aggiornato la definizione delle piccole e 
medie imprese con l‟obiettivo di proporre regole di applicazione più 
chiare e semplici, tenendo in considerazione gli sviluppi della politica 
europea. 
                                           
1
 Acronimo di “Small and Medium-sized Enterprises” (SME). 
2
 COMMISSIONE EUROPEA, Comunicazione 96/C 213/04 del 20 maggio 1992, 
contenente la “Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie 
imprese” [Gazzetta Ufficiale CE, C 213 del 19.8.1992, pag. 2].
8 
 
Per ovviare a questi problemi, nell‟aprile del 1996 la Commissione 
Europea aveva adottato una Raccomandazione
3
 con cui esprimeva una 
prima definizione di PMI, allargando l‟invito a rispettarla agli Stati 
membri, alla BEI (Banca Europea degli Investimenti) ed al FEI
4
 
(Fondo Europeo per gli Investimenti). 
Essa prevedeva che “le piccole e le medie imprese sono definite come 
imprese aventi meno di 250 dipendenti e aventi o un fatturato annuo 
non superiore a 40 milioni di euro, o un totale di bilancio annuo non 
superiore a 27 milioni di euro, […]. Ove sia necessario distinguere 
tra una piccola e media impresa, la “piccola impresa” è definita 
come un‟impresa avente meno di 50 dipendenti e avente o un fatturato 
annuo non superiore a 7 milioni di euro o un totale di bilancio annuo 
non superiore a 5 milioni di euro.” 
In seguito a numerose questioni interpretative, riguardanti ad esempio 
i limiti per la compatibilità degli aiuti di Stato
5
, la Commissione 
                                           
3
 COMMISSIONE EUROPEA, Raccomandazione CE n. 96/280 del 3 aprile 1996, 
relativa alla definizione delle piccole e medie imprese [Gazzetta Ufficiale CE, L. 
107 del 30.4.1996]. 
4
 Il FEI, istituito nel 1994, sostiene le PMI nel reperire fonti di finanziamento. La 
BEI ne è l‟azionista di maggioranza, con la quale il Fondo costituisce il gruppo 
BEI. “Il FEI fornisce capitali di rischio alle piccole e medie imprese, in particolare 
alle aziende di nuova costituzione e alle attività orientate alla tecnologia. Offre 
inoltre garanzie a istituzioni finanziarie, per esempio le banche, a copertura dei 
loro prestiti alle PMI. Il FEI non è un istituto di credito e non concede pertanto 
prestiti o sovvenzioni alle imprese, né investe direttamente in alcun tipo di società. 
Opera invece attraverso banche e altri soggetti d‟intermediazione finanziaria 
avvalendosi dei propri fondi o di quelli affidatigli dalla BEI o dall‟Unione 
Europea”. ( http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/eif/index_it.htm) 
5
 Conclusioni dell‟Avvocato Generale F.G. JACOBS, presentate il 18 settembre 
2003 e relative alla causa C-91/01. In tale causa, l‟Italia chiedeva l‟annullamento 
della decisione della Commissione 2001/779/CE, con cui la Commissione 
dichiarava incompatibile un aiuto di Stato concesso dall‟Italia alla “Solar Tech”.
9 
 
Europea aveva aggiornato la precedente definizione, inserendola 
contestualmente ad un Regolamento
6
 del 2001. 
In seguito, nel 2003, con una nuova Raccomandazione
7
, la definizione 
delle PMI veniva nuovamente emendata per tener conto degli sviluppi 
economici, quali l‟inflazione e la crescita della produttività, nonché 
all‟esperienza pratica maturata dalla prima definizione del 1996. 
Attualmente, tutte le normative e i programmi dell‟Unione Europea, 
nonchè i bandi nazionali, regionali o locali che fanno menzione dei 
termini PMI, microimpresa, piccola impresa o media impresa fanno 
riferimento alla definizione precisata in tale Raccomandazione. 
Con l‟articolo 2, infatti, la Commissione precisa la qualifica delle 
piccole e medie imprese (PMI) e la nozione di microimpresa, in 
funzione del loro organico e del loro fatturato, ovvero del loro bilancio 
totale annuale. 
Le medie imprese occupano meno di 250 dipendenti, hanno un 
fatturato che dev‟essere inferiore a 40 milioni di euro ed un bilancio 
annuo inferiore a 27 milioni di euro. 
Per piccole imprese s‟intendono quelle che occupano da 10 a 49 
dipendenti, con un fatturato annuo inferiore a 7 milioni di euro ed un 
bilancio che non deve superare i 5 milioni di euro. All‟interno della 
                                           
