I Finanziamenti agevolati alle PMI nel Mezzogiorno

 II
fallimentare, ma nella prassi hanno adottato parametri 
del tutto nuovi (es. organizzazione aziendale), affinché si 
potesse parlare di PMI anche dal punto di vista delle 
agevolazioni. Tra l’altro la disciplina delle PMI è stata 
oggetto di studio con riferimento alle s.r.l. che, sono state 
considerate tanto dal legislatore che dalla dottrina, come 
tipo preferibile per la piccola e media impresa, 
soprattutto, ora, che con la recente riforma del diritto 
societario, alle s.r.l. sarà reso   possibile, emettere titoli di 
debito come fonte di autofinanziamento, anziché 
ricorrere a finanziamenti esterni.  Oggi, il problema della 
definizione è stato superato, grazie al cospicuo intervento 
della Comunità europea che, avvertendo l’esigenza di 
dover uniformare le legislazioni nazionali dei Paesi 
membri ai principi comunitari, ha indicato 
specificamente i parametri quantitativi per individuare e 
definire la piccola e media impresa ai fini dei 
finanziamenti emessi dalla medesima Comunità. Si tratta 
di una normativa unitaria affinché possa essere garantita 
maggiore unitarietà e coordinamento dell’azione 
comunitaria all’interno dei Paesi membri.  
Il terzo capitolo tratta degli interventi nazionali nel 
Mezzogiorno, il primo dei quali è la creazione della 
Cassa per il Mezzogiorno, ente preposto ad una mera 
funzione esecutiva per la gestione di risorse finalizzate 
alla realizzazione di interventi straordinari ed aggiuntivi 
rispetto all’intervento ordinario del Governo italiano. La 
Cassa, svolgerà il proprio compito fino alla metà degli 
anni ottanta; differenti sono stati i giudizi sull’operato 
della Cassa, la maggior parte dei quali negativi, basati 
non solo su un’acclarata inefficienza e distorsiva 
amministrazione delle risorse affidate all’istituto, 
 III
particolarmente nella seconda fase di vita dell’Ente. 
L’intervento nel Mezzogiorno subirà una sostanziale 
riforma, per la prima volta, con la l. n. 64/86. Essa 
prevede un nuovo tipo di intervento, basato su una 
programmazione cui vengono coinvolti, ai diversi livelli, 
i diretti interessati, attraverso un ipotizzato 
coordinamento tra governo centrale ed autorità locali, 
con la previsione di “conservare e garantire” ad ognuno 
il rispetto delle proprie funzioni. Tale forma d’intervento 
sarà l’ultima a carattere straordinario, poiché nel’92 il 
Parlamento approva la Legge 19 dicembre 1992, n.488, 
di conversione del D.L. n.415/92, che abroga l’intervento 
straordinario nel Mezzogiorno, ed imposta una nuova 
politica per le “aree depresse”. Caratteristica della nuova 
legge, infatti, è il collegamento alle regole dell’UE, tanto 
che gli elementi di base della materia vengono definite 
da norme e direttive comunitarie, recepite dal nostro 
ordinamento. Si provvede, quindi, all’abrogazione di tutti 
quegli enti che caratterizzavano l’intervento 
straordinario, e al trasferimento delle loro competenze 
alle amministrazioni ordinarie. Inoltre, l’intervento non 
sarà più destinato alle aree del Mezzogiorno, ma, per la 
prima volta, il territorio interessato agli incentivi è 
delimitato dalle “aree depresse”, con le quali, proprio in 
recepimento della normativa comunitaria, vengono 
comprese, seppure con intensità di aiuti differenziati, sia 
le zone del Mezzogiorno, ma anche quelle zone del 
Centro-Nord d’Italia ricadenti nella summenzionata 
definizione, ma che a detta di molti non avrebbero diritto 
a godere dei finanziamenti previsti dalla 488/92. 
Oggi, con la riforma del V titolo della Costituzione, 
seguita al dlgs. n.123/98 che, detta disposizioni per la 
 IV
razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico 
alle imprese, tutti i provvedimenti a carattere agevolativo 
rientrano nelle competenze delle Regioni, la sola legge di 
carattere nazionale rimane, appunto, la 488/92 che, 
inoltre, ha ridisegnato i parametri di individuazione delle 
PMI uniformandosi alla legislazione comunitaria. Il 
presente lavoro continua con lo studio della legislazione 
della politica comunitaria in materia di finanziamenti alle 
PMI. Si apre con un esame del concetto di “coesione 
economica e sociale”, e di ciò che esso rappresenta, in 
modo da dare, in termini evolutivi della disciplina dei 
fondi strutturali, una visione chiara e completa di quello 
che è il quadro normativo-giuridico che giustifica il ruolo 
delle politiche strutturali nella Comunità. All’interno di 
tale contesto si parla dei Fondi strutturali e dei 
finanziamenti che la Comunità devolve attraverso la loro 
creazione, si parla della loro funzione, come strumento di 
sviluppo, di integrazione e di coordinamento della 
politica comunitaria con quella nazionale e locale. Ma, 
una corretta ed efficace politica di sostegno allo sviluppo 
economico attraverso l’erogazione d’incentivi, per 
svilupparsi necessita di adeguati  controlli sulle modalità 
di allocazione dei benefici, ma anche sulle effettive 
ricadute in termini fisici degli stessi. Anche per questo, 
una parte dello studio è dedicata al controllo posto in 
essere dagli organi comunitari, affinché vi possa essere 
uno sviluppo vero ed ordinato tanto delle singole imprese 
quanto dei Paesi membri. 
Il lavoro si conclude, con uno sguardo all’imminente 
futuro, la riforma del diritto societario che, una volta 
approvata dal Parlamento, renderà più autonoma la 
società a responsabilità limitata, sia dal punto di vista 
 V
statutario che dal punto di vista finanziario. In effetti, il 
disegno di legge delega, prevede un complesso di norme 
modellato sulle esigenze delle imprese a ristretta 
compagine sociale, cercando di limitare il rinvio alle 
norme di altri modelli societari, e riconoscendo libertà di 
autorganizzazione. Ma, acquista particolare importanza 
per le s.r.l., la disciplina legale che riconosce la facoltà 
alle stesse di emettere e collocare titoli di debito, anche 
cartolarizzati, tipici o atipici: è invece posto già 
espressamente nel disegno di riforma il divieto di appello 
diretto al pubblico risparmio, con esclusione di ogni 
operazione di sollecitazione all’investimento nel capitale 
di rischio. 
 1
Capitolo primo 
 
