I beneficiari dell'attività dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati.

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(UNHCR) ed indica questa agenzia come organizzazione internazionale 
preposta alla tutela dei rifugiati
2
. 
 
All’Alto Commissariato questo lavoro è dedicato. 
La prima parte riguarderà gli aspetti generali. Sarà descritto il processo 
storico che ha portato alla costituzione dell’UNHCR, ponendo particolare 
attenzione sulle ripercussioni che le pressioni politiche generate dalla 
Guerra fredda hanno prodotto sull’assetto istituzionale. 
Sarà poi analizzato in dettaglio lo Statuto dell’Alto Commissariato, 
sottolineando il suo carattere universale ed apolitico e tracciando 
l’evoluzione conosciuta dal suo operato in seguito all’istituzione 
dell’ExCom ed all’estensione sostanziale del suo mandato.  
Sarà poi illustrato il sistema di finanziamento, basato quasi totalmente sui 
contributi volontari degli Stati, ponendo un accento particolare sulle 
difficoltà che sorgono a causa del ritardo con cui vengono assolte le 
promesse di versamento e sul fenomeno del c.d. nazionalismo umanitario, 
dovuto alla presenza sempre più imponente di organizzazioni non 
governative bisognose anch’esse di risorse. 
Saranno delineati anche i rapporti, istituzionali o solo collaborativi, tra le 
Nazioni Unite e l’Alto Commissariato e tra questo e le altre agenzie 
umanitarie che operano a tutela dei rifugiati, non mancando di descrivere 
                                          
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 L’art. 35 della Convenzione impegna gli Stati parte alla cooperazione con l’Alto 
Commissariato. 
L’art. 1 let. D esclude addirittura l’applicazione della Convenzione per coloro che 
beneficiano di protezione o assistenza da parte di organi o agenzie delle Nazioni Unite 
diverse dall’Alto Commissariato per i rifugiati. 
 
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gli attriti che sorgono, prevalentemente, a causa della diversa struttura 
istituzionale e finanziaria delle organizzazioni.  
   
La seconda parte del lavoro sarà dedicata ai beneficiari dell’attività 
dell’UNHCR. 
Conviene subito accennare che l’Alto Commissariato non tutela soltanto i 
rifugiati, ma estende la sua attività anche ad altre persone che non rientrano 
nelle sue competenze statutarie.  
Le crisi umanitarie che si sono succedute nel corso degli anni, infatti, 
hanno spinto le Nazioni Unite a richiedere con sempre maggiore frequenza 
l’intervento dell’UNHCR anche in situazioni nelle quali non sarebbe stato 
tenuto ad intervenire. 
Giuridicamente, questo è reso possibile dalla previsione dell’art. 9 dello 
Statuto dell’Alto Commissariato, che costituisce una sorta di grimaldello 
per l’estensione di fatto del mandato dell’organizzazione, formalmente mai 
rinegoziato. 
La regolarità delle richieste di intervento ha fatto sorgere una specie di 
consuetudine in virtù della quale si ritiene ormai che l’Alto Commissariato 
possa agire, al verificarsi di determinate condizioni, non solo a favore dei 
rifugiati (e dei rimpatriati), ma anche a tutela degli sfollati, degli apolidi e 
dei richiedenti asilo.  
Ad ognuna di queste “categorie” sarà dedicata una sezione, in cui si 
descriverà la tutela giuridica della quale potranno beneficiare gli 
appartenenti, i processi in virtù dei quali l’Alto Commissariato è legittimato 
ad intervenire e l’attività da questo svolta in loro favore. 
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PARTE PRIMA 
 
 
 
 
L’UNHCR IN GENERALE 
 
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CAPITOLO 1: EVOLUZIONE 
STORICA 
 
1.1.  I precursori dell’UNHCR: Nansen e McDonald 
 
I primi tentativi di trattare la questione dei rifugiati come un problema 
collettivo della comunità internazionale piuttosto che come un problema 
dei singoli stati ospitanti risalgono al primo dopoguerra, quando il 
disfacimento degli imperi centrali, con il susseguente affermarsi di nuove 
entità statali portò alla denazionalizzazione di intere popolazioni ritenute 
incompatibili con il nuovo ordine basato sulla omogeneità etnica o, nel 
caso dell'Unione Sovietica, sociale.  
 
