naturale,” derivante dalla scarsissima competizione all'interno del bacino d'utenza
(catchment area) e le elevatissime barriere all'entrata.
Queste ragioni potrebbero bastare per ammettere la sua sopravvivenza, se i canoni
di mercato si riferissero esclusivamente alla tradizionale logica di senso che vede
coinvolto l'aeroporto e le aerolinee.
Nasce quindi l'esigenza di sviluppare nuove strategie di diversificazione tese allo
sfruttamento di nuove attività non strettamente legate all'aviazione in quanto tale,
ma di natura prettamente commerciale che vedono la configurazione della
struttura aeroporto in alcuni casi come veri e propri “centri commerciali”.
Il dipartimento “non aviation” viene a configurarsi come quella struttura interna
all'aeroporto in grado di generare profitti molto alti ed incrementare investimenti
in servizi che in passato erano considerati accessori (parcheggi, alberghi,
ristorazione, pubblicità, gestione dei locali ed attività commerciali...) ed oggi,
invece, ritenuti essenziali alla percezione da parte del cliente di una migliore
offerta e quindi in grado di dare un maggior vantaggio competitivo data la
“creazione di valore”.
La gestione di tali attività rappresenta quindi una nuova opportunità di business in
grado di generare extra profitti e di attrarre nuovi stakeholder nel territorio e,
come anzidetto, di remunerare l’investimento degli azionisti che, come si vedrà,
compongono il capitale delle società di gestione aeroportuale costituitesi nella
maggior parte dei casi in società per azioni.
Una di queste è la SAT , che gestisce l’aeroporto di Pisa, dove ho
personalmente trascorso sei mesi di stage al fine di avere un riscontro
pratico su quanto effettivamente appreso nel corso dei miei studi; inutile dire
che questo sia stato lo spunto del presente lavoro, dato che come si vedrà nel
corso della trattazione verranno affrontate una serie di tematiche concrete ed
estremamente attuali inizialmente tese a studiare l'evoluzione dell’infrastruttura
di trasporto, nel divenire impresa-aeroporto, facendo cenno anche agli assetti
proprietari e come questi siano in grado di influenzare la gestione, soprattutto in
relazione al rapporto che si viene ad instaurare tra i vari attori pubblici e privati
nella gestione del servizio pubblico.
2
Per delineare quelle che sono le attività poste in essere dal gestore, tese a
garantire la fruizione del servizio pubblico, verrà fatto cenno alle attività
puramente aviation, vero e proprio core business dell'impresa aeroportuale nella
funzione di infrastruttura di trasporto.
L’aeroporto in ottemperanza a tale funzione verrà, dunque, ad identificarsi
sostanzialmente con il concetto di struttura di smistamento di passeggeri e
merci, al pari ad esempio di quanto accade in una stazione ferroviaria.
Le attività di retailing vengono a configurarsi come l’insieme delle attività
secondarie che sono, al contrario, complementari all’erogazione del servizio
primario di imbarco e sbarco passeggeri/merci; si tratta degli esercizi
commerciali, delle società per il noleggio di autoveicoli, ai duty free shop,
dagli istituti bancari ai ristoranti e bar, fino alle boutiques ed alle gioiellerie.
L’insieme di queste attività, facenti parte del dipartimento non-aviation
coesistono con lo scopo di controbattere la spirale fortemente ribassista sui
margini delle attività aeree di assistenza agli aeromobili ed ai passeggeri
all'imbarco e sbarco, soprattutto dopo il progressivo processo di
liberalizzazione delle attività di handling.
Tale perdita di reddito dovrà essere compensata da maggiori introiti da parte
delle attività non strettamente inerenti il traffico aereo, soprattutto in un
momento in cui la stessa competizione tra aeroporti sta divenendo sempre più
intensa sia a livello di hub che di aeroporti di dimensioni minori.
Lo sviluppo delle attività commerciali verrà inoltre giustificata dal delinearsi di
una nuova tipologia di utenza, in relazione al tipo di rapporto con la struttura
stessa, classificabili in: passeggeri, accompagnatori, residenti nelle vicinanze del
sedime e dipendenti della struttura stessa.
