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CAPITOLO I. GLI OBIETTIVI DEL DIRITTO DELLA
CONCORRENZA E GLI AIUTI DI STATO.
1. La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato.
‹‹Lo sviluppo del dibattito giurisprudenziale in materia di aiuti
di stato è stato caratterizzato sin dai primi anni dell’entrata in vigore
del Trattato istitutivo della CE da una delicata opera di bilanciamento
tra due forze difficilmente conciliabili: da un lato l’intervento dello
stato nell’economia e dall’altro la tutela della concorrenza e degli
equilibri del mercato comune ››
1
.
Nel sistema comunitario il regime degli aiuti assume rilevanza
per stabilire l’equilibrio tra l’intervento pubblico nell’economia e il
controllo esterno di tale intervento.
La disciplina degli aiuti e il divieto generale degli stessi
rispondono alla concezione generale che anima i Trattati comunitari,
una concezione liberista in cui il principio dominante rimane quello
della non discriminazione.
Per la Comunità la concorrenza va difesa non soltanto dal
basso, impedendo alle imprese che operano nel mercato di falsarla
ma anche dall’alto, disciplinando gli interventi degli stati che possono
incidere negativamente sul mercato concorrenziale.
‹‹Il principio sancito dall’art. 3 lett. g) TCE
2
riguarda non solo le
imprese, ma può riguardare anche gli Stati membri ››
3
L’azione della Comunità volta ad attuare un regime inteso a
garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune non
sarebbe efficace se venisse perseguita esclusivamente mediante
divieti ai comportamenti anticoncorrenziali delle imprese.
1
G. Strozzi, Diritto dell’Unione Europea, Torino 2000, p. 312.
2
Un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato
interno.
3
G. Strozzi, Diritto dell’Unione Europea, Torino 2000, p. 311.
8
Distorsioni o restrizioni della concorrenza possono scaturire
anche da comportamenti anticoncorrenziali degli Stati. E’ necessario
evitare che gli interventi di uno Stato membro a favore delle imprese
nazionali o con riguardo a determinati settori, possano incidere sugli
scambi ed alterare la concorrenza, favorendo le discriminazioni a
danno delle altre imprese ed incidendo in modo pregiudizievole sulla
libera circolazione di merci e servizi fra gli Stati comunitari.
Tali aiuti, così come accade per gli accordi fra le imprese,
falsano la libera concorrenza perché pongono in posizione di
vantaggio l’impresa che, ricevendo gli aiuti statali affronta minori
costi di produzione e può praticare prezzi più bassi rispetto alle
imprese concorrenti. L’intervento statale può essere dettato da
molteplici ragioni che dipendono anche dal tipo di economia dello
stato: esso può essere rivolto al raggiungimento di particolari obiettivi
economico sociali, allo sviluppo di alcuni settori etc.
4
.
Alle imprese e agli stati sono così dedicate le norme comuni
sulla concorrenza contenute nel titolo VI, capo I, del Trattato CE; esse
si dividono in regole applicabili alle imprese, alle quali sono dedicati
gli articoli 81, 82 e seguenti, e regole applicabili agli aiuti di stato
rinvenibili negli articoli 87, 88 e 89 (in precedenza 92, 93 e 94)
5
. L’art.
87 stabilisce la disciplina sostanziale; nell’art. 88 si definisce la
disciplina procedurale, in quanto contiene i principi del procedimento
di controllo sulla compatibilità degli aiuti degli stati membri, in via
preventiva per quelli da statuire e costante per quelli già introdotti;
invece l’art. 89 contiene norme sulla formazione secondaria che
4
Gli aiuti pongono l’impresa beneficiaria in una situazione di vantaggio rispetto ai
concorrenti modificando la situazione di mercato, ma possono comportare
conseguenze positive dove riducano uno svantaggio portando l’impresa in
condizioni particolarmente disagiate al punto di partenza delle imprese concorrenti.
Dunque possono risultare necessari o comunque utili.
5
A seguito dell’entrata in vigore il 1 maggio 1999 del Trattato di Amsterdam la
numerazione degli articoli del Trattato istitutivo della CE e del Trattato sull’Unione
europea è cambiata. Alla stregua della nuova numerazione l’art. 92 è divenuto, in
seguito a modifica, art. 87 CE, l’art. 93 è divenuto art. 88 CE, mentre l’art. 94 è
divenuto art. 89 CE.
9
consentono al Consiglio di adottare i regolamenti necessari per
l’applicazione degli artt. 87 e 88.
2. Gli interessi coinvolti nella disciplina degli aiuti di
Stato.
Nell’ambito della disciplina comunitaria della concorrenza, la
materia degli aiuti di stato è caratterizzata da alcune difficoltà di
approccio.
