I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
2
Alla delega ha fatto seguito il decreto legislativo 31 marzo
1998 n. 80. Con gli articoli 33, 34 e 35, è stata attribuita alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione
dei diritti patrimoniali consequenziali e quindi del risarcimento
del danno in materia di pubblici servizi, di edilizia ed
urbanistica.
In particolare, con l’art. 34 comma 1 “sono [state]
devolute, le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche in materia urbanistica ed edilizia”. Con il comma
secondo, è stato precisato che, “la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.
2
L’art 35 comma 1 ha invece conferito allo stesso giudice
amministrativo “nelle controversie devolute alla sua
giurisdizione esclusiva, ai sensi degli art. 33 e 34”, il potere di
disporre “anche attraverso la reintegrazione in forma specifica il
risarcimento del danno ingiusto”.
L’attribuzione al giudice amministrativo dell’intera materia
urbanistica ed edilizia (c.d. blocchi di materie) è stata censurata
sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza di legittimità e di
merito poiché viziata da illegittimità costituzionale e ciò sotto un
2
Per una analisi delle vicende dell’art. 34 F. CARINGELLA G. De
MARZO, DE NICTOLIS L’espropriazione per pubblica utilità;
Commentario al T.U. 327/2001 Giuffre 2002 pag 707-718. Vedi anche
G. MOMMO: Edilizia ed urbanistica: Risarcimento del danno da lesione
di interesse legittimo; i confini di competenza del giudice amministrativo
delimitati dalla Consulta: sintetica cronistoria dei fatti e commento a
Corte Costituzionale 28 Luglio 2004 n. 281 in www.altalex.com.Si veda
anche Cass. SS.UU. 15641/2001 che aveva evidenziato che gli articoli
in questione istituivano una giurisdizione esclusiva e piena nelle
materie dell’edilizia ed urbanistica, abbracciando l’intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti provvedimenti e comportamenti.
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
3
duplice profilo: - la violazione della legge delega e del principio
concernente il riparto di giurisdizione.
3
Il legislatore, nel tentativo di superare le sollevate
eccezioni di incostituzionalità per violazione di legge delega e
per colmare il vuoto normativo prodotto dalla sentenza C. Cost.
292/2000, ha emanato la legge 205/2000 “disposizioni in
materia di giustizia amministrativa”, il cui art. 7
4
ha
3
Il legislatore, in verità, si era limitato a delegare il governo di
estendere la “giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie
aventi ad oggetto diritti patrimoniali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici” non di attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione
esclusiva su tutte le suddette materie. La Consulta con la sentenza 11-
17 luglio 2000 n. 292 ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 33 del
D.L.vo 80/98, per violazione degli art 76 e 77 della Costituzione, “nella
parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in materia di pubblici servizi, anziché limitarsi ad
estendere in materia di pubblici servizi la G.A. alle controversie aventi
ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali ivi compreso il
risarcimento del danno eccedendo appunto i limiti della delega conferita
dall’art. 11 comma 4 lett. g) L. 59/97”. Per una sommaria carrellata sul
criterio di riparto in Giur.It, 12/2004 pag. 2255 ss; UGO DI
BENEDETTO: “Le materie della giurisdizione amministrativa dopo la
sentenza della Corte Cost. 204/2004, http://www.giustiziaamministrativa.it/
documentazione/studi_contributi/ugodibenedetto.htm
DAMIANO PALLOTTINO: Osservazioni sulla legittimità costituzionale del
nuovo sistema di riparto delle giurisdizioni in http://www.giustizia-
amministrativa.it/documentazione/ studi_contributi/pallottino.htm;
F. CARINGELLA cit a pag 714 ss. Sia dottrina che giurisprudenza
avevano osservato come l’evoluzione legislativa fosse chiaramente
indirizzata a sostituire il tradizionale criterio basato sulla “causa
petendi” con quello “ratione materiae” (i c.d. “blocchi di materie”) volto
ad attribuire alla G.A. la conoscenza delle maggior parte delle questioni
coinvolgenti la pubblica amministrazione.