Un aspetto sicuramente non trascurabile, che fa da motore ad una serie di
meccanismi, riguarda la prossimità di determinate strutture ai centri cittadini
e nel complesso di come l’infrastruttura si inserisca, in veste di realtà
altamente dinamica, nel territorio localmente circostante, in grado di
apportare benefici, sia sotto forma di impatti diretti nelle immediate vicinanze sia
in riferimento all'impulso economico a più vasto raggio indotto dall'aeroporto.
3
Nel delineare il rapporto tra Stato e gestore aeroportuale, verrà messo in luce
il nodo strutturale che pone le fondamenta a questo studio, insito nell’atto
di Concessione Totale o Parziale, tramite il quale il gestore aeroportuale,
incaricato dalla Stato (più precisamente Enti e Ministeri in materia competenti),
gestisce l’infrastruttura aeroportuale.
In ottemperanza al provvedimento di concessione, l’Amministrazione
conferisce, in questo caso alla persona giuridica in veste di gestore
aeroportuale, un diritto di godimento su beni demaniali, mediante le quali
viene ampliata la sua sfera giuridica.
Le concessioni amministrative, come vedremo, sono infatti espressione di
una potestà pubblica e tendono quindi al conseguimento di fini pubblici, con
tale atto l’autorità provvede indirettamente alla gestione dell’attività
aeroportuale, agevolando e stimolando lo sviluppo dell’attività individuale con
l’attribuzione di date facoltà.
L’interesse pubblico si attua mediante l’utilizzazione dei beni pubblici e la
gestione del servizio aeroportuale da parte di un soggetto privato, al quale
vengono conferiti nuovi diritti e facoltà, aventi per oggetto i beni del demanio
e le attività stesse.
Il mio lavoro, soprattutto a seguito dell’esperienza lavorativa svolta all’interno
della struttura aeroportuale su indicata, andrà ad assumere una diversa
configurazione in quella parte in cui, procederò, alla diretta analisi e valutazione di
quegli istituti giuridici più utilizzati nella gestione di tali attività: in particolare
l’attenzione verrà a focalizzarsi sulla figura giuridica della subconcessione,
quale scelta del gestore aeroportuale di affidare a terzi la gestione di specifiche
attività commerciali o nel caso in cui venga ceduto a terzi l'uso di locali all'interno
del sedime.
Si cercherà di fare chiarezza inizialmente sul tipo di atto posto in essere
dall'autorità aeroportuale, se di natura pubblica, derivante da una concessione di
pubblico servizio e di utilizzazione di suolo demaniale da parte dello Stato, o se di
natura privata, dato che la società di gestione come precedentemente detto nella
maggior parte dei casi si configura come una società privata e quindi incapace di
porre in essere atti di natura amministrativa.
4
La fattispecie della subconcessione sarà analizzata tenendo conto degli specifici
rapporti che sorgono rispetto alla figura del terzo soggetto gestore dei locali
all’interno della struttura aeroportuale, per capire meglio le rispettive
posizioni, nonché l’insieme dei diritti e degli obblighi delle parti coinvolte.
L’analisi giuridica verrà supportata da fonti giurisprudenziali e dottrinali in
merito, che rappresentano le pronunce più autorevoli in materia.
5
CAPITOLO 1
L’infrastruttura aeroportuale e la gestione dei suoi spazi
interni
Sommario:
1.1 - L’infrastruttura aeroportuale nel tempo: da una funzione propria ad una
funzione in evoluzione - 1.2 - Nuove tipologie di utenza e necessità legate
allo sviluppo degli spazi commerciali - 1.3 - Nuovi tipi di attività e servizi
nell’ aeroporto - 1.4 - L’impresa aeroporto: una nuova realtà per gli imprenditori
esterni
1.1 L’infrastruttura aeroportuale nel tempo: da una funzione
propria ad una funzione in evoluzione
Nel delineare quelle che sono le motivazioni che spingono l’infrastruttura
aeroportuale a configurarsi come una nuova realtà funzionale, in generale
tesa a diversificare la propria offerta, affiancando alle attività strettamente
inerenti il trasporto aereo, attività non-aviation, (tra cui la disponibilità di spazi
commerciali) si ritiene prioritario determinare quelle che, nel corso degli
ultimi decenni, sono state le trasformazioni (di natura prettamente
macroeconomica) che hanno investito il settore del trasporto aereo, portando
così a configurare l’infrastruttura aeroportuale come una vera e propria realtà
imprenditoriale, reinserita all’interno di un complesso sistema concorrenziale
di mercato tra vettori ed aeroporti stessi.
