4
programma in modo deregolativo senza intenzioni prestabil ite nØ da parte
dell Amministrazione pubblica nØ da parte del soggetto privato.
I programmi complessi sono considerati strumenti a met strada tra il piano
urbanistico e il progetto edilizio.
La differenza di tali strumenti dai piani attuativi dell urbanistica tradizionale
consiste sostanzialmente nel fatto che il programma, ha durata breve, contiene
solo quelle azioni sulle quali Ł formato il consenso delle parti, pubbliche e private,
ed Ł dotato delle risorse finanziarie, pubbliche e private, per attuare le azioni.
Il Programma integrato (soprattutto nelle sue declinazioni di PRU e
PRUSST), per sostenere l interesse pubblico, viene sempre piø considerato alla
stregua del piano particolareggiato in variante al Prg.
E per questo motivo che, quando il contenuto sociale Ł considerato carente, al
privato viene richiesto di compensare la societ con int erventi redistributivi e
compensativi a favore della citt .
Per evitare per i pericoli dell operare del programma in m odo
deregolativo senza intenzioni prestabilite nØ da parte dell Amministrazione
pubblica nØ da parte del soggetto privato e per evitare che sia solo un insieme di
progetti (spesso vecchi progetti che vanno adeguati agli obiettivi dei programmi)
non coadiuvati da una strategia di fondo, Ł necessario che esso sia dotato di regole
certe.
La distorsione dell attuale modello di pianificazione: il doppio regime dei
suoli , fonte di sperequazione fra i proprietari di aree pubblicizzate e proprietari
aree non pubblicizzate. L indifferenza delle scelte di p iano alle pressioni della
rendita non pu prescindere da un trattamento equo della propri et immobiliare.
La soluzione perequativa, emersa dal dibattito disciplinare degli ultimi anni,
sembra offrire a tutti i cittadini, la possibilit di m igliorare le proprie condizioni
abitative, attraverso un uguale trattamento delle propriet coinvolte nel processo
di trasformazione urbana.
In tale contesto si propone l analisi della Regione Emilia-Romagna, volta
alla cura ed attenzione delle politiche di riqualificazione.
Le politiche di governo del territorio hanno ricevuto attenzione da sempre, per
motivi politici e culturali consentendo una certa continuit di lavoro, assegnando
5
un ruolo politico e sociale a progetti volti al riequilibrio territoriale, intuendo
l importanza dell ambiente.
Le politiche di governo del territorio si sono caratterizzate per il
permanente confronto fra l’ideologia ed il pragmatismo, espressione di condizioni
geografiche, storiche, socio-economiche ereditato dal passato ponendosi come
condizione di base per gli interventi del futuro.
In tale contesto l interazione e la cooperazione fra i diversi soggetti, parte della
pianificazione del governo del territorio, sono gli att ori del successo delle
politiche di intervento.
L analisi della riqualificazione urbana nella Regione Emilia-Romagna
trova nel Comune di Fidenza la sua espressione.
6
C a p i t o l o 1
L e v o l u z i o n e d e l
d i r i t t o u r b a n i s t i c o
Una precisazione sembra preliminare per un approccio con la materia:
l’azione della Pubblica Amministrazione, volta alla cura dell’interesse urbanistico,
trova nel territorio l’oggetto del proprio riferimento.
Il territorio, infatti, assunto come elemento progettuale dell’urbanistica, Ł in una
piø ampia analisi, punto di riferimento di una pluralit d ifferenziata di beni-
interessi su di esso insistenti.
Si evince che la formula urbanistica segue l’andamento dis cendente del diritto di
propriet .
Il diritto urbanistico si pone, cos , in un rapporto di coesistenza dialettica
con l’istituto privatistico della propriet , mentre con le altre discipline c.d.
differenziate: tutela dell’ambiente, del paesaggio, dei beni storici artistici e
culturali, et similia tout, si pone il problema diverso se l’urbanistica diventi un
quid mixtum, o viceversa confermi una propria autonomia e caratterizzazione
settoriale.2
Nella sfera delle funzioni attribuite all amministrazione, quella attinente
l’attivit costruttiva ha assunto una dimensione tale da essere trattata come materia
autonoma, costituendo l oggetto del diritto urbanistico.
