Gli effetti dell'autonomia sulla gestione e sul sistema contabile dell'istituzioni scolastiche. Un caso

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servizio dei cittadini, intesi come utenti, clienti consumatori o partners degli stessi 
organismi pubblici, instaurando con essi relazioni di tipo consensuale e 
collaborativo. 
A questo si collega il tentativo di definire meglio i rapporti politica-
amministrazione, di valorizzare competenze tecniche e professionalità 
nell’ambito dell’organizzazione pubblica e insieme  di responsabilizzare di 
dirigenti e impiegati, dando spazio ad una visione “aziendalistica” dei problemi 
amministrativi. 
E’ tipico del nostro presente storico – e non soltanto in Italia – che le riforme 
amministrative coinvolgano processi di decentramento e deconcentrazione di 
funzioni e strutture, di deregulation e semplificazione delle procedure. 
In tutto questo clima di riforme la scuola è sempre stata la grande assente. 
Soltanto con la legge 15 marzo 1997 n. 59 viene dedicato ad essa un piccolo 
spazio. 
Si ha come obiettivo la trasformazione del vecchio sistema della scuola-apparato, 
costruito su principi di centralismo, di verticismo burocratico e di rigidità 
organizzativa, in un nuovo sistema della scuola-servizio costruita su principi 
opposti a quelli precedenti 
In funzione del principio di decentramento previsto dalla legge  n. 59/97 si 
attribuisce alle Istituzioni Scolastiche ampi poteri di autonomia didattica e 
amministrativa. 
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Comunque nonostante l’influenza esercitata dal  diritto privato nella 
organizzazione  del personale e dei mezzi necessari al suo funzionamento e, la 
maggiore attenzione al perseguimento dei risultati oggetto di valutazione,la 
Pubblica Amministrazione continua a distinguersi dall’impresa privata perché, a 
differenza di questa, trova nella legge il proprio fondamento, rispondendo a 
finalità istituzionali eterodefinite, cioè definite da altri livelli di governo che 
condizionano l’autonomia, per la cultura prevalentemente burocratica che per 
anni è stata prevalente. 
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1. RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 
 
1.1. I processi di cambiamento della Pubblica Amministrazione. 
Le Amministrazioni Pubbliche sono considerate il regno delle regole. La gestione 
della cosa pubblica implica che, l’attività svolta sia sempre controllabile 
individuando nelle regole lo strumento centrale di controllo. 
Nell’ultimo decennio, in Italia come in Europa, profondi processi di riforma hanno 
interessato tutti i settori della Pubblica Amministrazione, le  riforme  hanno 
profondamente cambiato il quadro istituzionale ed operativo delle pubbliche 
amministrazioni al fine di conciliare nel modo miglior  le necessità di tutelare lo 
Stato di diritto e dei servizi, con le necessità di avere uno Stato più efficiente. 
I pilastri portanti dei processi di riforma attuati sono due: 
1. la delegificazione; 
2. il decentramento. 
Laddove possibile, i processi di riforma hanno attuato processi di delegificazione, 
spostando le fonte regolative di determinate fenomeni, dal livello legislativo a 
livelli regolamentari, consentendo il decentramento delle responsabilità alle 
singole amministrazioni e spostando la responsabilità dall’alto al basso, dalle 
amministrazioni centrali alle periferiche, dagli organi politici alla dirigenza. 
Questo fenomeno, particolarmente evidente nei processi di riforma, che hanno 
riguardato gli strumenti dell’amministrazione (bilanci, organici ecc) è stato 
generalizzato, nella convinzione che il perseguimento di una maggiore efficacia ed 
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efficienza nella produzione dei servizi pubblici sia più facilmente perseguibile 
responsabilizzando le singole istituzioni pubbliche. 
 La Pubblica Amministrazione si trasforma da un organizzazione di tipo 
burocratico, che fonda la sua legittimità sulle regole e sul loro rispetto, ad un 
organizzazione diretta al conseguimento di una produttività che basa le proprie 
fondamenta nei principi di efficienza, efficacia ed economicità al fine di 
migliorare la qualità del servizio. 
Tale cambiamento è reso necessario al fine di attuare una riduzione della spesa 
pubblica garantendo al tempo stesso lo stesso livello di soddisfazione dei bisogni 
della comunità. 
Il termine efficienza viene inteso in diverse eccezioni. Una prima eccezione è 
quella più generale e nella quale il termine efficienza viene spesso collegato alla 
“funzionalità”.  
Una seconda eccezione, è quella che riferendosi più in particolare  alla P.A, viene 
a coincidere con il concetto di produttività definendo l’efficienza come 
l’ottimizzazione delle risorse per il conseguimento degli obiettivi cioè come 
insieme di produzione al minimo costo e con il massimo di gradimento 
dell’utenza.  