In dottrina, dalla originaria concezione di Aeroporto, sostanzialmente
coincidente con quello di Aerodromo
1
, si è passati al più moderno concetto
1
La nozione di aerodromo è definita nell’annesso 14 alla convenzione di Chicago del 7
Dicembre 1944 (recepita nel nostro ordinamento con il decreto legislativo del 6 Marzo 1948 n.
116) che qualifica l’aerodromo come: “qualsiasi superficie delimitata, su terra o su acqua,
comprendente eventualmente costruzioni, istallazioni e materiali, destinata ad essere
utilizzata in tutto o in parte per l’arrivo, la partenza e la manovra degli aeromobili”. Sono
possibili, inoltre numerose distinzioni degli aerodromi operate in funzione di diversi aspetti.
6
di “impresa aeroportuale”
2
, che accanto alla gestione delle infrastrutture
attrezzate per l’approdo, la partenza, la sosta, il ricovero e la riparazione
degli aeromobili, organizza e gestisce una serie di attività, che non
direttamente strumentali alla prima sono finalizzate ad offrire agli utenti del
servizio aereo, la prestazione, non soltanto di un miglior servizio di
assistenza per via aerea
3
, ma anche la possibilità di concentrare
nell’infrastruttura aeroportuale attività del tutto estranee a quest’ultima.
Nella visione collettiva, l’aeroporto viene ad identificarsi come quel luogo, di
smistamento di passeggeri e merci, dove è necessario trascorrere tempi variabili
al fine di effettuare le operazioni di accettazione e di successivo imbarco a
bordo dell’aeromobile; questa definizione risulta razionalmente corretta, ma
tende a trascurare l’insieme di quelle attività complementari all’erogazione del
principale servizio reso dalla struttura, quali: esercizi commerciali, noleggio di
autoveicoli, ristoranti, bar ed altre attività.
Quanto sopra indicato è supportato dal parere della Commissione dell’Unione
Europea, dove al punto 1.2 delle linee guida del 6 Settembre 2005, inerente il
finanziamento delle gestioni aeroportuali, conferma che, nel panorama
comunitario, sia in atto un’evoluzione nell’industria aeroportuale, in particolare
quando afferma che questa “ è espressione non soltanto dell’interesse sostenuto
di investitori privati nel settore stesso, ma anche del mutato atteggiamento delle
Quella che ai fini del presente lavoro è importante sottolineare riguarda la distinzione in
funzione delle attrezzature di cui sono dotati, figura di cui preminente importanza assume
l’Aeroporto. Questa definisce infatti un aerodromo, dotata di particolari attrezzature, che
variano in quantità e qualità a seconda dell’importanza, quali piste, aerostazione, edifici dei
servizi, uffici, torre di controllo, attrezzature antincendio e quelle per il rifornimento,
ricovero,e riparazione degli aeromobili. (In Enciclopedia giuridica del Diritto Treccani, voce
aerodromi).
2
Testimoniato, anche se in senso negativo, dal decreto legge del 17 Ottobre 2005, n. 211,
Misure urgenti per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in
materia aeroportuale” .
3
Tra i servizi forniti all’utenza per handling si intendono le attività di assistenza a terra a:
aeromobili, passeggeri, bagagli, merce e posta, delle operazioni in pista, della pulizia e
manutenzione degli aeromobili, che rivestono carattere complementare e strumentale rispetto
alla prestazione di trasporto reso dal vettore aereo. Per questi tipi di attività il gestore
dell’infrastruttura deve specificatamente garantirne l’esercizio sullo scalo ad esso affidato, ma
non necessariamente prestare in proprio il servizio. Come si vedrà, infatti, tale attività de-
regolamentata nel nostro ordinamento dal decreto legislativo. n. 19 in attuazione della direttiva
CE n. 96/97 ammette la possibilità per quei vettori operanti in aeroporti con transito passeggeri
superiore a due milioni di passeggeri/anno di prestare il servizio in auto-assistenza.