Lo sforzo internazionale di assistere i rifugiati ebbe avvio nell’agosto del 
1921, quando il Comitato internazionale della Croce Rossa chiese alla 
Società delle Nazioni di soccorrere oltre un milione di russi, costretti 
all’esodo a causa della guerra civile e della carestia. 
La S.d.N. accolse l’appello nominando Fridtjof Nansen, famoso esploratore 
polare norvegese, “Alto Commissario per conto della Società delle Nazioni 
per il problema dei rifugiati russi in Europa” 
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Nansen si assunse il duplice compito di definire lo status giuridico dei 
rifugiati russi e di organizzare il loro inserimento lavorativo nei paesi 
ospitanti, oppure il loro rimpatrio. 
A tal fine costituì l’Ufficio dell’Alto Commissario a Ginevra, al quale 
collaboravano anche rappresentanti locali nei paesi ospitanti. 
Per definire il primo aspetto del suo mandato, Nansen convocò una 
conferenza internazionale che portò alla previsione di documenti di viaggio 
e d’identità per i rifugiati, noti come “passaporti Nansen”.  
Inoltre incentivò l’adozione di ulteriori misure giuridiche che, insieme agli 
atti della Conferenza, costituiranno la base delle due Convenzioni del 1933 
e del 1951 in materia di rifugiati, tuttora in vigore. 
Per ciò che riguarda il secondo punto del suo mandato, Nansen collaborò 
intensamente con l’Organizzazione Internazionale del Lavoro, aiutando più 
di 60mila rifugiati a trovare un’occupazione. 
La crisi greco-turca del 1922 gli diede modo di formulare un principio 
cardine che regola ancora oggi l’attività dell’UNHCR: la neutralità delle 
organizzazioni umanitarie rispetto alle questioni politiche. Nansen, infatti, 
benché attribuisse le responsabilità della guerra alla Turchia, distribuì aiuti 
ad entrambe le parti ed incontrò rappresentanti sia greci sia turchi. 
La sua attività fu premiata con il premio Nobel per la pace nel 1922. 
 
Dopo la sua morte, avvenuta nel 1930, gli successe il professore e 
giornalista americano James McDonald, che fu nominato dalla S.d.N. “Alto 
Commissario per i rifugiati (ebrei e altri) provenienti dalla Germania”. 
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Ciò che McDonald si trovò ad affrontare riguardava, da un lato, le 
persecuzioni razziali naziste e, dall’altro, le restrizioni all’immigrazione 
adottate dalla comunità internazionale in risposta all’esodo previsto. 
Nei due anni di mandato, McDonald contribuì a sistemare più di 80mila 
ebrei in Palestina ed in altre parti del mondo. 
Nel 1935 si dimise dal suo incarico per protesta nei confronti della politica 
di appeasement sostenuta dalla comunità internazionale anche in seguito 
all’emanazione delle leggi di Norimberga facendosi, così, sostenitore di un 
intervento diretto e risoluto nei confronti della Germania a favore della 
tutela dei diritti umani, sostenendo che questi dovessero prevalere dinanzi 
alle logiche diplomatiche, quando fossero così bistrattati dalle politiche di 
uno Stato. La posizione di McDonald implicava, quindi, una certa 
valutazione delle responsabilità politiche dell’esodo contrastando, così, con 
l’assoluta apoliticità dell’azione umanitaria sostenuta da Nansen. 
 