 Per efficacia si intende il rapporto fra obiettivo raggiunto ed obiettivo prefissato. 
L’attività è efficace sia quando, dato un certo obiettivo, questo viene raggiunto, 
indipendentemente dal grado di gradimento, sia quando il rapporto può essere 
inteso come grado di raggiungimento dell’obiettivo. 
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L’efficacia può avere come contenuto l’efficienza, come nel caso che l’obiettivo 
prefissato sia quello, ad esempio di ridurre i costi di percentuali.  
Il grado di efficacia è dato dal miglioramento dell’efficienza. 
L’economicità  è l’equilibrio dinamico nel tempo tra la quantità delle risorse 
impiegate nei processi di produzione di servizi di un’azienda pubblica e la 
quantità e qualità dei servizi prodotti per la soddisfazione della domanda e bisogni 
che hanno richiesto l’intervento pubblico. 
I fattori che concorrono al raggiungimento dell’economicità sono: 
1. L’equilibrio economico e l’equilibrio monetario; 
2. il soddisfacimento dei bisogni rispetto cui l’azienda è chiamata ad operare. 
L’equilibrio economico individua la capacità dell’azienda sia ad acquisire i fattori 
produttivi, necessari per l’erogazione del servizio o lo svolgimento della funzione, 
sia ad acquisire  un adeguato patrimonio, in grado di permettere all’ente di 
mantenere ed accrescere le condizioni operative e strategiche per il perseguimento 
delle proprie finalità. 
L’equilibrio monetario individua il rapporto tra i volumi di entrata e di uscita, con 
ricorso eventualmente all’indebitamento. 
L’equilibrio economico e monetario dipendono da numerosi elementi connessi 
alle politiche perseguite dall’azienda, alle condizioni dei mercati ed alle scelte 
istituzionali dei livelli di governo propri del settore pubblico. 
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Il soddisfacimento dei bisogni rispetto a cui l’azienda è chiamata ad operare, 
implica l’analisi che focalizzi l’attenzione sul rapporto tra finalità dichiarate, 
obiettivi perseguiti e risultati raggiunti. 
L’ente pubblico deve essere in grado, nell’ambito delle proprie competenze, di 
sviluppare tutte le azioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi prefissati.  
In altre parole nel proprio spazio d’azione deve essere dotato di autonomia 
gestendo tutti gli strumenti necessari per condizionare i risultati. 
L’autonomia produce differenziazione nei processi gestionali, organizzativi e di 
rilevazione. 
 L’ente pubblico, nell’esercizio della propria autonomia, può adottare  strategie, 
definire i propri obiettivi, le modalità di acquisizione delle risorse finanziarie, 
umane e così via. 
Questo consente la realizzazione di combinazioni dei processi atti a produrre le 
finalità istituzionali. 
Nella realtà  l’autonomia delle aziende pubbliche è fortemente limitata dall’azione 
azione pubblica e dalle esigenze di coordinamento tra aziende. 
Infatti, le Amministrazioni Pubbliche, nell’esercizio delle proprie funzioni sono 
chiamate a non ledere i diritti della comunità, orientando la propria attività verso 
una trasparenza amministrativa diretta a dimostrare che le azioni degli 
amministratori e del manegement sono state svolte adottando criteri ben definiti. 
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Le amministrazioni pubbliche devono essere espressioni di  politiche nazionali, 
quindi le sue finalità e il suo campo d’azione sono definite da altri in base ad un 
disegno politico e istituzionale. 
Tutto ciò ostacola la ricerca di equilibrio e sposta le responsabilità del 
raggiungimento del risultato da un ente altro, riconducendo lo spazio di azione 
solo a livelli operativi.  
Se da un lato la definizione delle competenze nell’ambito dell’azione è di 
responsabilità degli organi sovraordinati, dall’altro l’azienda pubblica gode 
un’ampia autonomia nella definizione del servizio e degli obiettivi conseguenti. 
L’azienda nel  definire il servizio progetta cosa offrire all’utente per soddisfare il 
bisogno. 
L’autonomia nel definire il servizio permette all’azienda di agire direttamente sui 
risultati attesi e sul livello del servizio che si vuole erogare. 
Questo consente di adeguare il servizio ad attese ed obiettivi specifici. 
Tale autonomia ha una forte influenza sull’impiego delle risorse, 
sull’organizzazione del lavoro e sui  criteri di valutazione quindi la progettazione 
del servizio diventa la sintesi di molti aspetti gestionali e organizzativi. 
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1.2. I Controlli di gestione 
La ricerca della qualità e dell’efficienza nell’erogazione dei servizi ha sviluppato 
la necessità di individuare nuovi strumenti di controllo. 