7
autorità pubbliche rispetto alle partecipazioni dei privati allo sviluppo degli
aeroporti
Questa evoluzione è sfociata in una maggiore diversificazione e complessità delle
funzioni assolte dagli aeroporti al giorno d’oggi” (…) “Gli aeroporti, sebbene
siano principalmente gestioni di infrastrutture aeroportuali, sono con il passare
del tempo, diventati degli operatori commerciali estremamente efficienti”.
4
Nelle stesse linee guida si fa riferimento ad una delle motivazioni che ha, per
così dire, contribuito all’evoluzione dell’infrastruttura: il processo di
Privatizzazione delle gestioni aeroportuali, da intendere in termini di esigenza
di tutela dell’interesse degli utenti e di efficienza del sistema produttivo in un
quadro di adeguamento alle linee di politica e legislazione comunitaria nella
materia, sembra essere una di queste..
Dalla metà degli anni ottanta, infatti, nel settore aeroportuale europeo, sotto la
spinta dei regolamenti e delle direttive comunitarie, anche in Italia con l’entrata in
vigore della legge finanziaria del 1993
5
, si diede avvio alla privatizzazione del
settore, attraverso la costituzione di “apposite società di capitali” per la gestione
di servizi e la realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in
parte dallo Stato
6
.
4
Commissione dell’Unione Europea, Il finanziamento delle gestioni aeroportuali, 6 Settembre
2005, punto 1.2. Le stesse guide linea sottolineano che quando il “gestore svolge attività
economica, indipendentemente dal suo status giuridico e dalle modalità del suo finanziamento,un
aeroporto esercita attività d’impresa ai sensi dell’art. 87 n .1 del Trattato CE”.
5
Questa disposizione è contenuta all’art. 10 , comma 13 , della l. 537/93, che prevede anche la
possibilità per le Regioni e gli enti locali interessati, di partecipare alla costituzione di tali società,
demandando ad un Decreto del Ministero dei Trasporti la determinazione dei criteri per
l’attuazione di tale norma.
6
Fino al 1993, infatti il regime di affidamento delle gestioni aeroportuali era reso efficace da
un’apposita legislazione speciale, che disciplinava la materia disgiuntamente per ciascun
aeroporto. Successivamente nel 1997, il Ministro dei Trasporti ha regolamentato la materia,
esplicitando le caratteristiche fondamentali che le società devono possedere se vogliono assicurarsi
la gestione totale degli aeroporti. Più precisamente il Decreto n. 521 del 12 novembre 1997 ha
specificato quanto segue:
-Possono essere soci, senza il vincolo di una maggioranza azionaria, anche le Regioni, le
Province, i Comuni, gli Enti Locali e le Camere di Commercio.
- La misura minima della partecipazione azionaria dei soci pubblici non deve, comunque , essere
inferiore al quinto del capitale sociale (tale disposizione è volta a garantire il diritto di
convocazione dell’assemblea da parte delle minoranze, in analogia a quanto stabilito per le S.p.a.
dall’art. 2367 c.c ).
-La scelta del socio privato di maggioranza, deve essere effettuata mediante un confronto
concorrenziale, attraverso procedure ad evidenza pubblica .Inoltre è previsto un capitale minimo
che le società dovranno possedere al fine di ottenere la gestione totale dell’aeroporto. L’oggetto
sociale delle società di gestione aeroportuale si deve focalizzare: sullo sviluppo, sulla gestione,
8
Il processo di privatizzazione in Europa, da un punto di vista prettamente
oggettivo, nasce dalla necessità di finanziamento delle gestioni aeroportuali per
far fronte agli investimenti che si impongono dall’avvenuto processo di
liberalizzazione, anche ricorrendo al mercato dei capitali; procedendo ad
un’analisi soggettiva, invece, la scelta dello strumento giuridico nel modello
societario della s.p.a., deriva dal fatto che questa nel complesso
7
si basa su
regole che tendono a garantire all’impresa concorrenzialità ed efficienza.
Storicamente il comparto aeroportuale ha sempre visto la centralità
dell’intervento dello Stato ed attori pubblici locali, principalmente per due
ordini di motivi; in primo luogo, lo Stato centrale ha sempre assolto una
funzione di finanziamento alla costruzione o al miglioramento dei singoli
sedimi aeroportuali, in relazione soprattutto al fatto che la maggior parte
delle aero-superfici nel panorama mondiale, sono, edificate su terreni
direttamente afferenti al demanio pubblico.
