I Comitati nel quadro istituzionale dell'Unione Europea

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INTRODUZIONE  
 
Di fronte all’attuale e forse definitivo stallo del processo costituzionale europeo, 
molti interrogativi sorgono sui possibili sviluppi di un cammino che, tra tante 
difficoltà e per successivi stadi di integrazione, ha condotto l’Unione Europea a 
dotarsi di competenze e strutture istituzionali di complessità non paragonabile 
a quelle di altre organizzazioni internazionali, fino all’adozione della Carta dei 
diritti fondamentali, testo la cui necessità, almeno formale, era sempre più 
sentita, data l’importanza assunta dall’Unione quale attore istituzionale, 
concretamente incidente sulle posizioni giuridiche dei cittadini degli Stati 
membri.  
È ben noto come tali sviluppi abbiano richiamato l’attenzione della dottrina 
costituzionalistica, dapprima molto titubante ad applicare al processo di 
integrazione comunitaria i concetti della sua scienza giuridica, ma in seguito 
quasi costretta ad adeguarsi ad una realtà innegabile e non più relegabile sotto 
le definizioni della scienza giuridica classica, con la quale necessariamente 
confrontarsi, non sovrapponendo semplicemente la dimensione nazionale a 
quella comunitaria
1
, ma cercando di costruire nuove declinazioni dei termini 
del costituzionalismo classico, così da creare le condizioni per la definizione di 
uno spazio politico europeo. 
Partendo da questi presupposti, l’attenzione della dottrina è stata 
inevitabilmente richiamata dal processo di scrittura e costruzione di un testo 
lato sensu costituzionale per l’Europa, dalla giustapposizione dei principi che ad 
esso dovevano presiedere per la proposizione di una “forma di governo” in 
grado di contemperare tanto le esigenze di efficienza reclamate da 
un’organizzazione ampia e complessa, quanto le istanze democratiche e 
partecipative, tendenti ad avvicinare realmente, e non solo sulla carta, le 
                                                 
1
 La sostanziale inadeguatezza di tale operazione è stata posta in rilievo dagli studiosi più aperti 
e meno legati agli schemi formali della classica scienza del diritto pubblico. Cfr. F. PETRANGELI, 
La questione democratica nel processo di riforma dell’Unione Europea, in AA. VV., Europa, 
Costituzione, movimenti sociali, Bologna 2003, p.144
3 
istituzioni europee a modelli di governo costituzionale almeno prossimi a quelli 
dei suoi Paesi membri.  
Dopo il sostanziale fallimento del testo costituzionale prodotto dalla 
Convenzione (in seguito agli esiti negativi dei referendum francese ed olandese) 
e nonostante la recente approvazione del Trattato di Lisbona, le prospettive 
dell’integrazione sono al momento incerte e ciò, se ha per ora bloccato il 
discorso costituzionale europeo, ha prodotto non solo analisi approfondite delle 
disfunzioni del testo del Trattato costituzionale ma anche più generali 
riconsiderazioni di quelle che possono essere state intese come le cause della 
scarsa percezione democratica a livello di opinione pubblica. Tra queste, 
possono senza dubbio collocarsi la sensazione di “distanza” del cittadino nei 
confronti dei processi decisionali e la scarsa accountability delle istituzioni 
europee, argomenti sui quali peraltro non ha inciso in maniera significativa il 
testo del Trattato costituzionale né sembra poter incidere quello del nuovo 
Trattato. 
Non a caso, è un discorso ormai risalente ad alcuni decenni addietro quello 
relativo al deficit democratico dell’Unione Europea, concetto che sembra aver 
accompagnato la storia della costruzione europea fin dalle sue origini, anche se 
con accezioni diverse a seconda del momento storico e del tipo di approccio 
praticato sul tema. Inizialmente, il dibattito sulle carenze democratiche della 
costruzione europea si era incentrato soprattutto sulla marginalità del ruolo del 
Parlamento europeo nel processo decisionale e sulla sua natura ibrida di organo 
rappresentativo ma sostanzialmente privo di effettivi poteri di indirizzo politico 
e dotato, al più, di una mera compartecipazione all’adozione degli atti 
normativi europei. Questa prospettiva, pur con evidenza legata alle esperienze 
nazionali europee e originata da un tentativo di confrontare sistemi ed 
esperienze incommensurabili, lasciava man mano il passo ad una visione 
funzionalista del deficit, trasposta sul piano dell’efficienza decisionale ed 
istituzionale, anche in ragione della crescente importanza dei meccanismi e
4 
delle procedure di voto, e della sempre più complessa intersezione, in 
quest’ambito, tra istanze rappresentative e tecnocratiche
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. 