‹‹Nella materia degli aiuti di stato confluiscono interessi
eterogenei (a volte configgenti) di difficile contemperamento: interessi
della Comunità, interessi dei singoli stati, interessi dei consumatori e
degli utenti, interessi delle imprese destinatarie degli aiuti e delle
imprese concorrenti… e così via. In tale materia si incontrano e si
scontrano l’opzione liberista della Comunità europea che guarda con
fiducia al mercato, e l’opzione politica degli stati che guarda invece ai
fallimenti del mercato››
6
.
3. L’interesse comunitario.
Nella disciplina comunitaria della concorrenza ed in particolare
nella materia degli aiuti di stato, proprio nel momento in cui si tenta
di comprendere la ratio della regolamentazione di tali aiuti, sembra
non essere chiara la regola in virtù della quale gli interessi vengono
composti.
E’ necessario procedere alla identificazione dell’interesse o degli
interessi comunitari posti alla base del generale principio di
incompatibilità degli aiuti di stato; questo implica una enucleazione
degli obiettivi propri della politica di concorrenza comunitaria.
6
Sul punto si veda C. Pinotti, Gli aiuti di stato alle imprese nel diritto comunitario
della concorrenza, Cedam, Padova 2000, p. 2.
10
La scelta strategica in favore della concorrenza operata dal
Trattato è scelta politica non fine a sé stessa ma funzionale
all’unificazione dei mercati nazionali degli Stati membri ed alla loro
trasformazione in mercato interno.
‹‹Il mantenimento di una struttura economica concorrenziale
nella filosofia del Trattato non è obiettivo antitetico a quello
dell’integrazione europea. Il conflitto fra i due obiettivi è più ipotetico
che reale dal momento che, a lungo termine, l’integrazione non pùò
che essere benefica per l’efficienza del processo economico››
7
.
La politica di concorrenza ha come scopo principale la
realizzazione del mercato unico che si delinea come interesse
primario della Comunità, ma vi sono altri scopi che possono essere
perseguiti attraverso la politica della concorrenza quali lo stimolo
dell’attività economica, l’allocazione delle risorse, lo stimolo
all’innovazione, i benefici per i consumatori..etc.
8
.
‹‹La concorrenza costituisce il migliore stimolo all’attività
economica; essa favorisce il costante adeguamento delle strutture
della domanda e dell’offerta all’evoluzione delle tecniche. Solo la
selezione naturale offerta dal mercato potrà garantire la
sopravvivenza delle imprese più forti ed innovative››
9
.
La concorrenza obbliga, all’innovazione le imprese comunitarie
che non potendo concorrere, dati gli alti costi europei della
manodopera, in produzioni a basso prezzo, sono obbligate ad
indirizzarsi verso produzioni ad elevata tecnologia. Detto stimolo
costituisce un progresso dell’intero settore industriale. Evidenti sono i
vantaggi per i consumatori che sono, in definitiva, i beneficiari
naturali della concorrenza.
7
Sul punto si veda C. Pinotti, Gli aiuti di stato alle imprese nel diritto comunitario
della concorrenza, Cedam, Padova 2000, p. 7.
8
Così la Commissione nella VIII Relazione sulla politica di concorrenza, riferita al
1978, p.133, punto 175.
9
Così la Commissione nella XIV Relazione sulla politica di concorrenza riferita al
1984.
11
4. L’interesse dello Stato concedente l’aiuto.
L’analisi diretta ad identificare l’interesse dello stato concedente
l’aiuto è complessa e delicata.
‹‹Con la realizzazione del mercato interno si è verificata la
caduta dei sistemi protezionistici classici, ma non ha del tutto
eliminato la propensione dei Governi ad adottare misure che possano
condurre ad effetti analoghi a quelli vietati››
10
.
Alla base degli aiuti v’è sempre in fondo un atteggiamento di
sfiducia degli Stati nei confronti del mercato le cui regole sembrano a
volte scontrarsi con obiettivi solidaristici, occupazionali, sociali,
perequativi
11
.
Non si trascuri che molteplici sono gli interessi pubblici sottesi
ad un intervento qualificabile come aiuto ai sensi del Trattato; ciò
rende impossibile enucleare un interesse statale contrapponibile
all’interesse della Comunità.
‹‹L’interesse dello Stato è il risultato di una
mediazione/composizione di vari interessi pubblici che dovrebbe
rendere la scelta concretamente attuata la più rispondente agli
obiettivi di politica economica perseguibili dai singoli stati nel rispetto
dei parametri fissati dalla Comunità››
12
.
5. Gli interessi delle imprese.
In riferimento alle imprese coinvolte nell’erogazione di una
misura statale qualificabile come aiuto, si possono identificare due
10
Sul punto si veda C. Pinotti, Gli aiuti di stato alle imprese nel diritto comunitario
della concorrenza, Cedam, Padova 2000, p. 11.