6
 COMMISSIONE EUROPEA, Regolamento CE n. 70 del 12 gennaio 2001, relativo 
all‟applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato CE agli aiuti di stato a favore 
delle piccole e medie imprese, Allegato I [Gazzetta Ufficiale CE, L 10/33 del 
13.1.2 
001]. 
7
 COMMISSIONE EUROPEA, Raccomandazione CE 2003/361 del 6 maggio 2003, 
relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, testo 
integrale dell'atto [Gazzetta Ufficiale CE, L 124 del 20.5.2003]. Dal 1° maggio 
2005 ha sostituito la precedente Raccomandazione CE 96/280.
10 
 
categoria delle PMI, le microimprese sono quelle che occupano meno 
di 10 dipendenti. 
Per dipendenti s‟intendono le unità lavorative occupate a tempo pieno 
durante l‟anno dell‟ultimo esercizio contabile approvato (ULA), 
mentre i lavoratori a tempo parziale e quelli stagionali vengono 
considerati frazioni. 
Ne consegue che esistono diverse tipologie di PMI idonee a tutelare 
differenti esigenze. La definizione di PMI distingue tre diversi tipi 
d‟impresa (autonoma, partner, collegata)
8
, in base alla relazione che 
hanno con altre imprese, in termini di partecipazione al capitale, diritti 
di voto o di esercizio di influsso dominante.  
Le imprese autonome sono le più ricorrenti poiché sono tutte quelle 
non comprese tra le partner e le collegate. In particolare, un‟impresa si 
definisce autonoma quando non possiede più del 25% di 
partecipazioni in un‟altra impresa, e non è detenuta più del 25% da 
un‟impresa e/o da un organismo pubblico, anche congiuntamente. 
Inoltre, il limite del 25% può anche essere superato se si tratta di 
imprese con investitori particolari, quali società pubbliche di 
partecipazione, società di capitale di rischio, università o centri di 
ricerca senza scopo di lucro, investitori istituzionali nonché 
amministrazioni locali autonome aventi un bilancio annuale inferiore a 
10 milioni di euro e aventi meno di 5.000 abitanti. 
                                           
8
 COMMISSIONE EUROPEA, Regolamento CE n. 70 del 12 gennaio 2001, relativo 
all‟applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE agli aiuti di stato a favore delle 
piccole e medie imprese, Allegato I [Gazzetta Ufficiale CE, L 10/33 del 
13.1.2001].
11 
 
Le imprese partner, invece, sono quelle collocate in una posizione 
intermedia tra le autonome e le collegate, poiché non prevedono un 
effettivo controllo tra loro: un‟impresa è quindi definita partner di 
un‟altra quando ne possiede una partecipazione compresa tra il 25 % e 
il 50 %. 
Infine, le imprese collegate sono quelle appartenenti economicamente 
ad un gruppo che controlla direttamente o indirettamente la maggior 
parte del capitale o dei diritto di voto ovvero esercita un influsso 
dominante su un‟altra impresa. Esse sono facilmente identificabili 
poiché sono tenute al consolidamento dei conti. 
Relativamente alla loro fase di sviluppo, invece, le imprese in fase di 
avvio vengono definite “start-ups”, mentre quelle caratterizzate da 
una crescita rapida sono chiamate “gazzelle”. Alcune operano su 
mercati vasti, altre su mercati locali o regionali. Anche se, per 
definizione, tutte devono avere meno di 250 dipendenti, alcune sono 
in realtà microimprese, altre PMI familiari. 
La qualifica di PMI può essere acquisita o persa, in base al 
superamento per due esercizi consecutivi delle soglie del numero dei 
dipendenti o dei massimali finanziari specificati. 
Dal punto di vista dell‟impatto economico delle PMI nel mercato 
interno europeo, è sufficiente ricordare come esistano oggi circa 23 
milioni di PMI che forniscono 75 milioni di posti di lavoro
9
 e 
rappresentano il 99% di tutte le imprese
10
, costituendo quindi una 
componente chiave della realtà economica europea. 
                                           
9
 Fonte: http://www.apiceuropa.com/wp2/?p=3260. 
10
 COMMISSIONE EUROPEA, “La nuova definizione di PMI”, Pubblicazioni della 
Direzione Generale per le Imprese e l‟Industria, 2006.
12 
 
Per il loro peso economico e sociale (60% del PIL dell‟Unione 
Europea), il sostegno alle PMI è una delle priorità della Commissione 
Europea per la crescita economica, per la creazione di nuovi posti di 
lavoro e la coesione economica e sociale. 
Esse, infatti, hanno di frequente difficoltà ad ottenere capitali o crediti, 
in particolare durante la fase di avviamento. La crisi finanziaria e 
l‟insufficienza delle risorse riduce gli investimenti per le nuove 
tecnologie o per l‟innovazione. 
La strategia europea a favore delle PMI ha seguito un processo 
graduale: fino agli anni Settanta non è esistita una politica specifica 
per l‟imprenditoria di “piccole” dimensioni e, solo a partire dagli anni 
Ottanta, dopo la crisi delle grandi imprese, è stato riconosciuto alle 
PMI un ruolo centrale nella crescita e nella competitività del sistema 
economico comunitario. 
 