Esso comprende quel complesso di norme afferenti la funzione pianificatoria:
intesa come insieme di regole che disciplinano gli strumenti urbanistici; e
2
Cfr. N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, in Trattato di diritto
amministrativo, Padova, 2000, pp. 3-4.
7
dall altro lato l attivit edilizia, intesa come disc iplina della realizzazione degli
interventi costruttivi.
Pertanto, il diritto urbanistico, si pu definire come quel complesso3
insieme di norme che disciplinano la capacit pianifica toria dell’amministrazione
a fronte dell’esplicazione del diritto del proprietario di realizzare opere.4
Il rapporto, fra pianificazione ed esplicazione del diritto di propriet , consente di
affermare che il diritto urbanistico si pone come tutela della individualit del
cittadino e della sua libert . 5
1. Il fenomeno urbanistico
"Un cenno sull’evoluzione della legislazione urbanistica italiana pu
essere utile, sia per conoscere i precedenti degli strumenti giuridici vigenti, sia
per confrontare gli istituti legislativi con la corrispondente realt del lo sviluppo
territoriale".6
Il fenomeno urbanistico, legato alla storia degli insediamenti urbani sul
territorio, esplode a cavallo dei secoli XVIII e XIX, quando i fenomeni
dell industrializzazione e della popolazione, accompagnati dalla diminuzione del
tasso di mortalit la diminuzione della mortalit infantile e la rivol uzione
industriale determinarono 7 un inurbamento8 finchØ, si Ł sentita la necessit di
3
Connaturato al fatto che le regole propriamente urbanistiche coesistono con regole
appartenenti ad altri rami di diritto, pertinenti anch’esse con la sorte del medesimo
territorio. Cfr. P. STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, Milano, 2002,
pp. 9-10. Inoltre Stella Richter configura il diritto urbanistico quale diritto mutevole, in
conseguenza dell adattamento della normativa ai cambiamenti abitativi e non, alle
esigenze geografiche, sociali ed economiche di ciascun luogo (c.d. diritto differenziato).
4
Cfr. N. CENTOFANTI, La legislazione urbanistica, 2 ediz., Padova, 2000, p. 3
5
Cfr. G. C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, p. 7.
6
Cfr. G. D’ANGELO, Legislazione urbanistica, compendio teorico-pratico, 9a ediz.,
Padova, 2000, p. 29.
7
Cfr. G. VIGNOCCHI, G. BERTOLANI, C. ARRIA, Urbanistica-edilizia nella collana
Giurisprudenza sistematica di diritto amministrativo fondata da E. Guicciardi e diretta da
A. M. Sandulli, 1998, Torino, 1998, p. 7.
8
Cfr. DEVOTO G., OLI G., Il dizionario della lingua italiana, Ed. 2002-2003:
Inurbamento: trasferimento dalla campagna nell ambito territoriale e sociale cittadino.
8
regolamentare gli elementi architettonici, es. strade, piazze ecc, attraverso9
un attivit normativa diretta alla regolamentazione dell urbs ovvero della citt 10.
La nozione di diritto urbanistico non Ł univoca; comunemente si parla di
"diritto urbanistico-edilizio", senza che alle diverse definizioni corrispondano,
nella sostanza, ambiti di riferimento differenziati.
A prescindere dalla terminologia, l impostazione varia a seconda che ci si
mantenga ancorati ad una nozione restrittiva e tradizionale o che si intenda
allargare la portata, fino comprendere anche istituti strettamente connessi alla
disciplina dell’attivit costruttiva.11
L’urbanistica esiste, sin da quando l’uomo ha abbandonato, il nomadismo e
l’economia di rapina per insediarsi stabilmente nei luoghi, creando citt e
fondando il suo sostentamento sull’agricoltura.