Ma i procedimenti decisionali dell’Unione si articolano da ormai alcuni decenni 
in meandri istituzionali angusti, complessi e di non agevole accessibilità, 
ricadenti in ambiti tecnici piuttosto che politici, tanto che la loro stessa esistenza 
è stata finora quasi del tutto trascurata dagli studiosi degli equilibri istituzionali 
europei nell’ottica del diritto costituzionale, mentre è stata presa in 
considerazione in prevalenza dalla dottrina amministrativista, anche a causa 
dell’incerta collocazione di alcuni degli organi istituzionali in questione tra 
funzione esecutiva e tecnico-amministrativa. Si tratta dell’enorme mole di 
Comitati tecnici, consultivi ed esecutivi che prendono parte alle diverse fasi 
decisionali ed attuative degli atti normativi comunitari: un apparato vasto e 
complesso, spesso operante all’ombra delle altre istituzioni, rilevante non solo a 
livello procedurale ma anche e soprattutto perché è principalmente su questo 
piano che si giocano i delicati equilibri istituzionali dell’Unione, la ripartizione 
dei poteri al suo interno, nonché molte delle possibilità di una più compiuta 
esplicazione del principio democratico a livello sovranazionale. La loro attività 
è sorta dalla situazione per cui – benché in quasi tutti i campi coperti dalla 
procedura di cooperazione, l’attività legislativa sia attribuita al Consiglio in 
collaborazione con il Parlamento europeo – la competenza formale nella 
preparazione delle proposte normative incombe alla Commissione, cui spetta 
altresì il compito di sorvegliare sull’applicazione delle normative comunitarie 
da parte dei Paesi membri. Questi due nodi cruciali dell’azione comunitaria 
sono stati, nel corso degli anni, demandati all’azione di un amplissimo numero 
di Comitati di esperti, la cui originaria funzione si collocava a supporto di tale 
attività della Commissione.  
La centralità del ruolo dei Comitati è particolarmente evidente nella definizione 
delle misure di esecuzione – approvate dai Comitati della comitologia per oltre 
                                                 
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 G. ZAGREBELSKY, Introduzione a AA. VV. Diritti e Costituzione nell’Unione Europea, Roma-Bari, 
2003, p. VI
5 
il 99 per cento del totale – ma ancor più significativa se si ha riguardo al 
contenuto degli atti normativi dell’Unione, sui quali l’accordo si trova quasi 
sempre in seno ai Comitati del Consiglio, così coinvolgendo in maniera decisiva 
i rappresentanti delle amministrazioni nazionali nella determinazione delle 
decisioni della Commissione. A ciò va aggiunto che tanto le iniziative 
legislative che quelle di normazione secondaria adottate dalla Commissione 
sono in realtà il risultato di analisi, valutazioni ed accordi in precedenza 
compiuti da Comitati di esperti, elemento che rende oltremodo incerta 
l’attribuzione sostanziale della paternità delle iniziative legislative alla 
Commissione o piuttosto a tali organi tecnici, espressione diretta dei governi 
nazionali.  
L’importanza di queste articolazioni dell’amministrazione comunitaria è 
tuttavia inversamente proporzionale alla loro accessibilità, non solo a livello di 
opinione pubblica europea ma anche da parte delle stesse istituzioni 
comunitarie. Questa sfera grigia dà luogo, inevitabilmente, ad una notevole 
incertezza nella ripartizione ed attribuzione di poteri nell’Unione Europea, 
spesso descritta in termini immaginifici da coloro che hanno tentato di 
analizzarla e che si sono imbattuti in questa sorta di “mondo sommerso”
3
, 
“potere nascosto”
4
, “mostro kafkiano”
5
, autentico “incubo burocratico”
6
 sempre 
presente, quasi come monito nei confronti dei tentativi di razionalizzazione del 
sistema di governo europeo.  
L’articolazione dei processi di produzione ed esecuzione normativa attraverso 
collegi formati da “esperti” non è peraltro fenomeno radicalmente nuovo ed 
esclusivo dell’Unione Europea, ma è tratto in qualche modo comune di molte 
                                                 
3
 In tal senso, cfr. M.P.C.M. VAN SCHENDELEN, EC Committees: Influence counts more than legal 
power, in R.H. PEDLER, G.F. SCHÄFER, Shaping european law and policy: the role of Committees and 
comitology in the political process, Maastricht 1994. 