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1.2.  L’UNRRA e l’IRO 
 
Nel novembre del 1943, a guerra ancora in corso, gli Alleati crearono 
l’Amministrazione delle Nazioni Unite per i soccorsi e la ricostruzione 
(UNRRA). 
Questa aveva il compito precipuo di collaborare ai soccorsi e di provvedere 
alla ricostruzione delle regioni devastate. 
 Non aveva un mandato specifico per la tutela dei rifugiati, ma assisteva 
tutti coloro che durante la guerra erano stati costretti ad abbandonare le 
proprie case. 
Tra il 1944 e il 1945, l’Unrra operò prevalentemente nelle regioni 
dell’Europa occidentale controllate dagli Stati Uniti e dagli Inglesi, dato il 
veto posto dall’Unione Sovietica di operare nei territori sotto il suo 
controllo per timore che l’organizzazione si potesse trasformare nel cavallo 
di Troia del capitalismo. 
Appena terminata la guerra, la situazione assunse proporzioni immense. 
Nel maggio del 1945 si valutava in 40milioni il numero degli esuli in 
Europa, senza contare i tedeschi fuggiti davanti all’avanzata dell’Armata 
Rossa, ad est, e nella stessa Germania gli stranieri costretti ai lavori forzati. 
A questo computo bisognava aggiungere 3milioni di persone appartenenti 
alle venti nazionalità fatte deportare da Stalin tra il 1936 e il 1952, tra le 
quali i Tedeschi del Volga, i Ceceni, ed i Tartari di Crimea. Ancora, 
bisogna tenere in considerazione un milione di russi, bielorussi, ucraini, 
polacchi e baltici che fuggirono dall’Urss ai primi sentori di un nuovo 
totalitarismo.  
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Anche la guerra civile in Grecia produsse  migliaia di rifugiati, così come 
altri conflitti minori in Europa sudorientale. 
Fra maggio e settembre del 1945, l’UNRRA collaborò al rimpatrio di circa 
7milioni di profughi. Ma cominciarono subito a manifestarsi le prime 
lacune del sistema. 
Il personale dell’UNRRA era comprensibilmente insufficiente ed 
impreparato per gestire una mole di lavoro di tali proporzioni: così come i 
militari, che per i primi tempi furono incaricati di coadiuvare l’attività 
dell’organizzazione. 
 La situazione venne ulteriormente aggravata dal problema dei rimpatri 
forzati. In questo periodo due milioni di esuli furono rimpatriati contro la 
loro volontà. 
Questi erano perlopiù cittadini sovietici e dell’Europa Orientale che 
avrebbero desiderato non ritornare in paesi governati ora da regimi 
totalitari. 
La questione dei rimpatri forzati fu oggetto di un aspro dibattito che tenne 
banco nei primi anni del dopoguerra. Da una parte, i paesi dell’Europa 
orientale e l’Urss pressavano per subordinare l’assistenza ai rifugiati al loro 
ritorno in patria. Dall’altra, i paesi dell’Europa occidentale ribadivano 
l’esigenza che gli esuli fossero liberi di valutare il loro rimpatrio, senza che 
ciò pregiudicasse il diritto all’assistenza. 
In quest’ottica, gli Stati Uniti, che alimentavano il 70% del bilancio 
dell’UNRRA e buona parte del suo personale, denunciarono la politica dei 
rimpatri forzati adottata dall’organizzazione e i suoi programmi volti alla 
ricostruzione e alla ripresa dei paesi dell’Europa orientale, affermando che 
ciò servisse solo a favorire il blocco sovietico. 
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Rifiutò quindi di prorogarne il mandato oltre il 1947. 
 
Così, nel luglio di quell’anno l’UNRRA fu sostituita dall’Organizzazione 
Internazionale per i Rifugiati (IRO), destinata ad operare come agenzia 
specializzata non permanente delle neonate Nazioni Unite. Obiettivo 
primario dell’organizzazione era quello di “incoraggiare e assistere il 
sollecito ritorno dei rifugiati nel paese in cui questi avevano la cittadinanza, 
o in quello in cui risiedevano abitualmente”
3
. 
La costituzione della nuova agenzia veniva incontro alle istanze degli 
Alleati occidentali e degli USA in particolare, visto che il suo Statuto 
implicava un radicale cambio di indirizzo: da una politica di rimpatrio, 
favorita dal blocco orientale, si passava ad una politica di reinsediamento, 
più favorevole agli occidentali. 
La risoluzione dell’Assemblea generale istitutiva dell’IRO sanciva, infatti, 
che “nessun rifugiato o esule che formuli valide obiezioni possa essere 
costretto a tornare nel proprio paese d’origine”
4
.  
Il riconoscimento delle “valide obiezioni” legittimava quindi il rifiuto al 
rimpatrio eccepito dal rifugiato ed il proseguimento della protezione da 
parte della comunità internazionale. 
Questo suscitò il disappunto dei paesi del blocco orientale, che sostenevano 
che il reinsediamento rappresentava un pretesto per offrire rifugio a gruppi 
sovversivi che avrebbero potuto minacciare l’ordine socialista, come anche 
                                          