Per tutto il periodo che possiamo definire dell’urbanistica antica e che giunge sino
alla fine del XVIII secolo, la citt fu regolata " da una cultura urbana e
territoriale, stratificata e diffusa, che ha prodotto modelli, simboli, esempi,
proposte progettuali capaci di condizionare i comportamenti dei singoli e delle
comunit insediate 12.
L’equilibrio si rompe con la rivoluzione industriale, con i connessi problemi
sociali ed igienici che la concentrazione determin . 13
Il problema urbanistico compare in seguito all’affollamento urbano,
conseguenza della rivoluzione industriale, ed entra in crisi per l assenza di una
disciplina degli insediamenti garanzia delle esigenze primarie ed essenziali della
persona ovvero della collettivit .
9
Cfr. R. DAMONTE, La nozione urbanistica secondo l interpretazione offerta dalle
sezioni unite della Corte di Cassazione 16 marzo-14 luglio 2000, n. 494, in Rivista
giuridica dell edilizia , 2000, fasc. 5 (ottobre), pt. 1, p. 731.
10
Cfr. G PAGLIARINI, Corso di diritto urbanistico, Milano, 1999, p.3.
11
Cfr. N. ASSINI, P. MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, p. 4.
12
Cos M. VITTORINI, L’efficacia delle norme e dei modelli nel processo di
pianificazione, in Urbanistica, 1998, fascicolo n.110, p. 42.
13
Cfr. P. STELLA RICHTER , I principi del diritto urbanistico, Milano, 2002, pp. 12-13.
9
1.1. La nascita dell urbanistica e le prime fonti normative
Una prima regolamentazione urbanistica del fenomeno abitativo, si ravvisa
nel Public Health Act del 1848, ove all’art. 1 si afferma il fine di: "migliorare le
condizioni sanitarie delle citt e dei distretti popolosi in Inghilterra e nel
Galles..."14.
Segue una normativa urbanistica in Europa: la legge urbanistica francese
del 1850 ed il regolamento di polizia di Berlino del 1853.
In Italia Ł nella legislazione del 1865 che si rinvengono, principi e
strumenti tuttora, sostanzialmente, vigenti.
Nei due secoli precedenti, invece, i problemi della citt e rano sentiti sotto
il profilo del c.d. arredamento urbano piuttosto che in vista delle grandi opere di
ampliamento e di trasformazione dei centri gi edif icati, data la stessa concezione
della citt come architettura di un interno, nella quale l’interesse principale era far
apparire piø grandiose le singole opere.
Pertanto, l’intervento autoritativo in materia, presentava un carattere
frammentario, ed era diretto principalmente ad imporre determinate sistemazioni
di strade, piazze.15
L’intervento pubblico sul territorio, per regolamentare la costruzione degli
edifici attraverso disposizioni di tipo sanitario16, si pose fin da subito in conflitto
con il diritto di propriet ma nella concezione dello S tato borghese e liberale
dell’800, l equilibrio tra tali configgenti elementi risultava tutto a favore della
propriet , sulle cui esigenze di tutela non era dato dubit are.
Pertanto all’epoca, vigeva l’inviolabilit del diritto di propriet ed il riferimento lo
si ravvisa nell’art. 436 del codice civile italiano del 1865 che stabiliva: "la
propriet Ł diritto di godere e disporre della cosa nella maniera piø assoluta
purchØ non se ne faccia un uso vietato dalle leggi o regolamenti".
14
Cfr. N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, in Trattato di
diritto amministrativo, Padova, 2003, p. 4.
15
Cfr. G. D’ANGELO, Legislazione urbanistica, compendio teorico-pratico, 9a ediz.,
Padova, 2000, pp. 30-31.
16
Cfr. G. VIGNOCCHI, G. BERTOLANI, C. ARRIA, Urbanistica-edilizia nella collana
Giurisprudenza sistematica di diritto amministrativo fondata da E. Guicciardi e diretta da
A. M. Sandulli, 1998, Torino, 1998, p. 23.
10
L’intervento dei pubblici poteri nei centri abitati accompagnava lo sviluppo
dell’aggregato urbano, atto alla individuazione dei servizi pubblici fondamentali.