4
 D. GUÉGUEN, C. ROSBERG, Comitolgy and other EU committees and export groups. The hidden power 
of the EU: finally a clear explanation, Bruxelles, 2004. 
5
 C. JOERGES, E. VOS, Structures of transnational governance and their legitimacy, in J.A.E. VERVAELE, 
Compliance and enforcement of European Community Law, The Hague 1999, p. 92. 
6
 C. JOERGES, Bureaucratic nightmare, technocratic regime and the dream of good transnational 
governance, in C. JOERGES, E. VOS, EU Committees: social regulation, law and politics, Oxford 1999, p. 
3 ss.
6 
organizzazioni internazionali che, comprendendo più ordinamenti statali, si 
caratterizzano come ordinamenti compositi, ed anche di alcuni stati federali. 
Essa rappresenta in qualche modo una naturale conseguenza della scissione tra 
competenze tecniche e ruolo decisionale, oltre ad essere caratteristica comune di 
qualsiasi sistema giuridico sviluppato: tuttavia, tale esperienza della 
delegazione di poteri decisionali dà luogo ad una serie di problemi teorici e 
pratici, poiché il fatto che atti aventi contenuto normativo siano predisposti da 
organi separati da quelli legislativi implica innanzitutto l’insorgenza di 
questioni di legittimazione concernenti le norme stesse, gli organi delegatari di 
tali ampi poteri decisionali, nonché le condizioni in base alle quali tale 
delegazione può aver luogo. 
Rapportato all’organizzazione istituzionale dell’Unione Europea, l’argomento 
presenta peculiari problemi originati dalla stessa natura del procedimento 
legislativo primario e quindi dalle difficoltà di costituire un sistema funzionale 
per gli atti secondari e di esecuzione. La risposta a questi problemi, almeno a 
livello organizzativo, è stata appunto raggiunta attraverso l’intricata rete di 
Comitati che, fin dalle origini delle Comunità europee, si è gradualmente 
sviluppata, creando una sorta di spazio interstiziale tra le istituzioni 
comunitarie, con il risultato evidente di una concentrazione di poteri nell’orbita 
della Commissione e del Consiglio e della sostanziale esclusione del Parlamento 
dalla partecipazione a fasi decisive tanto nel momento di elaborazione che in 
quello di esecuzione della legislazione primaria. E ciò non deve di certo 
sorprendere alla luce del sistema di governo dell’Unione, nel quale la finalità 
dell’equilibrio istituzionale riveste il ruolo di principio guida, in luogo di 
quello, di derivazione costituzionale, della separazione dei poteri. Proprio in 
ragione di tali considerazioni, il sistema decisionale e la sua articolazione 
rappresentano uno dei nodi centrali del processo di costituzionalizzazione 
dell’Unione, poiché la perdurante presenza di meccanismi complessi ed oscuri 
contribuisce senza dubbio ad allontanare il governo europeo da una prospettiva 
istituzionale democratica e ad assimilarlo alle sembianze di uno Stato
7 
costituzionale piuttosto che a quelle di un’organizzazione internazionale. Se poi 
si riflette sul proliferare di istanze partecipative democratiche a livello 
continentale, espresse anche nel sostanziale successo del metodo-Convenzione 
(a prescindere dai concreti risultati da esso raggiunti), risulta stridente il 
contrasto tra le aperture al pubblico dibattito da esso prodotte ed incentivate e 
l’attitudine all’ombra, strettamente connaturata alle decisioni dei Comitati di 
esperti.  
Ma v’è di più: il sistema del governo per Comitati, oltre ad essere uno dei nodi 
problematici decisivi per l’integrazione costituzionale, rappresenta altresì uno 
degli argomenti del diritto europeo che più si presta a diverse interpretazioni 
ed approcci teorici e metodologici, la cui impostazione rileva ai fini dell’analisi 
della realtà e delle prospettive del sistema istituzionale dell’Unione, ancora 
sospeso – al pari di buona parte delle definizioni dottrinarie – nel dilemma tra 
government e governance, tra disagevole adeguamento di concetti classici alla 
nuova realtà e loro rideclinazione in una prospettiva non commensurabile a 
quella dello Stato nazionale.  