1.2 LA DISCIPLINA DELL‟UNIONE EUROPEA DELLE PMI 
 
 “L‟Unione e gli Stati membri provvedono affinché siano assicurate le 
condizioni necessarie alla competitività dell'industria dell‟Unione. A 
tal fine, nell‟ambito di un sistema di mercati aperti e concorrenziali, 
la loro azione è intesa: […] - a promuovere un ambiente favorevole 
all‟iniziativa ed allo sviluppo delle imprese di tutta l‟Unione, 
segnatamente delle piccole e medie imprese […]”.
13 
 
L‟articolo 173 del Trattato sul Funzionamento dell‟Unione Europea 
(TFUE)
11
 rappresenta la base giuridica per lo sviluppo di una politica 
europea per le imprese e per la creazione di condizioni favorevoli alla 
loro competitività. In particolare, le PMI, anche se realtà attive a 
livello nazionale, sono disciplinate dalla legislazione europea in 
ambito di concorrenza (articoli 101-109), tassazione (articoli 110-
113), formalità doganali (articoli 34-37) e di politica regionale e 
sociale (articoli 151-161). 
Oltre alla sopra citata Raccomandazione 2003/261/CE, relativa 
all‟aggiornamento della definizione di PMI, vi sono ulteriori fonti 
normative riguardanti diversi aspetti della disciplina in materia di 
piccole e medie imprese. 
Particolare rilievo ha il regolamento 2157/2001 che crea lo Statuto 
della Società europea
12
 (SE), stabilendo un unico regime europeo per 
l‟avviamento e la gestione delle imprese, allo scopo di evitare che 
un‟impresa debba essere soggetta contemporaneamente alle diverse 
normative di ogni Stato membro. Esso prevede anche che la sede 
principale della SE sia ubicata all‟interno dell‟Unione Europea, con un 
capitale sociale minimo di 120.000 €. 
Con una recente comunicazione
13
, la Commissione ha evidenziato la 
necessità di facilitare l‟accesso al credito per le piccole e medie 
                                           
11
 Ex art. 157 TCE. 
12
 Regolamento CE n. 2157/2001 del Consiglio, dell‟8 ottobre 2001, relativo allo 
statuto della Società europea (SE). [Gazzetta Ufficiale CE, L 294 del 10.11.2001]. 
Sull‟argomento, inoltre, anche Direttiva 2001/86/CE del Consiglio, dell‟8 ottobre 
2001, che completa lo statuto della Società europea per quanto riguarda il 
coinvolgimento dei lavoratori [Gazzetta Ufficiale CE, L 294 del 10.11.2001]. 
13
 COMMISSIONE EUROPEA, Comunicazione del 25 giugno 2008, “Una corsia 
preferenziale per la piccola impresa - Alla ricerca di un nuovo quadro 
fondamentale per la piccola impresa (un Small Business Act per l‟Europa)”.
14 
 
imprese e di “creare un contesto giuridico ed economico che favorisca 
la puntualità dei pagamenti nelle transazioni commerciali”
14
, 
necessario per garantire stabilità al mercato unico europeo. 
 
1.3 SOSTEGNO ALLE PMI: STRUMENTI PREDISPOSTI DALL‟UNIONE 
EUROPEA 
 
L‟importanza delle PMI per l‟economia europea e le principali 
questioni collegate all‟imprenditorialità in strutture di contenute 
dimensioni, con particolare riguardo alle difficoltà che le piccole 
imprese possono incontrare nell‟accesso alle risorse finanziarie, hanno 
fatto sì che l‟Unione Europea si dotasse di una serie di strumenti e di 
agevolazioni che, appositamente creati per le micro, piccole e medie 
imprese, sono espressione della maggiore attenzione che l‟Europa 
presta alle PMI
15
. 
Sotto il profilo economico, i contributi dell‟Unione Europea si 
possono distinguere in aiuti finanziari diretti e indiretti. 
I primi si caratterizzano per il fatto di agire nel breve periodo sui 
risultati d‟impresa, influenzando l‟andamento della redditività e degli 
investimenti aziendali; al contrario, gli aiuti finanziari indiretti, 
essendo costituiti da programmi per l‟ammodernamento delle 
infrastrutture, l‟accesso alle nuove tecnologie dell‟informazione e la 
ricerca, contribuiscono, accompagnandosi con misure regolamentari e 
                                           