La gestione pubblica del territorio restava, per , confinat a alle aree di propriet
pubblica in quanto istituzionalmente destinate al consumo in favore della
collettivit e dunque l’intervento pubblico era limitato alla costruzione di opere di
pubblico interesse generale, con l’aiuto tecnico dello strumento espropriativo che
permetteva il coinvolgimento nell attivit pianificatori a delle aree private
destinate all’espropriazione17.
2. Le fonti urbanistiche
In Italia, la prima disciplina fu introdotta con la legge per l’unificazione
amministrativa del Regno: il r.d. 3 aprile 1865 n. 2321 (regolamento di esecuzione
dell all. A della legge n. 2248 del 1865), nel quale sono indicati standards edilizi,
in generale, quali commissioni edilizia, altezza massima edifici18 ma in Italia la
prima legge cui si fa riferimento ai piani per la programmazione degli spazi urbani
e la l. n. 2359/1865 che attribuisce ai Consigli comunali la competenza a
deliberare sui regolamenti "di igiene, edilit e polizia locale ", la stessa regolava il
sistema dell’espropriazione per pubblica utilit , disciplinando anche la
pianificazione urbanistica territoriale ed in cui ai proprietari era lasciata la
massima libert d iniziativa e le amministrazioni eserc itavano ridotti controlli.19
Tali regolamenti erano facoltativi e rimasero confinati ai centri abitati stabilendo
delle soluzioni di mero carattere tecnico-architettonico20, al fine di garantire la
salubrit degli abitati nonchØ la predisposizione di un tessuto viario nel centro
abitato, necessario per pianificare le citt in fase d i ampliamento caotico, per la
17
Cfr. N. ASSINI, Diritto urbanistico (Governo del territorio, ambiente e opere
pubbliche), Padova, 2003, pp. 6-7.
18
Cfr. R. DAMONTE, La nozione urbanistica secondo l interpretazione offerta dalle
sezioni unite della Corte di Cassazione 16 marzo-14 luglio 2000, n. 494, cit., p. 732.
19
Cfr. N. CENTOFANTI, La legislazione urbanistica, 2 ediz., Padova, 2000, p. 4.
20
Secondo G. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, p. 6-7
l urbanistica architettonica persegue l abbellimento della citt , mentre l urbanistica
tecnica fissa gli standards costruttivi e di viabilit ed ha una visione puramente meccanica
dell aggregato urbano.
11
mobilit della popolazione e delle merci favorita dal nuovo strumento di
locomozione: l automobile21.
La legge 25 giugno 1865, n. 2359, introduceva l’obbligo della compilazione dei
piani, ovvero imponeva a tutti i comuni l’obbligo di provvedere alla formazione di
un piano regolatore aventi contenuto ed efficacia pari ad un piano
particolareggiato.
Le disposizioni si connettono alla concezione prevalente del piano regolatore,
come strumento diretto ad agevolare espropriazioni, al fine di migliorare le
condizioni igieniche e viarie dei maggiori centri abitati.22
Le prime individuazioni concettuali dell’urbanistica, si possono ravvisare
gi alla fine degli anni ’20, quando l’urbanistica "Ł ancora la disciplina che studia
come l’uomo organizza la sede di una comunit , gi predisposta dalla natura, per
permetterle di rispondere bisogni e dei desideri dei consociati"23
Analoga impostazione dottrinaria, si intravede a Parigi nel 1933 nel Cours
d urbanisme del Danger in cui "urbanistica Ł la scienza che si preoccupa della
sistemazione e dello svolgimento delle citt , nell intento di assic urare, con il
sussidio di tutte le risorse tecniche la migliore posizione delle vie, degli edifici e
degli impianti pubblici nonchØ delle abitazione private, in modo che la
popolazione vi possa avere una dimora sana, comoda e gradevole".