Gli interventi a favore del 
Mezzogiorno. 
 
 
1.1 Introduzione. 
 
Il problema del Mezzogiorno trae le sue ragioni da un 
complesso di situazioni storico-politiche stratificatesi nei 
secoli: esso ebbe tuttavia un’impostazione sistematica 
soltanto nel periodo successivo all’unificazione dello 
Stato e formò oggetto di attente analisi. La rivalutazione 
del problema fatta successivamente alle due guerre 
mondiali, lo ha posto nella luce sua propria, riportandolo 
alle gravi deficienze di struttura dell’economia e della 
società meridionale: raffrontato con quello del Centro-
Nord del Paese, il sistema economico del Mezzogiorno 
apparve caratterizzato dalla scarsa incidenza, nella 
formazione del reddito, delle attività industriali. Tale 
situazione non poteva non riflettersi sulla fisionomia 
delle comunità meridionali caratterizzate da una grande 
disgregazione sociale, derivante dal contrasto tra una 
borghesia terriera, sempre più tendente a distaccarsi dalla 
terra, alla ricerca di altre occupazioni di sostegno, e dalla 
grande massa di contadini, sprovvisti o inadeguatamente 
provvisti di terra
1
: non fu possibile quindi realizzare la 
coesione tra questi gruppi, anche per la mancanza di 
                                                 