4
Art. 7. Modifiche al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 con
L. 205/2000. 1. Al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, sono
apportate le seguenti modificazioni: a) l’articolo 33 è sostituito dal
seguente: –Art. 33. – 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici
servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito, sulle
assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai
trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14
novembre 1995, n. 481. 2. Tali controversie sono, in particolare, quelle:
a) concernenti la istituzione, modificazione o estinzione di soggetti
gestori di pubblici servizi, ivi comprese le aziende speciali, le istituzioni
o le società di capitali anche di trasformazione urbana; b) tra le
amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici
servizi; c) in materia di vigilanza e di controllo nei confronti di gestori
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
4
sostanzialmente riprodotto il dettato degli art 33, 34 e 35 del
D.L.vo 80/98.
5
La questione di costituzionalità concernente il riparto di
giurisdizione, non poteva dirsi, tuttavia, risolta con la semplice
emanazione di una legge formale (L. 205/00). Riproposta
6
,
infatti al Giudice delle Leggi, questi, con le sentenze 204 e 281
del luglio 2004, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli
artt. 33, 34 e 35 sul rilievo che “ il vigente art. 103/1 Cost.
7
non
ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed
dei pubblici servizi; d) aventi ad oggetto le procedure di affidamento di
appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, svolte da soggetti
comunque tenuti alla applicazione delle norme comunitarie o della
normativa nazionale o regionale; e) riguardanti le attività e le
prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese
nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese
nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione,
con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati,
delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla
persona o a cose e delle controversie in materia di invalidità. 3.
All’articolo 5, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sono
soppresse le parole: “o di servizi“»; b) l’articolo 34 è sostituito dal
seguente: «Art. 34. – 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia.
2. Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti
gli aspetti dell’uso del territorio. 3. Nulla è innovato in ordine: a) alla
giurisdizione del tribunale superiore delle acque; b) alla giurisdizione
del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e
la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di
natura espropriativa o ablativa»;
5
la Corte Costituzionale con la citata sentenza 292/00 dichiarò
infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11 comma
4° lett. g) L. 59/97 sul rilievo che la norma andava guardata nell’ampio
disegno di semplificazione del sistema amministrativo. La valutazione di
conformità di una legge – continua la Corte – non può prescindere dalle
finalità ispiratrici della delega e dal suo complessivo contenuto
normativo.
6
Ordinanze 123 e 340/2002 per un riferimento vedi in motivazione
C.Cost. 281/2004.
www.cortecostituzionale.it/ita/attivitacorte/pronunceemassime/pronunce/scheda
7
art. 103/1 Cost: il Consiglio di Stato e gli altri organi di Giustizia
Amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della
pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolare
materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
5
incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice
amministrativo di materie devolute alla sua G.A. esclusiva, ma gli
ha conferito il potere di indicare “particolari materie” nelle quali
“la tutela nei confronti della pubblica amministrazione” investe “
anche” diritti soggettivi: un potere quindi, del quale può dirsi al
negativo, che non è né assoluto né incondizionato, e del quale in
positivo, va detto che deve considerare la natura della situazioni
coinvolte e non fondarsi esclusivamente sul dato oggettivo delle
materie”.
Di conseguenza, la stessa Corte ha ritenuto in contrasto
con la Costituzione la formulazione dell’art 34 D.L.vo 80/98
come modificata dall’art. 7 lett. b) L. 205/2000 “nella parte in
cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva – oltre “ gli atti
ed i provvedimenti” attraverso i quali le pubbliche
amministrazioni (direttamente ovvero attraverso “soggetti alle
stesse equiparati”) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in
materia urbanistica ed edilizia – anche i “comportamenti“, la
estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione
non esercita – nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della
facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici – alcun
pubblico potere.”
L’esclusione dal dettato normativo “dei comportamenti”
delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse
equiparate, impone all’interprete di individuare quali siano i
comportamenti giuridicamente rilevanti che nel riparto della
giurisdizione ricadono nella competenza del G.O e non più in
quella del G.A.