Tale impostazione, dunque, non Ł molto dissimile da quella che si ricava dalle
prime norme di regolamentazione urbanistica emanate poco dopo l’unit d’Italia,
quali la legge 25 giugno 1865, n. 2359.
L’inizio degli anni ’30 vede una sostanziale modifica nelle condizioni
economiche, sociali e culturali non solo italiane, anche europee: contribuisce lo
sviluppo dei rapporti campagna-citt ; il fenomeno dell’inurbamento genera
l’ingrossamento dei centri urbani, elementi che determinano l’esigenza di una
disciplina che regolamenti il fenomeno.
21
Cfr. G. VIGNOCCHI, G. BERTOLANI, C. ARRIA, Urbanistica-edilizia nella collana
Giurisprudenza sistematica di diritto amministrativo fondata da E. Guicciardi e diretta da
A. M. Sandulli, 1998, Torino, 1998, p. 4.
22
Cfr. G. D’ANGELO, Legislazione urbanistica, compendio teorico-pratico, 9a ediz.,
Padova, 2000, pp. 32-33.
23
Cos N. ASSINI, P. MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, p. 11.
12
Parallelamente, si inserisce la concezione del regime fascista volto allo
sfruttamento dello strumento urbanistico attraverso trasformazioni delle citt
come emblema del partito fascista (ovvero nel segno del littorio).
Le grandi aree metropolitane: Napoli, Genova e Roma dato il crescente
inurbamento, introducono leggi specifiche per approvare gli strumenti urbanistici
generali.
Tali leggi oltre ad essere emanate negli anni 30 anticipano la normativa di tipo
unitario del 194224.
Tali condizioni favorirono humus alla redazione ed approvazione della
legge organica n. 1150/1942, come base indispensabile per risolvere problemi
urbanistici e per la ripresa delle attivit edilizie, att raverso l’introduzione di uno
strumento urbanistico: il piano regolatore.25
3. La legge urbanistica generale 17 agosto 1942, n.
1150
Nel secondo dopoguerra si assiste alla prima fase di espansione delle citt ,
caratterizzata dal passaggio dei terreni agricoli periurbani alla destinazione
urbana.
L urbanizzazione Ł (o meglio avrebbe dovuto essere) guidata dalla Legge
Urbanistica n. 1150 del 1942, ancora oggi testo fondamentale di disciplina della
materia; ponendosi come prima statuizione a livello normativo dell uso e della
pianificazione delle aree cittadine, e definendo il diritto urbanistico, quale diritto
avente la funzione di costituire un freno normativo al crescente fenomeno
dell urbanesimo 26.
La legge urbanistica 17 agosto 1942 n.1150, rappresent la discipli na di
svolta nell’assetto urbanistico del territorio, concomitante alla crisi dell’istituto
24
Cfr. R. DAMONTE, La nozione urbanistica secondo l interpretazione offerta dalle
sezioni unite della Corte di Cassazione 16 marzo-14 luglio 2000, n. 494, cit., p. 733
25
Cfr. N. ASSINI, P. MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, pp. 10-
11.
26
Cfr. G. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, p. 4.
13
proprietario27 al cui art.1 comma 1 delimita l’ambito oggettivo della disciplina
stabilendo che: "l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo
urbanistico in genere nel territorio del Regno sono disciplinati dalla presente
legge"28.
L urbanistica, infatti, Ł intesa come "arte di costruire le citt "29 circoscrivendo le
possibilit di intervento al solo territorio urbanizzat o, divenendo in generale
oggetto di disciplina del corrispondente settore ordinamentale.
Le numerose opinioni stratificatesi nel tempo sulla definizione di
urbanistica, desumibile dall’art.1 c. 1 della l. urb. n. 1150/1942 hanno messo in
luce un duplice ordine di limiti: il primo di questi, si manifesta nel secondo
dopoguerra conseguentemente alla ricostruzione, quando le esigenze di
espansione dell’abitato determinarono una trasformazione progettuale in senso
spaziale della materia urbanistica, in quanto l’oggetto della disciplina diveniva
l’intero territorio e quindi non piø quello urbanizzato o da urbanizzare.