1
 Petino P., Annali del Mezzogiorno, a cura 
dell’Università di Catania, vol.1, 1967 pag. 7 e 
seguenti. Ciasca R., Il problema del Mezzogiorno come 
fondamentale problema italiano vol.2 pag.1 e segg. 
(Studi e testi della Cassa per il Mezzogiorno) 
 2
”corpi intermedi” che fungessero da coagulo delle due 
componenti. Tutto ciò rese sempre più acuto il contrasto 
con la struttura economica e sociale delle Regioni del 
Centro-Nord che, mostravano una tendenza al continuo 
sviluppo, attraverso l’industrializzazione, il migliora-
mento delle colture agricole, l’incremento dei traffici, 
l’aumento del benessere e del tenore di vita.  
Così che si era venuta determinando e sempre più 
consolidando quella struttura dualistica dell’economia 
del Paese, caratterizzata dall’esistenza di due aree con 
caratteristiche, ritmi di produzione e redditi del tutto 
diversi; con ovvi riflessi di ordine civile, economico, 
sociale e culturale
2
. 
Il rilevante divario economico esistente tra Nord e Sud 
apparve dunque come uno dei più gravi problemi del 
nuovo Stato unitario; la storia della legislazione, riferita 
al Mezzogiorno, s’identifica con i tentativi posti in essere 
con specifici provvedimenti legislativi diretti a 
rimuovere le condizioni di arretratezza dell’area 
meridionale. Tale legislazione è stata sempre informata 
alla logica della “ specialità” o, secondo una più diffusa 
ed evocativa espressione, della “straordinarietà” 
dell’intervento previsto a favore dei territori del 
Meridione e delle Isole. Essa, inoltre, è anche sempre 
stata sostanzialmente condizionata dai contingenti 
orientamenti impressi alle politiche economiche sociali 
generali. Questi caratteri sono già riscontrabili nei primi, 
disarticolati provvedimenti adottati subito dopo l’unità 
d’Italia ed assumono piena evidenza nel secondo 
                                                 
2
 Saraceno P.,La mancata unificazione economica italiana 
a cento anni dall’unificazione politica, vol.6, 1961, 
pag.692 e segg. 
 3
dopoguerra.
3
 È proprio in questo periodo, fin dalla fase 
della ricostruzione postbellica, che viene ad affermarsi 
esplicitamente l’esigenza di ricorrere a politiche speciali 
e di istituire specifici organismi al fine di risolvere i 
problemi posti dal dualismo socio-econimico tra il Nord 
e il Sud del paese manifestatosi ed accentuatosi a seguito 
del processo di unificazione nazionale. 
All’indomani della seconda guerra mondiale, il problema 
del sottosviluppo meridionale apparve come problema di 
urgenza immediata. Le condizioni precarie 
dell’agricoltura meridionale, caratterizzata da una 
pressione demografica eccessiva rispetto alla povertà 
delle risorse, l’aggravarsi della situazione, in seguito 
all’interruzione dei flussi migratori a causa della guerra, 
la carenza di attività produttive moderne capaci di 
assorbire gli esuberi della popolazione disoccupata, 
rappresentavano non solo un caso patologico sotto il 
profilo economico-sociale, ma anche una situazione 
tendenzialmente esplosiva, che rischiava di mettere a 
repentaglio l’ordine pubblico. Fin dall’immediato 
dopoguerra, erano cominciati i primi grandi scioperi di 
braccianti e le prime occupazioni di terre da parte dei 
contadini
4
. Se da un lato qualche forma di intervento si 
imponeva, se non altro per la tutela dell’ordine costituito, 
la natura specifica degli interventi non era di facile 
individuazione. La possibilità di sviluppare nel 
                                                 
3
 Villari R. Il Sud nella storia d’Italia.Antologia 
della Questione meridionale, Bari, 1975. Del Monte, A., 
Giannola, A., Il Mezzogiorno nell’economia italiana, 
Bologna, 1978.  
4
 Eckaus R.S., L’esistenza di differenze economiche tra 
Nord e Sud d’Italia al tempo dell’unificazione, in 
“Moneta e Credito”, 1960 pagg. 75. 
 4
Mezzogiorno un settore industriale che gradualmente 
assorbisse l’eccesso di manodopera contadina, era 
considerata con grande scetticismo, per motivi diversi, 
ma sempre tali da far apparire fuori di luogo una politica 
di industrializzazione accelerata delle regioni 
meridionali. Negli anni della ricostruzione, l’industria 
delle regioni settentrionali doveva affrontare problemi 
non lievi di recupero e di riconversione. Le prospettive di 
ripresa erano allora assai incerte; sembrava allora che se 
la struttura produttiva del paese avesse superato i 
problemi della ricostruzione, si sarebbe al più raggiunta 
una situazione simile a quella prebellica quando 
l’industria italiana presentava una struttura debole, 
sostenuta da robuste protezioni, e caratterizzata da un 
tasso di crescita molto ridotto. In questo clima, e con 
queste prospettive, quando anche la possibilità di 
ricostituire il sistema industriale delle regioni meridionali 
era oggetto di discussioni, l’idea di estendere il processo 
di industrializzazione anche alle regioni meridionali 
appariva del tutto fuori di luogo
5
. Questa prospettiva 
negativa per lo sviluppo del Mezzogiorno era destinata a 
consolidarsi negli anni successivi nel corso del miracolo 
economico. L’Italia era fin d’allora impegnata in una 
progressiva integrazione economica con gli altri paesi 
europei, e pareva che tutti gli sforzi dovessero essere 
concentrati nell’acquisire un grado di efficienza e di 
competitività sempre più elevato, al fine di consentire 
l’affermazione dell’industria italiana sui mercati 
internazionali. Pareva allora chiaro che questa lotta per la 
                                                 