Questi sono, a tutti gli effetti, beni di proprietà del governo centrale o di sue
emanazioni su base territoriale; tale condizione attribuisce naturalmente al
sistema pubblico il ruolo di principale fonte di provenienza dei finanziamenti
per la progettazione ed edificazione dei sistemi aeroportuali, nell’ambito della
strategia di arricchimento della sua dotazione infrastrutturale ed all’interno
della missione di contenuto politico-sociale assegnata all’impresa aeroporto.
sull’uso e manutenzione degli impianti e delle infrastrutture necessarie per l’ esercizio della stessa
attività aeroportuale .
-La durata della concessione sarà determinata sulla base di un piano di intervento presentato dalla
stessa società di gestione al Ministero dei Trasporti. Tale concessione, tuttavia, non potrà avere
una durata superiore ai quaranta anni.
7
cfr. Osservatorio di Diritto dei Trasporti, a cura di MICHELE M. COMUNALE P., MORANTI
F. MASALA L., Le gestioni aeroportuali, Milano 2005 La scelta del legislatore di optare per
detto modello societario si fonda essenzialmente su un triplice ordine di ragioni, tutte riflesso
delle peculiarità della disciplina in generale del modello della società di capitali. Questa
tende infatti a garantire, in prima istanza una maggiore trasparenza e leggibilità dei risultati
della gestione attraverso la normativa del bilancio (che nel caso in esame stabilisce proprio
la separazione contabile delle attività in base alla loro natura: se propriamente inerenti il
trasporto aereo o riferibili ad attività commerciali); una seconda ragione sta nella maggiore
efficienza di questo modello attraverso la disciplina del capitale (consistente, essenzialmente,
nel divieto di ricapitalizzazione da parte dello Stato attraverso l’attribuzione al soggetto che
svolge l’attività di fondi di dotazione o altri tipi di risorse; in questo senso le perdite,
accertate nel corso della gestione, svolgono un ruolo positivo, in quanto impongono o la
ricapitalizzazione o lo scioglimento della società secondo le regole del codice civile).
Un’ultima motivazione, ma non per questo meno importante, attiene ad una maggiore (e
diretta) responsabilità in capo agli amministratori e libera revocabilità degli stessi se non viene
perseguita la causa lucrativa.
9
Una seconda motivazione che vede la centralità dell’attività svolta dallo
Stato, proprio in relazione a quanto appena detto, risiede in una funzione di
definizione della modalità di controllo proprietario per ogni struttura
aeroportuale.
Dal lato operativo, le autorità di governo centrali e locali, svolgono
un’attenta ed incessante opera di supervisione, controllo e regolamentazione
dell’attività gestionale delle infrastrutture aeroportuali esistenti, soprattutto in
relazione al fatto che alcuni aeroporti presentano la caratteristica di essere
adibiti ad uso militare, civile ed in alcuni casi anche promiscuo.
Oggi giorno, il ruolo dello Stato di investitore di riferimento nel comparto,
sembra essere minacciato dalle rilevanti entità in valore dei progetti di
investimento già pianificati nel panorama aeroportuale per i prossimi anni
8
; si
rende necessario infatti l’ammodernamento, anche in termini di sicurezza, di
determinate strutture ed in ogni caso l’ampliamento delle dotazioni
infrastrutturali di base (piste, aerostazioni), proprio a conferma dell’incremento
di movimenti (passeggeri e merci) degli ultimi anni.
In questo scenario globale, gli aeroporti europei non possono far fronte agli
investimenti necessari facendo affidamento solo sui finanziamenti dei singoli
stati, anche a seguito delle disposizioni previste dal Trattato di Maastricht
9
.
Ciò ha fatto sì che, in alcuni casi, i governi abbiano cercato di “cedere ai privati”
la gestione delle società, proprio perchè non sarebbero stati in grado di effettuare
gli investimenti previsti
10
.
8
Tale studio è stato condotto per l’anno 2005 dall’ International Civil Organization Authority,
che prospetta la creazione di nuove strutture o incremento della dotazione esistente.
L’ ICAO è un’organizzazione che svolge una funzione di indirizzo delle norme di condotta
del settore del trasporto aereo, con riferimento ai suoi Stati membri.