Tale nuovo interesse della citt verso la campagna fu s entita dalla Corte
Costituzionale con il d.p.r. 24 luglio 1977, n.616 in cui la Corte conferm la
rilevanza urbanistica dell’assetto territoriale extraurbano.
Ulteriore limite, si pu cogliere dalla definizione di ur banistica e di diritto
urbanistico che si pongono su di un piano completamente diverso dal riferimento
"all’assetto ed all’incremento edilizio dei centri abitati"30.
La legge urbanistica generale dispone, inoltre, che il piano regolatore
indichi [ ] la rete delle principali vie di comunicazione; la divisione in zone del
territorio comunale, con la precisazione delle zone destinate all espansione
dell aggregato urbano, e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da
osservare in ciascuna zona; le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o
sottoposte a speciali servitø; le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso
27
Cfr. N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, in Trattato di
diritto amministrativo, Padova, 2000, pp. 13.
28
Cfr. R. DAMONTE, La nozione urbanistica secondo l interpretazione offerta dalle
sezioni unite della Corte di Cassazione 16 marzo-14 luglio 2000, n. 494, cit., p. 733.
29
Cos espressamente cita la voce "urbanistica", in Enc. it., vol. XXXIV, p.768.
30
Cos N. ASSINI, Diritto urbanistico (Governo del territorio, ambiente e opere
pubbliche), Padova, 2003, pp. 16 ss.
14
pubblico, nonchØ ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale (art. 7,
Contenuto del piano generale) .
Il testo di legge definisce con precisione la sfera di intervento dell ente pubblico,
mentre non mostra altrettanta attenzione nel determinare i comportamenti relativi
alle zone edificabili.
La legge pare finalizzata a distinguere tra pubblico e privato e a sancire, piuttosto
che il primato del primo sul secondo, la reciproca autonomia31.
Prescrizioni piø dettagliate, incidenti sulle opere ed attivit di interesse
pubblico (le reti stradali, gli spazi destinati ad opere o impianti pubblici) e
sull attivit edilizia privata (i volumi e le altezze delle costruzioni, gli edifici da
demolire, restaurare o ricostruire, la suddivisione in lotti), sono contenute nello
strumento attuativo del PRG, il piano particolareggiato (art. 13-17).
La legge urbanistica demanda al piano particolareggiato la specificazione
della socializzazione del capitale fondiario da praticare: [ ] il piano
particolareggiato deve assicurare una dotazione di servizi e spazi pubblici
adeguati alla necessit della zona (art. 14) . L approvazione del piano
particolareggiato equivale a dichiarazione di pubblica utilit delle opere previste
quindi consente l espropriazione32 dei beni destinati ad uso pubblico (art. 18).
Eseguite le opere pubbliche, le aree espropriate vengono cedute ad un prezzo
privo di lucro ai richiedenti, che si impegnano a costruire in conformit al piano. I
piani particolareggiati dovrebbero pertanto garantire [ ] sia gli interessi di tutti
gli utenti della citt che la perequazione fra tutti i proprietari coi nvolti33 .
L accentuazione della dimensione espropriativa del piano, coerente con la
concezione autoritaria del regime fascista e congruente con la fase di
31
Cfr. L. MAZZA, Trasformazioni del piano, Milano, 1997, pp. 105-126.
32
Sono espropriabili le aree destinate ad impianti pubblici comunali, ed anche quelle
finalizzate ad accogliere opere e infrastrutture di altri enti pubblici ed insediamenti
produttivi (L. 865/71, art. 35 e 27); sono consentite inoltre espropriazioni costituenti
mezzi indiretti di coazione per i proprietari che non provvedano a realizzare le
trasformazioni prescritte.
33
Cfr. G. CAMPOS VENUTI, Le innovazioni del piano: perequazione ed ecologia, in
Urbanistica, n. 103, 1995c, pp.66-75. Campos Venuti nota come la rinuncia nella prassi
alla pianificazione comunale esecutiva abbia sostanzialmente svuotato il modello della
Legge Urbanistica della originaria sostanza perequativa .