5
 Graziani A., Il problema del Mezzogiorno, in 
“L’economia italiana, 1945-1970”, Il Mulino, Bologna, 
1972, pagg.53. 
 5
conquista dei mercati esteri dovesse essere combattuta in 
primo luogo dall’industria delle regioni settentrionali, 
che, per tradizioni ormai rispettabili e per i successi già 
riportati, dava affidamento di riuscire vittoriosa; 
sembrava, viceversa, altrettanto sicuro che se si fosse 
tentato uno sviluppo industriale nel Mezzogiorno, la 
nuova industria del Sud non avrebbe retto alla 
concorrenza dei mercati esteri. Una volta scartata 
l’ipotesi di attuare nel Mezzogiorno una politica 
d’industrializzazione vera e propria, non restava altra 
soluzione che quella di intervenire con una politica di 
opere pubbliche destinata a consolidare le infrastrutture 
civili, a rafforzare il settore agricolo, a favorire lo 
sviluppo del turismo, ed eventualmente a predisporre il 
terreno per quegli insediamenti industriali che si fossero 
spontaneamente sviluppati
6
. Su queste basi, fu possibile 
coalizzare un accordo politico. Interventi basati sulle 
opere pubbliche riscuotevano, infatti, il consenso delle 
regioni settentrionali, in quanto accrescevano la capacità 
di acquisto del Mezzogiorno senza svilupparne la 
capacità di produzione, almeno in via immediata; e 
riscuotevano l’approvazione delle regioni meridionali, in 
quanto ne risollevavano il reddito, davano un impulso 
all’industria locale delle costruzioni, fornivano qualche 
occasione di lavoro per la manodopera non qualificata, e 
in definitiva consolidavano il potere delle 
amministrazioni locali attraverso le quali il flusso di 
spesa pubblica era destinato a passare. Ma si tratterà solo 
di provvedimenti straordinari, in gran parte determinati 
da necessità contingenti, per rimediare alle più 
                                                 
6
 Graziani, Il problema del Mezzogiorno, in “L’economia 
italiana, 1945-1970”, cit., pag.68. 
 6
elementari insufficienze amministrative, tecniche, 
finanziarie, civili ed organizzative. Soltanto nel 1950 il 
problema fu visto con carattere di organicità e fu 
elaborata la legge che impegnava lo Stato italiano ad 
affrontare sul terreno dell’economia la “questione 
meridionale”, con un primo tentativo di evasione dallo 
schema tradizionale dell’intervento rivolto in modo 
frammentario alle più palesi insufficienze locali nel 
campo delle opere pubbliche. Questa volta si 
affrontavano le necessità del Mezzogiorno come un tutto, 
come una vasta Regione tutta bisognosa di essere 
reinserita nel circuito economico del Paese
7
. Si può 
affermare che in tale periodo si prese piena coscienza del 
carattere “dualistico” dell’economia italiana, per cui un 
terzo del Paese ristagnava in forme di economia arretrata, 
mentre le Regioni più vicine ai centri, continuavano a 
progredire. Il primo “grande intervento” è da registrare, 
quindi, solo nel 1950 con il disegno di legge 17-3-1950 
(n.1170) preso dal Governo presieduto dall’On. De 
Gasperi, nella cui relazione si affermava: “L’esigenza di 
creare le condizioni necessarie perché l’annosa questione 
meridionale trovi modo di avviarsi verso una soluzione 
definitiva, suscettibile di ulteriori naturali sviluppi, 
comporta un’impostazione di insieme che deve derivare 
da un impegno globale pluriennale dello Stato, capace di 
consentire più ampio respiro nella programmazione delle 
opere e nel coordinamento dei singoli progetti. Pertanto 
il presente disegno di legge prevede che siano eseguite 
opere per un importo complessivo di 1000 miliardi. Solo 
                                                 
