I bilanci comunali tra federalismo fiscale e partecipazione

4 
 
1  INTRODUZIONE 
 Guardare ai bilanci comunali come due lati della stessa medaglia: 
questo è uno degli obiettivi dell’elaborato che segue. Il titolo della tesi, 
infatti, anticipa questa finalità introducendo da un lato il tema del 
federalismo fiscale e dall’altro il tema della partecipazione dei cittadini alle 
scelte di bilancio negli enti locali ed, in particolare, nei Comuni. Una linea di 
confine che separa i due argomenti e che apparentemente è molto netta, 
ma non può che cominciare a sfumare se un amministratore volesse, da 
oggi, implementare un bilancio partecipativo, ovvero un bilancio in cui 
anche i cittadini sono chiamati a scegliere rispetto all’allocazione di parte 
delle risorse disponibili. È chiaro, infatti, che l’evoluzione della normativa in 
materia di struttura del bilancio, contabilità, qualità e quantità delle entrate è 
la base da cui partire per pensare quali ostacoli o quali discese possono 
incontrare i bilanci partecipativi nei prossimi anni. 
 L’elaborato ha una forte componente tecnica, sia teorica sia pratica; 
per rendere concreta l’analisi delle norme, in tutti i casi in cui è stato 
possibile, le stesse sono state applicate al bilancio del Comune di 
Bernareggio
1
. Questo permette una migliore comprensione delle modifiche 
legislative, soprattutto aiuta a comprendere come l’obiettivo del legislatore 
incida nella programmazione amministrativo-contabile. 
 La prima parte dell’elaborato analizza la situazione pre federalismo 
fiscale, ovvero “da dove siamo partiti”. Si evidenzia l’impostazione attuale 
dei bilanci comunali, dai principi contabili alla struttura delle entrate e delle 
spese; l’ultimo paragrafo affronta uno dei vincoli contabili che i Comuni 
stanno fronteggiando da poco più di un decennio, il Patto di Stabilità 
Interno. Si analizza la sua evoluzione, le conseguenze dirette e indirette sui 
bilanci, in particolare negli ultimi anni, e l’introduzione della nuova normativa 
sul Patto di Stabilità Territoriale che prevede la possibilità, per le Regioni, di 
rimodulare gli obiettivi dei Comuni del proprio territorio (fermo restando 
l’obiettivo complessivo regionale). Un focus è dedicato alla Regione 
                                                           
1
 Comune a nord-est della Provincia di Monza e Brianza; popolazione di 10.501 abitanti (al 
31 dicembre 2010 – fonte ISTAT, demo.istat.it/bil2010/index.html)
5 
 
Lombardia con l’analisi di come ha implementato il patto di stabilità 
territoriale e i risultati di quest’anno. 
 La seconda parte ripercorre l’iter normativo a partire dalla riforma del 
Titolo V della Costituzione
2
 fino al 6 dicembre 2011, analizzando in dettaglio 
i decreti attuativi, relativi ai Comuni, della delega
3
 al Governo in materia di 
federalismo fiscale. È stato possibile analizzare concretamente come 
cambieranno gli schemi di bilancio e il sistema di tributario, elaborando 
delle stime sul gettito dei nuovi tributi, anche in vista delle ultime modifiche 
apportate dal Governo Monti. La situazione economica e di governo non ha 
favorito questa elaborazione, poiché ha comportato modifiche continue che 
si sono succedute con rapidità; la poca stabilità legislativa ha messo più 
volte in discussione alcuni passaggi che sono stati corretti, inoltre, sono 
state prese in considerazione anche norme per le quali esiste solo una 
bozza che deve completare l’iter per poter entrare in vigore (ovvero, 
saranno passibili di ulteriori modifiche). Questa precisazione è necessaria 
poiché il tema è in continua evoluzione e le stime elaborate, il più possibile 
realistiche, sono basate sia sulla normativa vigente, ma anche sulle 
modifiche alla stessa che sono in corso di definizione legislativa. 
 Infine, la terza parte sviluppa i metodi partecipativi che sono stati 
applicati per favorire la partecipazione dei cittadini alle scelte di bilancio. 
Sono stati analizzati quattro Comuni, a partire da una delle prime 
esperienze mondiali a Porto Alegre (Brasile), per capire come, anche in 
Italia, è stato realizzata tale innovazione, se e quale valore aggiunto ha 
portato. La partecipazione è un tema delicato che spesso è incentivato 
rispetto ad altre scelte amministrative, ad esempio lo sviluppo del territorio, 
e che non ha avuto molto sviluppo rispetto alle scelte di bilancio. Il bilancio, 
però, è il fulcro della programmazione amministrativa, poiché definisce da 
dove e quante risorse si prevede di introitare e soprattutto come vengono 
utilizzate; l’analisi dei metodi partecipativi è, quindi, un modo per capire 
                                                           