15
urbanizzazione delle aree agricole periurbane34, pu essere interpretata [ ] sia
come un estrema garanzia affinchØ lo scopo dello stato possa essere conseguito,
sia e soprattutto come mezzo indispensabile per garantire, con la disponibilit
degli spazi pubblici, che l uso privato possa avere il suo corso nel migliore dei
modi35 .
L attuazione del piano pu inoltre avvenire tramite comparti edificatori
(art. 23)36 che consistono in un accordo, volontario o forzoso, fra i proprietari
dell area interessata per uniformarsi alla maglia viaria prevista dal PRG ripartendo
equamente tra i diversi soggetti gli oneri di urbanizzazione indipendentemente
dalla localizzazione dei servizi. In teoria la legge urbanistica avrebbe consentito
che il piano regolatore venisse attuato interamente per comparti di iniziativa
privata, restando al Comune una funzione di direzione e coordinamento.
L istituto del comparto, scarsamente utilizzato, avrebbe offerto maggiore
spazio all applicazione di principi perequativi (pur limitati all interno di ciascun
comparto) rispetto al modello di azzonamento che verr a dottato37.
¨ possibile sostenere che la legge urbanistica sia anima ta da una
concezione privatistica in quanto riserva all ente pubblico il ruolo di organizzare
uno spazio pubblico entro i cui limiti possa agire liberamente il privato: esproprio
34
Cfr. F. OLIVA, La crisi dell esproprio , in Urbanistica Informazioni, n. 157, 1998, pp.
36-37.
35
Cfr. L. MAZZA, Trasformazioni del piano, Milano, 1997, p. 110.
36
L art. 23 della l. n. 1150 del 1942, statuisce: Indipendentemente dalla facolt prevista
dall’articolo precedente, il Comune pu procedere, in sede di approvazione de l piano
regolatore particolareggiato o successivamente nei modi che saranno stabiliti nel
regolamento ma sempre entro il termine di durata del piano stesso, alla formazione di
comparti costituenti unit fabbricabili, comprendendo aree inedificate e cos truzioni da
trasformare secondo speciali prescrizioni.
Formato il comparto, il Sindaco deve invitare i proprietari a dichiarare entro un
mese fissato nell’atto di notifica, se intendano procedere da soli, se proprietari dell’intero
comparto, o riuniti in consorzio all’edificazione dell’area e alle trasformazioni degli
immobili in esso compresi secondo le dette prescrizioni.
A costituire il consorzio baster il concorso dei propriet ari rappresentanti, in base
all’imponibile catastale, i tre quarti del valore dell’intero comparto. I consorzi cos
costituiti conseguiranno la piena disponibilit del comparto mediante l’espropriazione
delle aree e costruzioni dei proprietari non aderenti.
Quando sia decorso inutilmente il termine stabilito nell’atto di notifica il Comune
proceder all’espropriazione del comparto .
37
Cfr. S. POMPEI, Il piano regolatore perequativo, Milano, 1998, pp. 7-8.
16
e urbanizzazione pubblica sono la condizione per [ ] preparare la materia
prima della citt , l area urbana, affinchØ i costruttori assumessero il compito
principale, la manifattura del prodotto finito citt 38 .
La gestione mista pubblico-privata del processo attuativo non viene applicata per
l ostilit del regime immobiliare e per l impreparazio ne dei tecnici: il blocco
edilizio sceglie la strada speculativa dei piani di ricostruzione. Alla legge
urbanistica, inutilizzata e incompresa, viene imputata la disastrosa espansione
urbana del dopoguerra39.
4. L urbanistica riformista.
4.1. Gli anni 60: il doppio regime dei suoli
Per ordinare il processo di espansione urbana ed arginare la logica
speculativa che domina i processi di urbanizzazione, le integrazioni della legge
urbanistica, negli anni 60, tendono a generalizzare il modello pubblicistico
espropriativo40.