7
 Eckaus, L’esistenza di differenze economiche tra Nord 
e Sud d’Italia al tempo dell’unificazione, cit., 
pag.82. 
 7
attraverso un impegno preciso e determinato nel suo 
ammontare può darsi vita ad un efficiente e coordinato 
programma d’opere, evitando una frammentaria 
programmazione, inadeguata a risolvere così gravi 
problemi e una discontinuità di realizzazione”.
8
  Nella 
stessa relazione, dopo essersi posto in rilievo che per 
l’effettiva disponibilità di così ingente somma sarebbe 
occorso tanto tempo da rendere l’esecuzione del 
programma discontinua, irrazionale e dispendiosa, si 
rilevava la necessità di predisporre un meccanismo in 
grado di integrare le disponibilità di bilancio attingendo 
al mercato del risparmio; in effetti, proprio con tale 
disegno che verrà istituita la Cassa per il Mezzogiorno, 
quale ente di diritto pubblico, che, pur nella sua 
autonomia si struttura e di funzione, opererà “con 
riguardo alla sostanziale disciplina legislativa nei vari 
settori nei quali essa svolgerà i suoi programmi.”
9
. Altri 
provvedimenti che risalgono a tale periodo hanno per 
oggetto l’introduzione del credito agevolato (legge 11-4-
1953, n.298). Nel 1957, nel tentativo di concentrare gli 
sforzi nelle zone più promettenti, si autorizzò la 
costituzione di Consorzi locali per la creazione do aree e 
di nuclei di industrializzazione (legge 30-7-1957, n.634). 
Vaste innovazioni all’intera legislazione vennero 
apportate nel 1965 (legge 26-6-1965, n.717). La massa di 
disposizioni accumulatesi nel corso di un quindicennio 
venne, infine, raccolta e coordinata in un Testo Unico 
delle leggi sul Mezzogiorno, approvato con decreto del 
                                                 
8
 “Provvedimenti per il Mezzogiorno”, in “Nuovissimo 
Digesto”, pag. 653-654. 
9
 “Provvedimenti per il Mezzogiorno”, in “Nuovissimo 
Digesto”, pag. 655. 
 8
30-6-1965, n. 1523
10
. Si potrebbe affermare che gli 
interventi nel Mezzogiorno si orientarono lungo due 
direttrici: da un lato, la politica delle infrastrutture 
provvedeva a creare le premesse per l’attività industriale, 
dall’altro l’insieme delle agevolazioni cercava di 
stimolare l’iniziativa privata, locale o esterna. Si trattava 
quindi di misure indirette, destinate ad entrare in 
funzione quando si fosse trovato un imprenditore dotato 
di capacità ed iniziative sufficienti per avviare una nuova 
attività produttiva, o per trasferirsi dal Nord al Sud. Tutte 
le misure prese per arricchire la politica di 
industrializzazione ebbero sempre in comune questo 
carattere di misure indirette volte a facilitare 
l’investimento, a renderlo più agevole e meno rischioso, 
ma sempre basate sull’idea che l’attività industriale 
dovesse essere in prevalenza esercitata dall’iniziativa 
privata, e che lo Stato dovesse limitarsi a premiare gli 
imprenditori meritevoli, evitando, di sostituirsi ad essi
11
. 
All’inizio, la politica industriale per il Mezzogiorno fu 
ispirata, a quanto si faceva nel settore agricolo, 
all’obiettivo della piena occupazione. Gli incentivi 
finanziari vennero riservati alle imprese di minore 
dimensione con l’intento specifico di facilitare la 
formazione di una rete di imprese piccole e medie, che 
contribuissero ad accrescere l’occupazione industriale. In 
linea di principio, tutte le iniziative maggiori, quelle che 
superassero i sei miliardi di investimento iniziale, 
dovevano essere escluse da ogni sussidio finanziario. 
Questo criterio venne gradualmente abbandonato, infatti, 
                                                 