11
L’aiuto ad un’impresa la cui crisi determinerebbe pesanti conseguenze sul piano
occupazionale, può essere considerato lecito in una prospettiva nazionale, sebbene
non lo sia in una prospettiva comunitaria. Più evidente è l’autolegittimazione degli
stati nel concedere aiuti a favore di imprese operanti in settori economici strategici,
la cui crisi avrebbe ripercussioni sull’intera economia nazionale.
12
Sul punto si veda C. Pinotti, Gli aiuti di stato alle imprese nel diritto comunitario
della concorrenza, Cedam, Padova 2000, p. 13.
12
tipi di interessi configgenti: gli interessi dell’impresa o delle imprese
che beneficiano della misura e l’interesse dell’impresa o delle imprese
concorrenti che vengono danneggiate dall’erogazione dell’aiuto.
Nella I Relazione sulla politica di concorrenza del 1971, la
Commissione ha affermato che “un aiuto statale implica
generalmente un conflitto di interessi tra gli operatori economici che
ne beneficiano ed i loro concorrenti negli stati membri, che vengono,
in conseguenza, a trovarsi sul mercato comunitario in posizione meno
favorevole di quella che ad essi spetterebbe qualora non venisse
concesso l’aiuto”.
‹‹ In un sistema economico in cui si faccia ampio ricorso agli
aiuti, le imprese potenzialmente più competitive sono esposte ad
effetti negativi: si vedono sottratte possibilità di espandere la propria
produzione e di puntare ad ottenere preziose economie di scala; non
possono conseguire quei profitti che rendono possibile
l’accumulazione di capitale necessario a nuovi investimenti di ricerca;
non vedono premiata la propria efficienza e non sono stimolate ad
ulteriori miglioramenti››
13
.
Tuttavia, sia le imprese beneficiarie dell’aiuto che quelle
potenzialmente danneggiate dallo stesso, hanno in un determinato
momento un interesse comune: quello della certezza, in ordine alla
compatibilità comunitaria, della situazione di fatto e di diritto creata
dal progetto di istituzione di una misura statale, certezza che può
derivare solo da una decisione espressa o tacita della Commissione
14
.
13
Così M. Orlandi, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Napoli 1995, p. 46.
14
Sul punto si veda C. Pinotti, Gli aiuti di stato alle imprese nel diritto comunitario
della concorrenza, Cedam, Padova 2000, p. 2 ss.
13
6. Gli effetti distorsivi degli aiuti sulla concorrenza.
Ai sensi dell’art 87, n.1 del TCE , il regime comunitario degli
aiuti di stato si applica agli interventi che “falsino o minacciano di
falsare la concorrenza” e “nella misura in cui incidano sugli scambi
tra gli Stati membri”.
Nell’ottica liberista il libero gioco delle forze di mercato è in
grado di garantire un’ottimale allocazione delle risorse; la concessione
di aiuti di stato costituisce un fattore di distorsione del processo
allocativo oltre che una pratica contrastante con le regole di una sana
e corretta concorrenza.
‹‹ Gli aiuti possono determinare una riduzione dei costi
sopportati dall’impresa; è il caso in cui lo stato contribuisce al
finanziamento dei fattori della produzione, concorrendo ai costi
sopportati dall’impresa per la formazione del personale, per la ricerca
e sviluppo e così via ››
15
.
In altri casi l’aiuto determina un aumento dei ricavi. Ciò si
verifica nel caso in cui il beneficiario diretto dell’aiuto sia l’acquirente
di beni o servizi a condizione che l’approvvigionamento di beni e
servizi sia realizzato presso una determinata impresa. In tale ipotesi è
l’impresa venditrice o fornitrice ad essere beneficiaria dell’aiuto,
poiché il sostegno accordato all’acquirente incrementa la domanda
dei beni o servizi prodotti dall’impresa venditrice. In tal modo, gli aiuti
pubblici realizzano l’effetto di attribuire all’impresa beneficiaria
dell’aiuto una quota di mercato superiore a quella che l’impresa
avrebbe conseguito in condizioni normali.
Può avvenire che l’aiuto mantenga in vita imprese che da sole si
sarebbero trovate fuori dal mercato lasciando il posto ad imprese
efficienti.
In conclusione, questa alterazione delle normali condizioni di
mercato si traduce in un pregiudizio per le imprese più competitive
15
Così G.M.. Roberti, Gli aiuti di stato nel diritto comunitario, Cedam, Padova 1997,
p.204.
14
che in assenza dell’intervento pubblico avrebbero guadagnato quote
di mercato più elevate.
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