Le leggi n.167/62 e n.865/71 tentano di abbattere le rendite e di rendere
indifferenti i proprietari dei suoli alle scelte compiute dall autorit pubblica
attraverso l esproprio generalizzato a valore agricolo delle aree comprese nei
piani di attuazione.
La L. n.167/62 mira: "a favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia
economico e popolare"41.
L’intervento legislativo de quo, rappresenta un risultato limitato e riduttivo
rispetto alle ampie ed ambiziose proposte maturate in quel periodo quale il c.d.
38
Cfr. G. CAMPOS VENUTI, Il quadro attuale delle condizioni operative
dell urbanistica che determinano la proposta dell INU , in Urbanistica Quaderni, n.6,
1995a, pp. 147-158. Tratto da: CAMPOS VENUTI, G., OLIVA, F., (a cura di),
Cinquant anni di urbanistica in Italia, 1942-1992, Bari, 1993.
39
Cfr. G. CAMPOS VENUTI, Il quadro attuale delle condizioni operative
dell urbanistica che determinano la proposta dell INU , cit., pp. 147-158.
40
In quegli anni l esproprio generalizzato Ł alla base della proposta di riforma Sullo. La
proposta Sullo viene abbandonata, per essere in parte recepita dalla legislazione
riformista degli anni seguenti.
41
Cfr. N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, in Trattato di
diritto amministrativo, Padova, 2000, p. 16-17.
17
progetto Sullo del 1962, che proponeva l’esproprio generalizzato, da parte del
comune, delle aree comprese nei piani particolareggiati della cessione del diritto
di superficie sulle stesse tramite asta pubblica.
Essa, inoltre, impone la redazione dei piani di zona per l edilizia economica e
popolare, e prevede l espropriazione per l acquisizione delle aree necessarie;
successivamente la L. n.865/71 estende l aliquota delle aree espropriabili
introducendo i piani per gli insediamenti produttivi42, fissando l indennizzo sulla
base del valore agricolo. L intervento dell ente pubblico r iguarda direttamente
anche gli usi privati, come la residenza e le attivit pro duttive e commerciali:
l intento delle nuove norme Ł di pubblicizzare il priva to .
La legge ponte (L. n.765/67) 43, integrata dal D.M. 1444/68, definisce le
zone territoriali omogenee e introduce gli standard urbanistici44.
42
La L. 865/1971 prevede inoltre la possibilit di inserire nei piani di zona aree sulle
quali insistano immobili da demolire o trasformare per esigenze igienico-sanitarie o per la
realizzazione del piano stesso: consentirebbe quindi di espropriare aree nei centri storici.
43
La legge-ponte introduce provvedimenti sulla pianificazione comu nale: snellimenti
procedurali, obblighi e scadenze per l adozione dei piani, il divieto di lottizzazione in
assenza di piano, limitazioni agli indici di fabbricabilit , s anzioni amministrative e penali
per l edificazione in difformit o in assenza di licenza e dilizia. La legge introduce in
particolare il principio elementare che i servizi (opere di urbanizzazione primaria e
secondaria) necessari alle nuove espansioni urbane devono essere a carico di chi le
realizza.
L art.17 della legge inoltre, integra la legge urbanistica generale del 1942, disponendo
che i Comuni, ai fini della formazione o della revisione dello strumento urbanistico
osservino [ ] limiti inderogabili di densit edilizia, di altezza, di distanza tra i
fabbricati, nonchØ rapporti massimi tra spazi destinati agli investimenti residenziali
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivit collettive a verde pubblico o a
parcheggi .
44
Gli articoli 3, 4 e 5 del DM n. 1444 definiscono, in applicazione alla legge precedente, i
cd. standard urbanistici, cioŁ la dotazione minima di aree che gli strumenti urbanistici
devono prevedere per l attivit collettiva, per il verde pubblico , per il parcheggio, in
relazione alle zone omogenee nelle quali si colloca l insediamento, ed in proporzione al
numero degli abitanti insediati o da insediare ed alla volumetria o alla superficie lorda di
pavimento, prevista dall insediamento.
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