Il processo di controllo esprime un insieme di attività mediante il quale il 
management si assicura che le risorse siano efficacemente ed efficientemente 
acquisite e impiegate in vista di un raggiungimento degli obiettivi. 
Le condizioni necessarie per introdurre in una struttura pubblica un processo di 
controllo di gestione sono: 
1. una gestione per obiettivi e non per atti; 
2. garantire al dirigente l’autonomia gestionale; 
3. assicurare la chiarezza organizzativa. Ogni dirigente deve conoscere i suoi 
obiettivi ed i limiti delle sue responsabilità; 
4. attivare un sistema premiante, ad avvenuto raggiungimento degli obiettivi. 
Il controllo di gestione agevola la trasparenza e l’informazione sulla gestione e 
direzione della P.A.. 
 Con il controllo di gestione le rilevazioni amministrative si spostano  dal 
considerare esclusivamente l’aspetto finanziario della spesa, intenso come 
l’erogazione monetaria per l’acquisto dei fattori produttivi, all’aspetto di costo, 
inteso come valore dei fattori produttivi di un determinato centro di costo. 
L’individuazione del costo per un dato centro di spesa richiede la determinazione 
della competenza economica dei consumi di fattori produttivi effettuati per il 
centro  e la distinzione fra i costi diretti e indiretti, al fine di una corretta 
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aggregazione dei valori che in misura diretta o indiretta, hanno contribuito alla 
realizzazione dell’output. 
La rilevazione dei costi della P.A. può fornire informazioni utili sia per il processo 
decisorio, in quanto a monte del processo i costi sono un supporto per adottare le 
decisioni e per un’allocazione ottimale delle risorse ed a valle consentono di 
raffrontare il costo preventivo al costo consuntivo o l’obiettivo programmato con 
l’obiettivo realizzato, sia al fine di controllare l’efficienza, l’economicità della 
gestione. 
Per la determinazione del centro di costo si può adottare il criterio organizzativo, 
in base al quale gli oggetti di costo si fanno coincidere con le unità organizzative, 
oppure il criterio funzionale, in base al quale si raggruppano i  costi per funzione o 
servizi. 
Un ruolo fondamentale, nell’ambito del controllo di gestione, è rappresentato dal 
“Budget” , che realizza un collegamento tra il processo di pianificazione strategica 
e il controllo direzionale. 
Il Budget è costituito da un piano, redatto in termini monetari, che è tradotto in 
termini di responsabilità attribuendo a ciascun “centro di responsabilità” un 
risultato da ottenere. 
Una volta che il budget viene definito, l’aspetto centrale diventano le modalità di 
gestione, attraverso le fasi della rilevazione e del controllo dell’efficienza e 
dell’efficacia. 
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La contabilità analitica, che presuppone la suddivisione dei costi e dei ricavi per 
centro di responsabilità, costituisce la più importante fonte di informazioni, sia per 
l’elaborazione del budget, sia per la verifica dell’efficacia e dell’efficienza. 
Si è rilevato come l’applicabilità  di tali tecniche è difficile nel  settore pubblico, 
perché: 
ƒ gli obiettivi sono poco chiari e valutabili, in particolare nei settori della 
giustizia, della difesa, della sanità, dell’istruzione; 
ƒ Se da un lato si possono valutare i costi sostenuti dall’altro lato i prodotti e 
i servizi possono essere valutati solo attraverso valutazioni soggettive, non 
confrontabili con il relativo costo delle risorse impiegate; 
ƒ Le risorse, essendo derivate dall’imposizione fiscale, non risultano 
espressione diretta di scambio, così come nel mercato dei beni e servizi; 
ƒ Il divario tra le aspettative del cliente e quelle del management; 
ƒ Il divario tra la qualità del servizio e le modalità di forniture
a
. 
 
                                                 
a
 G. Trinci, Il controllo della qualità e il controllo di gestione. Applicabilità della metodologia alla Pubblica 
Amministrazione, Centro Editoriale e Librario Università degli Studi della Calabria, Rende (CS) 
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1.3. Razionalizzazione e Revisione del Pubblico Impiego. 
Le amministrazioni pubbliche hanno subito nell’ultimo decennio una modifica 
significativa dei paradigmi di riferimento per quanto attiene l’organizzazione e la 
gestione del personale. 
In particolare ciò che è cambiato non sono solo le regole con cui si fa 
organizzazione, ma anche i soggetti che le emanano e le modalità con cui le regole 
devono essere governate.  