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
6
CAP. 1.
I COMPORTAMENTI DELLA P.A.
§. 1. Premessa
La sentenza della Corte Costituzionale n 204 del 2004
8
ha
sottratto dalla giurisdizione del giudice amministrativo, in
materia urbanistica ed edilizia, “i comportamenti delle pubbliche
amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati”.
Con legge 1034/1971
9
era stata posta una netta linea di
demarcazione tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella
del giudice amministrativo fondata sulla individuazione del
petitum sostanziale e formale, caratterizzato dalle posizioni
8
La sentenza è stata oggetto di numerosi commenti a prima lettura:
CERULLI IERELLI sul sito www.giustamm.it; - F. LORENZONI sul
www.federalismi.it; G. VIRGA sul www.lexitalia.it; O.FORLENZA su
Guida al dir. 2004 n. 24, 100; R. GAROFOLI su www.giustizia-
amministrativa.it. Il testo integrale della sentenza della Corte 5 luglio
2004 n. 204 è consultabile sul sito
www.ipsoa.it/ilgiornaledidirittoamministrativo; opp. Giornale di diritto
amministrativo n. 9/04 pag 969.
9
Secondo una dottrina la sentenza della Corte Costituzionale avrebbe
riportato la giurisdizione del giudice amministrativo in gran parte, a
quella che era al tempo della legge istitutiva dei Tar - L. 1034/1971 art.
2 e 3 “giurisdizione generale di legittimità”- (G.MOMMO: Edilizia e
Urbanistica: risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo
www.altalex.com.) A ben vedere le sentenze della Corte Costituzionale
204 e 281/2004, non hanno riportato <<la competenza del giudice
amministrativo, nel suo ambito originario (ante 1998) che è quello
“classico” della giurisdizione generale di legittimità del giudice
amministrativo ai sensi degli art 2 e 3 L. 1034/1971>> poiché, per le
materie di sua competenza, è rimasta l’attribuzione della tutela
risarcitoria, che costituisce uno strumento di tutela ulteriore rispetto a
quello classico demolitorio/confermativo da utilizzare per rendere
giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.
Sicché può parlarsi di giurisdizione del giudice amministrativo piena ma
non più esclusiva ARISTIDE POLICE: La giurisdizione del giudice
amministrativo è piena ma non è più esclusiva in Giornale di diritto
amministrativo 9/2004 pag 974 ss
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
7
giuridiche soggettive che il ricorrente intendeva far valere al fine
di ottenere effettiva tutela. Questo discrimine così netto del
riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice
amministrativo, basato sulla dicotomia diritto soggettivo –
interesse legittimo, con il trascorrere del tempo, non è più
rimasta tale. L’interazione e l’inestricabile intersecazione delle
posizioni soggettive ha portato alla ricerca ed alla elaborazione
di nuovi criteri di ripartizione della giurisdizione per “ blocchi di
materie”.
La sottrazione alla Giurisdizione amministrativa esclusiva
della materia del pubblico impiego ha indotto il legislatore ad
attribuire alla stessa, a titolo compensativo, intere materie:
edilizia, urbanistica e servizi pubblici. Il tentativo di ripartire la
giurisdizione secondo il criterio di blocco di materie e di
concentrazione innanzi ad un unico giudice, come si sa, è
fallito.
La Corte, con la sua decisione, ha toccato proprio il
nocciolo della questione: il criterio di riparto della giurisdizione.
Ha sottolineato infatti che il criterio basato sui “blocchi di
materie” violava il principio sancito dall’art 103 Cost.