2
 Legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 
 
3
 Legge delega 5 maggio 2009, n. 42
6 
 
come e fino a dove la politica ha deciso di condividere le proprie 
responsabilità. 
 Il futuro dei bilanci degli enti locali non è molto roseo, anzi. Il tema 
del sacrificio sta sempre più diventando protagonista nella scena politica 
nazionale e gli enti locali sono chiamati a concorrere sempre di più. Capire 
come questo impatterà concretamente è il primo obiettivo dell’elaborato; 
analizzare come è possibile condividere con i destinatari delle scelte 
politiche, ovvero i cittadini, le decisioni a livello comunale, è il secondo 
obiettivo dell’elaborato.  
 Unire questi due temi e pensare che non esista una democrazia 
rappresentativa o una democrazia diretta a trecento sessanta gradi, ma 
sono state sperimentate vie intermedie che probabilmente diventano 
necessarie e più comprensibili in tempi di crisi, è già realtà.
7 
 
2  I BILANCI COMUNALI 
 Una completa definizione dello strumento del bilancio degli enti locali 
è quella prevista dall’articolo 13, comma 1, del decreto legislativo 12 aprile 
2006, n.170 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di 
armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell'articolo 1 della legge 5 
giugno 2003, n. 131
4
) il quale dispone che “il sistema di bilancio degli enti 
locali costituisce lo strumento essenziale per il processo di 
programmazione, previsione, gestione, e rendicontazione. Le sue finalità 
sono quelle di fornire informazioni in merito ai programmi futuri, a quelli in 
corso di realizzazione ed all’andamento dell’ente a favore dei soggetti 
interessati al processo di decisione politica, sociale ed economico-
finanziaria”. Sono quindi specificate le funzioni e le finalità del bilancio, 
lasciando alla seconda parte del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento 
degli Enti Locali
5
 (TUEL) – peraltro già in vigore dal 13 ottobre 2000 e non 
modificato in questa parte – il dettaglio della struttura degli schemi di 
bilancio e delle procedure di definizione e gestione dello stesso. In 
particolare, emergono tre funzioni: 
 
 Informativa 
Vengono rappresentate contabilmente le risorse pubbliche disponibili 
e come verranno impiegate 
 
                                                           
4
 Tale legge (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge 
costituzionale 18 ottobre 2001, n.3) ha definito l’attuazione della riforma costituzionale del 
2011 che ha portato ad un decentramento politico dallo Stato alle Regioni e agli enti locali 
 
5
 Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – il TUEL sostanzialmente recepisce, nella 
seconda parte (Ordinamento finanziario e contabile), salvo poche modifiche, quanto 
disposto con il decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (ora abrogato), che attuava la 
legge delega 142/1990 in cui veniva previsto il riordino dell’ordinamento finanziario e 
contabile degli enti locali. Precedentemente i riferimenti normativi erano il Decreto del 
Presidente della Repubblica 19 giugno 1979, n.421, il quale allineava la contabilità locale a 
quella dello Stato, e la legge 8 giugno 1990, n. 142, che riforma l’ordinamento delle 
autonomie locali – entrambi abrogati da leggi successive ed in ultimo dall’entrata in vigore 
del TUEL
8 
 
 Allocativa 
È strumento di decisione politica, quindi è possibile identificare in che 
modo vengono allocate le risorse 
 
 Autorizzativa 
La gestione delle risorse è vincolata a come sono state programmate 
all’interno del bilancio 
 
 In termini generali, i bilanci degli enti locali sono bilanci di 
competenza
6
, ovvero le entrate e le spese sono riportate in quanto si 
prevede vengano accertate e impegnate nell’esercizio di riferimento, 
indipendentemente dalla loro effettiva riscossione o da loro effettivo 
pagamento; la prospettiva però è differente, infatti, l’attuazione della legge 
delega 5 maggio 2009, n. 42, sul federalismo fiscale, prevede il 
superamento del criterio di competenza a favore del principio della cassa, in 
cui sono riportate nel bilancio le entrate effettivamente riscosse e le spese 
effettivamente pagate (vedi sottoparagrafo 3.3.7 “L’armonizzazione dei 
sistemi contabili e degli schemi di bilancio di Regioni, Province ed Enti 
locali”). 
 Infine, l’articolo 150 del TUEL definisce chiaramente che 
“l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge 
dello Stato e stabilito dalle disposizioni di principio del presente testo unico”, 
cioè, il TUEL disciplina l’attività contabile svolta da Province, Comuni, 
Comunità montane, Comunità isolane, Città metropolitane e Unioni di 
Comuni; si evidenzia quindi, l’aspetto soggettivo dell’applicazione della 
norma, mentre l’aspetto oggettivo è rappresentato dalle attività di 
programmazione, gestione, rendicontazione, di investimento, servizio di 
tesoreria, compiti e attribuzioni dell’organo di revisione economico-
                                                           