14
 Direttiva UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 n.7, 
relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. 
15
 Come raccomandato in un parere d‟iniziativa del Comitato Economico e Sociale 
Europeo (CESE) sul tema “Strutture di finanziamento per le PMI nel contesto 
dell‟attuale situazione finanziaria”, relatrice A.M. DARMANIN, 26.02.2009.
15 
 
normative, a creare un ambiente più favorevole alla competitività delle 
PMI ed a contenere i costi posti a loro carico. 
Per quanto attiene alla sfera giuridica degli aiuti, la normativa 
riguardante i finanziamenti e la loro compatibilità con gli aiuti di Stato 
stabilisce che, ai fini dell‟individuazione dei beneficiari degli aiuti, si 
faccia riferimento all‟articolo 107, paragrafo 1 del TFUE, ovvero la 
base giuridica che presuppone un grave turbamento dell‟economia di 
uno Stato membro
16
, il quale dispone che “salvo deroghe contemplate 
nel presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella 
misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti 
concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi 
forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni falsino la 
concorrenza”. 
Com‟è noto, l‟applicazione della disciplina sugli aiuti di Stati richiede 
di stabilire se, nell‟ambito di un dato regime giuridico, una misura 
statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” 
rispetto ad altre, le quali si trovino in una situazione giuridica analoga. 
Nella scelta tra un regime di aiuto e un altro si deve tener conto di tre 
possibili ordini di obiettivi relativi ad ogni intervento: scopi generali, 
di programma e di progetto, che comprendono sia i benefici collettivi 
e di lungo termine, sia i contributi che i singoli regimi sono in grado di 
apportare al perseguimento delle finalità di ordine generale espresse 
dalle autorità politiche. Infine, gli ultimi identificano l‟utilità 
economica che i beneficiari possono ragionevolmente attendersi da 
ogni singolo meccanismo di sostegno. 
                                           
16
 C. SCHEPISI, “La „modernizzazione‟ della disciplina sugli aiuti di Stato”, 
Giappichelli Editore, Torino, 2011.
16 
 
Tra le principali forme di sostegno alle PMI predisposte dall‟Unione 
Europea si distinguono inoltre gli aiuti finanziari e quelli di natura non 
finanziaria
17
. 
I primi sono di tre tipologie: i finanziamenti a fondo perduto, detti 
anche in conto capitale, e comprendenti i Fondi strutturali, le 
Iniziative ed i Programmi comunitari; gli incentivi a tasso agevolato 
ed il sistema delle garanzie; la partecipazione al capitale di rischio. 
I finanziamenti a fondo perduto possono essere definiti quali aiuti che 
includono risorse finanziarie di natura non commerciale, effettuati per 
contribuire alla realizzazione di un determinato progetto di 
investimento. 
I Fondi strutturali sono strumenti atti a finanziare diversi progetti, con 
tre obiettivi principali quali il bilanciamento della ricchezza tra le 
varie regioni, l‟incremento della competitività e dell‟occupazione e il 
sostegno alla cooperazione territoriale europea. Attualmente, il 
periodo di programmazione finanziaria 2007-2013 prevede uno 
stanziamento complessivo di 347,41 miliardi di euro
18
, pari al 37,5% 
del bilancio dell‟Unione Europea. 
Tra gli strumenti predisposti per il bilanciamento tra le ricchezze 
regionali dei vari Stati membri, il Fondo Europeo per lo Sviluppo 
Regionale (FESR) rappresenta sicuramente il principale strumento 
                                           
17
 CROSETTO M., “Il manuale delle agevolazioni per le imprese”, Il Sole 24 Ore, 
2004, Collana “I libri di agevolazioni & incentivi per le imprese”, Milano, 2004. 
18
 COMMISSIONE EUROPEA, Decisione 2006/609/CE del 4 agosto 2006, che fissa 
una ripartizione indicativa per lo Stato membro degli stanziamenti di impegno a 
titolo dell‟obiettivo Cooperazione territoriale europea per il periodo 2007-2013, 
notificata con il numero C (2006) 3473, [Gazzetta Ufficiale CE, L 247 del 
9.9.2006].