Vengono in considerazione, in tal senso, i due approcci prevalenti al tema in 
oggetto, a seconda che l’accento venga posto sulla partecipazione degli 
esecutivi dei Paesi membri ai processi decisionali comunitari oppure sulla 
esigenze strutturali dell’Unione di dotarsi di una propria organizzazione 
tecnico-amministrativa. Ridotta al semplice binomio tra infranazionalismo e 
sovranazionalismo deliberativo, la questione della collocazione istituzionale del 
sistema dei Comitati risulta tuttavia priva dell’elemento democratico
7
, 
essenziale per impostare in termini costituzionali un discorso relativo a tali 
organi. A tal fine, verranno presi in considerazione anche gli sviluppi della rete 
dei Comitati e la loro possibile apertura ad istanze diverse da quelle meramente 
governative che oggi li influenzano, e quindi le possibilità, come emerse ad 
esempio da alcune proposte avanzate in Convenzione, di una loro riconduzione 
nell’orbita del circuito democratico e rappresentativo.  
                                                 
7
 J.H.H. WEILER, in ID., La Costituzione dell’Europa, Bologna 2003, p. 597 ss.
8 
Prima di affrontare i molteplici nodi problematici posti dal sistema dei 
Comitati, sarà opportuno cercare di ricostruire la sua genesi istituzionale ed i 
suoi sviluppi, al fine di individuare le concrete esigenze alle quali, per suo 
tramite, si è inteso di volta in volta far fronte. Senza troppo indugiare in una 
mera esposizione descrittiva, saranno tuttavia analizzati, nel primo capitolo, i 
singoli passaggi attraverso i quali l’organizzazione per Comitati ha raggiunto 
proporzioni tali da richiamare l’interesse degli studiosi ed anche la 
preoccupazione delle istituzioni europee (esplicitate, per esempio, in maniera 
netta nel Libro Bianco sulla governance del 2001). Nel medesimo contesto, si 
provvederà a sistematizzare in maniera quanto più possibile razionale le 
diverse funzioni svolte dai Comitati nell’ambito dell’elaborazione ed esecuzione 
del diritto comunitario, valutando altresì l’incidenza della loro attività sulle 
scelte delle istituzioni dell’Unione. 
Saranno poi presi in considerazione i problemi posti dall’azione dei Comitati 
nel processo decisionale, con particolare riferimento alle più volte denunciate 
questioni relative all’accessibilità ed alla trasparenza, nonché alla possibilità di 
controllo della loro attività da parte tanto delle istituzioni nazionali che 
europee, ivi compresa la Corte di Giustizia. Una volta enucleate le delicate 
questioni poste dall’attività dei Comitati, si passerà quindi, nel terzo capitolo, 
ad una loro riconsiderazione dal punto di vista più strettamente costituzionale: 
ciò nella duplice prospettiva del processo di costituzionalizzazione in atto 
nell’Unione – e quindi della collocazione dei Comitati nel quadro istituzionale 
europeo – e dei diversi modi di intendere l’attività di collegi “tecnici”, anche 
con riferimento ai tradizionali ordinamenti costituzionali.  
Poiché la loro specializzazione tecnica, talora peculiare, costituisce uno dei più 
forti argomenti addotti a sostegno della loro partecipazione ai procedimenti 
decisionali, sarà poi il caso di valutare, a mo’ di excursus, quanto i pareri 
presuntivamente tecnici da essi espressi rispondano a rigorosi criteri sostanziali 
e siano scevri da condizionamenti da parte non solo di soggetti istituzionali 
nazionali, ma anche di gruppi di pressione e d’interesse estranei al circuito
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democratico. Per quanto possa infatti apparire avulso dalla presente analisi, 
l’argomento del lobbying a livello comunitario è strettamente correlato con il 
funzionamento dei Comitati, in quanto è sovente per loro tramite che non solo 
avvengono i sotterranei contatti tra gruppi d’interesse e istituzioni europee, ma 
si esplicano pure i più pervasivi canali di condizionamento delle decisioni, 
anche di portata normativa, dell’Unione.  
Infine, oltre al tentativo di delineare un quadro più chiaro dell’incerta 
articolazione istituzionale dei Comitati, si provvederà ad analizzare l’attuale 
processo di costituzionalizzazione e riforma dell’Unione in relazione ai profili 
istituzionali così sottolineati, vagliando le proposte concernenti la rete dei 
Comitati e gli sviluppi più recenti di tali organi. In questa analisi, non verranno 
tralasciati gli interventi giurisprudenziali sul tema da parte della Corte di 
Giustizia, peraltro non numerosi, né l’analisi delle trattazioni che in dottrina si 
sono finora occupate dell’argomento, nelle diverse prospettive secondo le quali 
esso è stato finora affrontato.