6
 Comporta la cosiddetta “gestione dei residui”, cioè alla determinazione di entrate 
accertate ma non ancora riscosse (residui attivi) e di spese impegnate ma non ancora 
pagate (residui passivi). I residui sono quindi crediti e debiti che l’ente riporta nei bilanci 
consuntivi e che concorrono alla determinazione del risultato contabile di amministrazione 
(definito dalla formula: fondo di cassa + residui attivi – residui passivi)
9 
 
finanziaria e risanamento finanziario, che, appunto, vanno aldilà dello 
specifico ente locale. 
 
 
2.1 I principi 
 I principi contabili degli enti locali sono stati redatti dall’Osservatorio 
sulla finanza e la contabilità degli enti locali
7
 (di seguito “osservatorio”), che 
ha il compito di “promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, 
strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, 
l’applicazione dei principi contabili e la congruità degli strumenti applicativi, 
nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili” (articolo 154, comma 
2, del TUEL), sulla base di quanto previsto dagli articoli 150 e 151 del TUEL 
e dai principi desumibili dall’ordinamento. Essi hanno una triplice funzione: 
 
 Interpretare, chiarire e integrare in chiave tecnica le norme di legge 
in tema di ordinamento finanziario e contabile 
 
 Collegare a tali norme tutte quelle cui si fa o si deve far riferimento 
direttamente o indirettamente 
 
 Uniformare i comportamenti contabili degli enti locali 
 
 Gli ultimi testi approvati dall’osservatorio fanno riferimento a quattro 
ambiti particolari: 
 
1) Parte generale 
Presenta le finalità e i postulati dei principi contabili degli enti locali 
(approvato il 12 marzo 2008). 
 
2) Principio contabile numero 1 “Programmazione nel sistema del 
bilancio” (approvato il 12 marzo 2008) 
                                                           
7
 È stato istituito con l’articolo 11 del decreto legislativo 23 ottobre 1998, n. 410, e 
confermato nel TUEL, con l’articolo 154
10 
 
È finalizzato a chiarire i contenuti delle norme che riguardano la 
redazione, l’analisi e l’interpretazione dei contenuti programmatici del 
sistema di bilancio. 
 
3) Principio contabile numero 2 “Gestione nel sistema di bilancio” 
(approvato il 18 novembre 2008) 
Interpreta le norme sulla gestione del bilancio e orienta l’attività di 
gestione secondo criteri di funzionalità, economicità, efficacia ed 
efficienza. 
 
4) Principio contabile numero 3 “Il rendiconto degli enti locali” 
(approvato il 18 novembre 2008) 
Riguarda l’attività di rendicontazione della gestione al fine di valutare 
i risultati raggiunti. 
 
 L’approfondimento che segue riguarda i soli principi definiti dagli 
articoli 151 e 162 del TUEL, anche sulla base dei testi approvati 
dall’osservatorio: 
 
 Principio dell’unità 
Partendo dal concetto di entità giuridica unitaria dell’ente locale, il 
principio prevede che il complesso delle entrate finanzia l’ente 
pubblico e serve a far fronte al complesso delle spese 
 
 Principio dell’annualità 
I documenti del sistema di bilancio devono essere predisposti a 
cadenza annuale (tranne per gli schemi di bilancio pluriennali) e si 
riferiscono alla gestione che avviene nell’anno solare 
 
 Principio dell’universalità 
Tutte le spese e tutte le entrate devono trovare adeguata 
collocazione in bilancio e non sono ammesse gestioni fuori bilancio 
(se non espressamente autorizzate)
11 
 
 Principio dell’integrità 
Tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo delle spese 
di riscossione e di altre eventuali spese connesse e tutte le spese 
devono essere iscritte integralmente, senza alcuna riduzione delle 
correlative entrate. Sostanzialmente non si può operare attraverso 
compensazioni delle poste di bilancio. 
 