10
, che,
10
La soluzione, come si legge nella RELAZIONE DEL PRESIDENTE DEL
TAR VALLE D’AOSTA ANTONIO GUIDA, redatta in occasione
dell’inaugurazione Anno Giudiziario Amministrativo 2005, <<passa
attraverso una modifica dell’art. 103 Cost. che trasformi il giudice
amministrativo in “giudice dell’Amministrazione” attribuendo alla
giurisdizione amministrazione tutte le controversie in cui sia parte la
pubblica Amministrazione nelle materie indicate dalla legge così come
previsto da un progetto di riforma richiamato nella stessa sentenza
della Corte e che non ha avuto seguito, o ancora meglio, escludendo
talune materie o tipi di azioni, puntualmente indicati e concernenti
esclusivamente questioni patrimoniali di competenza del giudice
ordinario>>. www.giustizia-amministrativa.it. In proposito, è bene
ricordare, sono state presentate varie proposte di legge: - proposta di
legge costituzionale elaborata dalla Commissione bicamerale; - proposta
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
8
com’è noto, ha recepito la dicotomia diritto soggettivo –
interesse legittimo, come ordinario discrimine del riparto di
giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
11
È evidente - sottolinea la Consulta – “che il vigente art.
103 non ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed
incondizionata discrezionalità nell’attribuire al giudice
amministrativo materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva
ma gli ha conferito il potere di indicare “particolari materie”
nella quali la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione investe anche diritti soggettivi”
A.C. 7465 ad iniziativa di Cerulli Ierelli, presentata alla Camera dei
deputati il 28 novembre 2000, che così riformula l’art. 103 Cost.“ La
giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la
pubblica amministrazione nelle materie indicate nella legge. È riservata,
in ogni caso, alla giurisdizione amministrativa la cognizione della
controversie riguardanti l’esercizio di poteri amministrativi” Sul punto
vedi anche R .GIOVAGNOLI: Il contenzioso in materia di pubblici servizi
dopo la sentenza 204/04- Giuffre 2004- pag 99 ss
11
Il tradizionale criterio generale di riparto della giurisdizione fondato
sulla distinzione diritto soggettivo – interesse legittimo, per la sua
complessità non è stato mai unanimemente condiviso; la sentenza 204
ci riporta oltre che alla convalida dell’efficacia dell’art. 103 Cost, anche
e soprattutto al criterio storicamente risalente al tempo del 1923 che
vedeva la centralità della “causa petendi” nonostante lo stesso
legislatore avesse creato la c.d. giurisdizione esclusiva. Anzi per la
precisione la G.A. esclusiva non costituisce una innovazione del 1923
rispetto all’assetto del sistema delle tutele disegnato dalla LAC e dalla
legge istitutiva della IV sez CdS; risale ancora prima, proprio all’atto
dell’abolizione del contenzioso amm. quando l’art 10 della legge del
1865 all.E attribuiva alla giurisdizione “propria” del CdS alcune
controversie che erano state fatte salve dall’abolizione del contenzioso
amm. disposto dall’art. 1 all. E. Il superamento dei problemi inerenti
alla difficoltà di distinzione delle varie posizioni soggettive di diritto
soggettivo ed interesse legittimo. Per una analisi delle questioni e per
una visione di conformità del sistema del “Blocco di materie” con il
sistema costituzionale DAMIANO PALLOTTINO: Osservazioni sulla
legittimità costituzionale del nuovo sistema di riparto delle giurisdizioni
su www.giustizia-amministrativa.it e anche in Giur. It, 12/2004, pag
2255 ss: nota alla 204/04; contra TRAVI che non condivide la lettura
della Costituzione data dal Consiglio di Stato e dubita della
costituzionalità dell’art. 33 dlvo 80/98 in nota a Ad Plen 2000 n. 1,
pubblicata in Giornale di diritto amministrativo 2000 556; vedi anche
MARCELLO CLARICH “la Tribunalizzazione del giudice amministrativo”
in Giornale di diritto amministrativo 9/2004. pag 969 ss.
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
9
Le “materie” devono essere “particolari” rispetto a quelle
devolute alla giurisdizione generale del G.A.: cioè devono
partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata
dalla circostanza che la pubblica amministrazione agisce come
autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino
davanti al G.A.