Si ha un  passaggio dal sistema pubblicistico, in cui vige l’imperium della legge, 
al sistema privatistico, dove il datore di lavoro deve confrontarsi con interessi 
particolari, si sono ampliate le fonti delle regole e le logiche con cui queste 
possono essere gestite, passando dalla sola legge ai contratti ed ai regolamenti 
interni emanati dall’amministrazione di competenza (mansionari, procedure, 
organigrammi, ecc.). 
L’azienda pubblica acquisisce autonomia nella individuazione della struttura 
organizzativa, e unicamente per alcuni segmenti di attività le modalità 
organizzative, le strutture da approntare, le principali procedure da realizzare. 
Le regole dettate dall’ente pubblico, al pari delle altre, hanno carattere formale, 
ma se ne differenziano sotto vari aspetti. 
Infatti tali regole riguardano un aspetto peculiare della vita organizzativa cioè il 
modo in cui i lavoratori devono svolgere i compiti loro assegnati o devono 
eseguire determinati lavori. 
 
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In questo tipo di regole, è incorporata la conoscenza accumulata 
dall’organizzazione per svolgere i lavori  e risolvere i problemi. 
Quindi, oggi, il dirigente deve abbondare definitivamente una visione 
deterministica e burocratica dell’organizzazione e della gestione del personale, in 
cui le regole e le norme sono elementi distintivi, e svolgere un ruolo nuovo, cioè 
costruire e mobilitare la cooperazione delle persone intorno ad un progetto o una 
strategia di cambiamento, utilizzando al meglio tutte le risorse di cui il sistema 
dispone. 
Quindi il dirigente oltre a semplificare il quadro normativo e  definire le regole 
deve anche comunicarle, farle conoscere e ricercare il consenso tra i suoi 
collaboratori.   
L’autonomia organizzativa è un elemento di responsabilizzazione dell’azienda 
pubblica, la cui assenza comporterebbe la perdita della capacità di raggiungere in 
modo autonomo un equilibrio finanziario e la soddisfazione degli utenti. 
Le pubbliche amministrazioni dovranno garantire ai propri dipendenti parità di 
trattamenti contrattuali e comunque trattamenti non inferiori a quelli prescritti dai 
contratti collettivi; 
 Sono state definite nuove modalità di nomina dei dirigenti, tali criteri sono legati 
soprattutto  alla capacità professionale di perseguire gli obiettivi prefissati.  E’ 
stata previsto  l’introduzione di   figure di vertice con distinte responsabilità 
didattico-scientifiche e gestionali-organizzative;  
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Al  fine di assicurare economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse 
dell'attività degli uffici dipendenti è stato previsto  la separazione tra i compiti di 
direzione politica e quelli di direzione amministrativa  e si è affidato  ai dirigenti - 
nell'ambito delle scelte di programma degli obiettivi e delle direttive fissate dal 
titolare dell'organo - autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in 
particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso l'adozione di idonee 
tecniche di bilancio, la gestione delle risorse umane e la gestione di risorse 
strumentali.   
La verifica dei risultati ottenuti da quest’ultimi  è effettuata da  appositi nuclei di 
valutazione composti da dirigenti generali e da esperti o attraverso convenzioni 
con organismi pubblici o privati particolarmente qualificati nel controllo di 
gestione. 
I dirigenti passano da garante dell’azione amministrativa a responsabile dei 
risultati della gestione dell’azienda. 
I dirigenti, in caso di mancato conseguimento degli obiettivi, potranno essere 
soggetti alla rimozione e al collocamento a disposizione. 
Il personale dirigenziale è sottoposto ad una  separata area di contrattazione  cui 
partecipano le confederazioni sindacali  e le organizzazioni sindacali del personale 
interessato maggiormente rappresentative sul piano nazionale, assicurando un 
adeguato riconoscimento delle specifiche tipologie professionali. 
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Uno degli obiettivi principali  di tale legge è l’istituzione di  procedure di 
contenimento e controllo della spesa globale per i dipendenti pubblici,  per ciascun 
comparto e per ciascuna amministrazione o ente.  
 Il  bilancio dello Stato e i bilanci delle altre amministrazioni ed enti, dovranno 
contenere la spesa complessiva per il personale, sia a preventivo che a consuntivo. 
La revisione dei controlli amministrativi dello Stato sulle regioni dovrà  riguardare 
gli atti fondamentali della gestione.  
Quindi obiettivi principali della revisione sarà verificare che le Pubbliche 
Amministrazioni abbiano perseguito gli obiettivi stabiliti in termini di costi 
contrattuali. Questo potrà essere monitorato attraverso la rilevazione dei dati da 
parte della Ragioneria Prov.le dello Stato e del Dipartimento della funzione 
pubblica realizzando un’integrazione funzionale fra i due enti, per il più efficace 
perseguimento di tali obiettivi.