 Principio della veridicità ed attendibilità 
I bilanci devono rappresentare con la massima attendibilità le reali 
condizioni finanziarie ed economiche dell’ente; dunque, è necessario 
effettuare stime realistiche delle entrate e delle spese per evitare di 
alterare l’equilibrio finale o mascherare la reale situazione 
patrimoniale e finanziaria dell’ente e il risultato economico 
dell’esercizio
8
. 
 
 Principio del pareggio finanziario 
Il totale delle spese non deve superare le risorse disponibili e il totale 
delle entrate non può determinare la formazione di un avanzo. 
Questo principio non vale solo a livello previsionale, ma va rispettato 
durante tutta la gestione. Inoltre il TUEL (articolo 162, comma 6) 
stabilisce che le previsioni relative alle spese correnti sommate a 
quelle relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei 
mutui e dei prestiti obbligazionari non possano essere superiori alle 
previsioni dei primi tre titoli dell’entrata (dettagliati nel sottoparagrafo 
2.2 “Le entrate”) e non possano avere altra forma di finanziamento 
(salvo eccezioni di legge
9
). 
 
 
 
                                                           
8
 L’esercizio finanziario è il complesso delle operazioni di incasso e pagamento, che si 
riferiscono all’anno, ma che possono anche non manifestarsi nel corso dello stesso; 
mentre l’anno è un periodo di tempo rigidamente stabilito, entro il quale è delimitata la 
gestione autorizzata 
 
9
 Negli ultimi anni è stata prevista la possibilità di usare parte delle entrate in conto capitale 
(Titolo IV) per finanziare spese correnti
12 
 
 Principio della pubblicità 
Il sistema di bilancio ha una funzione informativa nei confronti degli 
utilizzatori dei documenti contabili (cittadini, consiglieri e 
amministratori, organi di controllo, dipendenti). L’ente locale deve 
rendere effettiva tale funzione anche prevedendo modalità specifiche 
nello Statuto e nei suoi regolamenti. 
 
 Per completezza di ragionamento, gli ulteriori principi e postulati 
previsti dall’osservatorio sono: 
 Imparzialità 
 Chiarezza 
 Significatività e rilevanza 
 Attendibilità e congruità 
 Ragionevole flessibilità 
 Neutralità 
 Prudenza previsionale 
 Comparabilità 
 Competenza finanziaria 
 Competenza economica 
 
 Infine, caratteristica fondamentale è il carattere autorizzatorio del 
bilancio, ovvero gli stanziamenti previsti costituiscono limite agli impegni di 
spesa; non è possibile, quindi, impegnare spese oltre le previsioni definite 
dagli stanziamenti di bilancio. Fanno eccezione i servizi conto terzi in 
quanto sono entrate e spese gestite dall’ente locale per contro di altri enti 
pubblici (sostanzialmente, per l’ente locale, sono da un lato un credito, nella 
parte delle entrate, e dall’altro un debito, nella parte delle uscite).  
 
 Nei sottoparagrafi seguenti, la parte teorica sarà accompagnata da 
un’esemplificazione tratta dai bilanci del Comune di Bernareggio.
13 
 
2.2 Le entrate 
 La classificazione delle entrate si evince dall’articolo 165 del TUEL e 
dal D.P.R. 194/1996
10
, ed è così definita: 
 
 Titoli, cioè la natura dell’entrata, la sua fonte di provenienza 
 
 Categorie, ovvero la tipologia di entrata per ogni fonte di provenienza 
 
 Risorse, cioè la specificazione, nella categoria, dei singoli mezzi 
finanziari (non sono definite dalla legge, ma autonomamente 
dall’ente locale) 
 
 
 La seguente tabella riporta lo schema generale delle entrate: 
TITOLI CATEGORIE RISORSE 
Titolo I – Entrate tributarie 
Categoria 1 – Imposte  
Imposta comunale sugli immobili 
Imposta sulla pubblicità  
Addizionale ENEL 
Addizionale IRPEF 
Compartecipazione IRE 
Categoria 2 – Tasse 
TOSAP
11
 
TARSU
12
 
Categoria 3 –  
Tributi speciali e altre 
entrate tributarie proprie 
Quota gettito IRAP
13
 
                                                           
10
 Decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194, “Regolamento per 
l’approvazione dei modelli di cui all’art. 114 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, 
concernente l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali” 
 
11
 Tassa Occupazione Spazi e Aree Pubbliche 
 
12
 Tassa raccolta Rifiuti Solidi Urbani - il nome della risorsa, in bilancio, è rimasto TARSU 
anche se il Comune è passato alla gestione TIA (Tariffa di Igiene Ambientale) 
 
13
 Imposta Regionale sulle Attività Produttive