9
Uno dei punti del Trattato di Maastricht definisce i limiti del deficit pubblico affinché uno stato
possa far parte della UE. Il Patto di Stabilità e Crescita (PSC) definisce i limiti ai parametri del
Trattato di Maastricht incentivando infatti gli Stati membri a ridurre il debito pubblico
sull’economia ed il suo impatto sugli investimenti privati (www.europa.eu). Queste
raccomandazioni sono contenute nella maggior parte delle comunicazioni che il Consiglio
dell’Unione Europea (con sede a Bruxelles) rivolge a singoli Stati membri, tra cui quelle
espresse nelle “Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles” del 22-23 marzo
2005 (disponibili anche online).
10
Cfr. SINATRA A.(a cura di) , Lettura dei sistemi aeroportuali:strategie e indicatori, Milano
2002, pag. 63. L’autore sottolinea come la cessione della proprietà dal soggetto pubblico a quello
privato è un elemento che incentiva il passaggio dal modello tradizionale al modello commerciale
orientato alla gestione di una serie di attività non di carattere aeronautico.
10
Affinché il processo di privatizzazione produca i suoi effetti è però
necessario che si passi da un modello di gestione tradizionale degli operatori
aeroportuali, il cui principale compito assegnato alla struttura appare quello di
soddisfare le esigenze basilari ed essenziali dei passeggeri, delle aerolinee ed
in generale agli altri utenti e clienti diretti alla struttura stessa, ad un modello
cosiddetto commerciale in cui l’obiettivo appare la massimizzazione del
fatturato e della redditività attraverso una politica di diversificazione tesa nel
complesso a contribuire alla performance economica ed in ogni modo a
generare valore per l’impresa non solo presidiando i tradizionali clienti (del
core business), ma cercando di sfruttare nuove opportunità strategiche e di
mercato.
Relativamente al crescente sviluppo delle infrastrutture aeroportuali negli ultimi
anni, è bene soffermarsi su quelle che sono state, aldilà del recente processo di
privatizzazione, gli elementi che hanno caratterizzato questa trasformazione, per
mezzo della mutata normativa del trasporto aereo a livello internazionale.
Senza entrare troppo nel dettaglio dell’esperienza statunitense, promotrice nel
1978 del processo di liberalizzazione con l’Airline Deregulation Act ( ADA )
11
l’Europa, già nel 1957, ma di fatto solo nel 1986 con l’approvazione dell’Atto
Unico Europeo, ha avviato un processo di liberalizzazione (deregulation) del
trasporto aereo; lo scopo era quello di estendere a nuove fasce di mercato
l’effettiva accessibilità del servizio in termini di costi ed efficienza, oltre che a
garantire una libertà di concorrenza che costituisse un elemento essenziale nel
futuro dell’Europa Unita.
12
11
E’ bene accennare circa le motivazioni che spinsero gli Stati Uniti negli anni trenta a
regolamentare il settore del trasporto aereo. I principi che ispirarono tale regolamentazione,
dimostratasi successivamente un vero e proprio fallimento, miravano anzitutto ad assicurare allo
Stato il controllo di un servizio di pubblica utilità che intervenisse per sviluppare un sistema
integrato di trasporti tale da garantire i collegamenti sia in tutto il paese che con l’estero; la
seconda motivazione fu quella di lasciare allo Stato il controllo dei settori ritenuti strategici ed
evitare una guerra sui prezzi e di conseguenza, sulla qualità e sulla sicurezza dei servizi, in un
settore dove gli elementi di differenziazione erano minimi.
12
Vedi le ripercussioni che il processo di liberalizzazione ha avuto nei confronti di Alitalia.
A seguito della deregolamentazione dell’industria del trasporto aereo si è quindi assistito alla
fine della “dittatura” delle compagnie di bandiera (flag carrier) sul versante tariffario. Si sono
così aperte nuove possibilità per i non flag carrier che, grazie alla nuova variabilità delle
tariffe, hanno potuto ritagliarsi degli spazi non marginali all’interno del settore: offrendo un
servizio a prezzo inferiore, questi ultimi sono stati in grado di colmare il vuoto esistente nei
confronti delle compagnie di bandiera, costituito soprattutto dalla poca notorietà a livello
11
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