La Consulta ha puntualizzato inoltre che il legislatore
ordinario può ben estendere l’area della G.A. esclusiva purché
lo faccia con riguardo a materie che, in assenza di tale
previsione, contemplerebbero comunque, in quanto vi opera la
pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di
legittimità.”
“Con il che, da un lato è escluso che la mera
partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia
elemento sufficiente perché si radichi la giurisdizione del
giudice amministrativo e dall’altro è escluso che sia sufficiente il
generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella
controversia perché questa possa essere devoluta al giudice
amministrativo.”
Si esclude dunque che il giudice amministrativo possa
trasformarsi da giudice “nell’amministrazione” in giudice
“dell’amministrazione” cioè del giudice che interviene quando
parte in causa sia una pubblica amministrazione.
12
La sentenza 204, infatti, se formalmente ha
ridimensionato, con l’eliminazione dei “c.d. comportamenti”,
l’oggetto di conoscenza del G.A., ha comunque dato importanza
e rilevanza al fatto che il giudice amministrativo si deve
12
Vedasi nota 13 pag 972 MARCELLO CLARICH cit.
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
10
occupare della P.A. e dei soggetti ad essa equiparati, se e solo
se, essa stessa agisce con i poteri autoritativi suoi propri.
In altri termini, ponendo l’accento sulla “pubblica
amministrazione-autorità”, la sentenza 204 finisce per
riproporre e consolidare un immagine tradizionale sia della p.a.
che della G. A. Se il “quid proprium” della G.A. è quindi la cura
degli interessi pubblici, attuata principalmente con strumenti
ulteriori e diversi da quelli del diritto comune, anche la
giurisdizione amministrativa, intesa come giurisdizione speciale,
deve rispecchiare, sul versante processuale, la specialità dei
rapporti sostanziali che intercorrono tra il cittadino e la p.a.
13
Rimane pertanto fuori dall’ambito della conoscenza della
giurisdizione amministrativa il settore relativo all’attività della
pubblica amministrazione di diritto privato, cioè l’ambito nel
quale la pubblica amministrazione agisce senza avvalersi del
potere o degli strumenti pubblicistici-autoritativi.
14
Ed è proprio
13
ARISTIDE POLICE La giurisdizione del giudice amministrativo è piena
ma non più esclusiva” in Giornale di Diritto Amministrativo 9/04 pag
974-977 l’autore così osserva: “In sostanza se la giurisdizione esclusiva
è costituzionalmente legittima quando anche <in assenza della
previsione legislativa> <si contemplerebbe pur sempre la giurisdizione
generale di legittimità del G.A.>, è evidente che della giurisdizione
esclusiva non vi sarebbe più necessità (o utilità) alcuna. Infatti ha
concluso col dire che la G.A. è piena ma non più esclusiva.”
14
È interessante notare che la Corte si è ben guardata dal definire
l’interesse legittimo ed anche dall’affermare esplicitamente la
corrispondenza tra l’interesse legittimo e la giurisdizione
amministrativa. La 204 ha riaffermato la storica distinzione diritto
soggettivo – interesse legittimo senza riferirsi alle situazioni soggettive
ma al concreto agire della P.A. a secondo che la stessa disponga o meno
dei suoi poteri autoritativi. La difficoltà di definire il concetto di
interesse legittimo ha indotto alcuni autori ad utilizzare
l’“autoritatività” per definire il riparto di giurisdizione. (GIORGIO
BERNARDO MATTARELLA: Il lessico amministrativo della consulta e il
rilievo costituzionale della attività amministrativa, in Giornale di diritto
amministrativo 9/04 pag 979 ss). Secondo l’autore <<Quello di
autoritatività è uno….dei termini più ambigui e polisenso, ma anche piu
evocativi del linguaggio del diritto amministrativo….ad esso
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
11
in tale specifica situazione che la Corte ha voluto riposizionare il
potere impugnatorio/annullatorio del giudice amministrativo.
Sulle problematiche sollevate dalla sentenza C.Cost.