3
 Atto costitutivo dell’IRO, art. 2 (1) (A); allegato, art.1c. 
4
 UNGA (8/1), par.(c) (ii), 12 febbraio 1946. 
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un mezzo per procurarsi una fonte di manodopera prontamente disponibile 
e a basso costo. 
E’ indubbio che quest’ultimo aspetto era rientrato nelle considerazione dei 
governi occidentali, che sostenevano inoltre che la dispersione dei rifugiati 
in tutto il mondo avrebbe favorito una più equa distribuzione della 
popolazione, decongestionando l’Europa e arrecando benefici alle 
democrazie d’oltremare, sottopopolate e meno sviluppate. 
Il contrasto tra i due blocchi produsse effetti deleteri per l’IRO: le accuse 
del blocco comunista di strumentalizzazione dell’agenzia da parte 
dell’Ovest e l’esosità del finanziamento, sostenuto per gran parte dagli Stati 
Uniti, ne decretarono l’estinzione. 
Nei suoi quattro anni di attività l’IRO collaborò al rimpatrio di appena 
73mila persone e al reinsediamento di un milione di esuli, prevalentemente 
oltreoceano. 
Non fu in grado, quindi, di dar soluzione al problema dei rifugiati: 
all’inizio del 1952, anno ufficiale della sua estinzione, solo in Europa vi 
erano più di 400mila esuli. 
Ma esisteva un’ampia base di accordo sulla necessità di continuare la 
cooperazione internazionale per la tutela di rifugiati. Anche perché gli 
avvenimenti tra la fine degli anni ‘40 e gli inizi degli anni ‘50 avevano 
portato ad un irrigidimento della polarizzazione della guerra fredda. Il 
blocco di Berlino, l’esplosione della prima bomba atomica sovietica, la 
fondazione di due stati tedeschi separati, l’ascesa di Mao in Cina e l’inizio 
della guerra di Corea facevano presupporre che il problema dei rifugiati 
non fosse un fenomeno di carattere temporaneo, limitato agli eventi della 
guerra mondiale ma qualcosa di cronico fatalmente legato alla storia. 
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1.3.  La creazione dell’UNHCR 
 
L’istituzione di un nuovo organismo che permanentemente si occupasse 
della tutela dei rifugiati fu chiesta da più parti, e anche dal Comitato 
Internazionale della Croce Rossa. 
Ma le tensioni ideologiche erano destinate a ripercuotersi anche sulla nuova 
agenzia e non risparmiarono nemmeno i negoziati relativi alla sua 
istituzione. 
L’Unione sovietica, seguita dai suoi stati satellite, boicottò completamente 
buona parte delle trattative, ma anche tra le potenze occidentali esistevano 
profonde divergenze. 
Gli Stati Uniti puntavano ad un’agenzia temporanea che si occupasse del 
reinsediamento dei rimanenti rifugiati dell’IRO, con budget e mandato 
limitati. 
In particolare, volevano negare al nuovo organismo una propria funzione 
autonoma nelle operazioni di soccorso internazionale, privandolo del 
sostegno dell’Assemblea generale delle N.U. e precludendogli il diritto di 
chiedere contributi volontari. 
Per contro, gli stati dell’Europa occidentale, che sostenevano direttamente 
la maggior parte del numero dei rifugiati, spingevano per l’istituzione di un 
organismo che avesse poteri forti, con ampio mandato e budget adeguato. 
 Il risultato di tale dibattito fu un compromesso. 
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Nella sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite della fine del 
1949 si decise la creazione di una nuova organizzazione per la tutela dei 
rifugiati (Risoluzione 319 A (IV) del 3 dicembre 1949). Lo statuto della 
nuova organizzazione fu adottato nel 1950 come annesso alla Risoluzione 
428 (V)
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 del 14 dicembre di quell’anno, e il 1° gennaio 1951, il primo Alto 
Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, l’olandese Van Heuven 
Goedhardt iniziò il suo lavoro a Ginevra. Ereditava dall’IRO quasi 2,2 
milioni di rifugiati, un milione dei quali ancora in attesa di reinsediamento 
permanente. 400mila di loro languivano in condizioni miserabili nei campi 
profughi di mezza Europa. 
 
 
                                          
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 Lo Statuto dell’UNHCR fu adottato con 36 voti favorevoli contro 5 e 11 astensioni.