10
 Annesi M., Le leggi sul Mezzogiorno, Roma, 1969. 
11
 Saraceno P., Il periodo della ricostruzione (1945-
1950), in “L’economia italiana, 1945-1970” Il Mulino, 
Bologna, 1972, pag. 99. 
 9
attraverso un processo di lenta evoluzione, lo spazio 
lasciato alle imprese maggiori divenne sempre più 
ampio. Fu così che, per ottenere alcuni investimenti 
industriali su vasta scala, fu necessario accordare alle 
imprese maggiori gli stessi incentivi concessi alle minori. 
La prassi iniziò con la concessione di sussidi finanziari in 
via eccezionale e in deroga alle norme vigenti, proseguì 
con l’instaurazione della contrattazione programmatica, e 
sboccò con il pieno riconoscimento legislativo, attuato 
nell’ottobre del 1971.
12
 Gli investimenti di grandi 
dimensioni che vennero realizzati in questo quadro sono 
diversi: si assiste alla nascita dell’Italsider di Taranto, cui 
più tardi si aggiunge l’impianto Alfa-Sud di Somigliano 
d’Arco; il settore privato contribuì con la raffineria 
Sincat di Siracusa, con l’impianto petrolchimico di 
Montecatini di Brindisi, e con numerose altre iniziative 
minori.La struttura industriale che questo insieme di 
interventi andava creando nel Mezzogiorno sarà causa 
della creazione di due tipi di imprese: o grandi imprese 
nazionali, che disponevano già dei propri canali 
commerciali e della propria rete di pubblicità, o imprese 
di piccole dimensioni, prive di un’adeguata 
organizzazione di vendita, confinate entro il mercato 
locale, e anche nell’ambito di questo, esposte 
pericolosamente alla concorrenza di imprese esterne più 
agguerrite. Non poche di queste imprese sembrano 
dipendere per la loro sopravvivenza dalla 
somministrazione di aiuti e sussidi di vario genere, il che 
le lega inevitabilmente ai gruppi politici locali che di 
                                                 
12
 Amatori F., “Le grandi imprese private: famiglie e 
coalizioni”, in Storia del capitalismo italiano, 
Donzelli Editore, Roma, 1997, pag. 118. 
 10
ogni forma di incentivi diventano gli amministratori 
esclusivi. Quindi, da quanto precede, si evince in modo 
chiaro come lo studio dei  provvedimenti per il 
Mezzogiorno, a causa dell’impatto prodotto sugli assetti 
economico-sociali, ripropone tutte le problematiche 
teoriche e giuridiche poste dai rapporti tra Stato e 
mercato e dalle politiche di sviluppo regionale nel 
complessivo ambito dell’attività finanziaria pubblica. 
Esso solleva numerosi ed importanti interrogativi sui più 
opportuni ed efficaci strumenti tecnici e giuridici, nonché 
sulla più idonea ed efficiente struttura burocratico-
amministrativa per conseguire una maggiore e 
territorialmente equilibrata crescita. Si tratta di problemi 
che, in dipendenza delle soluzioni raggiunte, 
condizionano l’individuazione dei criteri delle norme 
finanziarie, nonché la scelta tra procedure ordinarie e 
straordinarie, incidendo pure sull’interpretazione dei 
principi ed istituti costituzionali
13
. Quindi uno studio 
della normativa è necessario non solo per valutare 
l’efficacia degli strumenti prescelti, ma soprattutto per 
poter meglio definire l’effettiva natura giuridica 
dell’intervento nel Mezzogiorno. In particolare, appare 
utile stabilire l’essenzialità o la strumentalità del suo 
carattere straordinario, con importanti conseguenze 
teoriche e pratiche. Infatti, dal riconoscimento o dalla 
negazione di questa caratteristica dipendono una 
maggiore o minore rigidità “esegetica” e la possibilità di 
sviluppare indirizzi diversi nell’applicazione normativa. 
Sono di immediato riscontro la diversità di vincoli ed il 
                                                 
13
 Mortati M., Costituzione (Dottrine generali e 
Costituzione della Repubblica italiana), in Enc. dir. 
XI, Milano, 1962.