204/04, si sono soffermati il Presidente del Consiglio di Stato
ed i Presidenti dei TAR in occasione delle loro Relazioni di
Inaugurazione dell’Anno Giudiziario Amministrativo 2005
15
.
Da qui la necessità di definire il concetto di
“comportamento” giuridicamente rilevante, di individuare l’agire
“iure privatorum” da parte della pubblica amministrazione o dei
soggetti ad essa equiparati, l’agire cioè mediante i c.d. atti
paritetici, i c.d. semplici comportamenti da oggi sindacabili solo
dinanzi al Giudice Ordinario.
corrispondono una mezza dozzina di concetti (relativi all’efficacia del
provvedimento: dall’unilateralità all’obbligatorietà del provvedimento,
dall’effetto sfavorevole per il destinatario, alla irrilevanza del suo
consenso, all’immediata efficacia, al regime di annullabilità etc…) e
almeno 3 concezioni del diritto amministrativo basate sulla supremazia
della P.A., sul natura funzionale della sua attività, sulla discrezionalità
delle sue decisioni)>>. L’imperatività è usata per delimitare il diritto
amministrativo e la G.A. E’ormai pacifico che la tradizionale
distinzione tra atti paritetici e atti autoritativi nacque proprio per
distinguere i rapporti pubblicisti dai rapporti privatistici nell’ambito
della giurisdizione esclusiva.
15
RELAZIONE DEL PRESIDENTE ALBERTO DE ROBERTO SULLO STATO
DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA – ROMA, 23 FEBBRAIO 2005 pag.
10-11 RELAZIONE DEL PRESIDENTE RENATO VIVENZIO SULLO STATO
DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA IN LIGURIA. GENOVA, 26 Febbraio
2005 pag 13. In particolare il Presidente del TAR Liguria, ha
sottolineato che il criterio di riparto di giurisdizione assume
particolare importanza proprio alla luce delle statuizioni della sentenza
204/04. Infatti vengono “ricompresi nella G.A. esclusiva, fatta salva
dalla Corte Costituzionale, gli atti e i provvedimenti attraverso i quali le
pubbliche amministrazioni svolgono le loro funzioni pubblicistiche; vanno
pertanto esclusi i comportamenti ricadenti in quelle fattispecie in cui i
pubblici uffici non esercitano alcun potere di natura pubblicistica.”
I comportamenti della P.A. in materia espropriativa – tutela giurisdizionale
12
§. 2. Nozione, significato, individuazione, concetto di
“comportamento”.
Alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
sono state devolute le controversie in materia urbanistica ed
edilizia (art. 34 DLvo 80/98 e art. 7 L. 205/00) aventi per
oggetto “gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparate”.
Non avendo il legislatore attribuito un significato tecnico-
giuridico al termine ”comportamento”, quest’ultimo deve essere
inteso, ai sensi dell’art. 12 preleggi, nella sua comune
accezione.
Il termine “comportamento”, nel senso usuale, significa
“modo di comportarsi, contegno, condotta”; comportarsi , a sua
volta, ha tra i suoi significati quello di “agire, operare in un
determinato modo”
16
.
In dottrina manca un concetto univoco e costante di
“comportamento”. Tale espressione assume infatti un diverso
significato a seconda che si versi in ambito pubblicistico o
privatistico
17
.
16
SALVATORE BATTAGLIA, Grande Dizionario della lingua italiana –
Utet. vol. III
17
FALZEA voce “Comportamento” in Enciclopedia del diritto VIII, 1961,
pag 135-136; FALZEA Ricerche di teoria generale del diritto e di
dogmatica giuridica,vol .II Giuffre, Milano, 1997 pag 605 – 715. Vedi
Manuali di diritto privato TORRENTE, TRIMARCHI; per amministrativo:
tra gli altri GUIDO LANDI e G. POTENZA Manuale di diritto
Amministrativo 1997, 10° ed. Giuffre. Pag 161. In diritto civile, per
comportamento si intende il comportamento complessivo in difetto di
una volontà dichiarata. (vedi C.d.S. 21/1/2005 n. 99 pag 27)
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