Gli aiuti di Stato e il diritto comunitario: il caso Alitalia

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PARTE PRIMA: GLI AIUTI DI STATO 
 
 
1. Aiuti di Stato: definizione e conseguenze sulla concorrenza. 
Gli aiuti di Stato sono una forma di intervento pubblica utilizzata per 
promuovere una determinata attività economica. Implicano che determinati 
settori economici o attività siano trattati in maniera favorevole rispetto ad 
altri, e comportano, quindi, una distorsione della concorrenza, poiché 
compiono una discriminazione fra le aziende che ricevono un sostegno e 
quelle che non lo ricevono. 
Per prima cosa, per stabilire se una misura costituisce aiuto di Stato, 
occorre distinguere fra la situazione in cui il sostegno è diretto ad alcune 
imprese o alla produzione di determinati beni, e la situazione in cui le 
misure in questione sono equamente applicabili a livello di Stato membro e 
sono finalizzate a favorire l’intera economia. Il carattere selettivo distingue 
gli aiuti di Stato dalle misure generali di sostegno economico. 
Inoltre, per aiuto di Stato bisogna intendere «qualunque 
provvedimento della pubblica amministrazione che implica un 
trasferimento di risorse dallo Stato o da altri enti pubblici ad imprese, 
pubbliche o private che siano.»
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E’ quindi normalmente considerato aiuto «ogni vantaggio 
economicamente apprezzabile accordato ad un’impresa attraverso un 
intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe realizzato».
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 Benacchio Gian Antonio, Disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato: Trento, 30 marzo 
2001, Collana Quaderni del Centro Documentazione Europea. 
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 Definizione tratta da Tesauro, G., Diritto comunitario, p. 477. 
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Infine, con il riferimento all’origine statale del vantaggio, non è inteso il 
bilancio dello Stato, ma il bilancio di qualsiasi ente pubblico. 
Gli aiuti di Stato sono genericamente vietati dall’art. 87, paragrafo 1 
del Trattato CE,
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 perché possono pregiudicare la libera concorrenza, 
impedendo che le risorse siano assegnate nel modo più efficiente possibile, 
minacciando così il funzionamento del mercato interno. 
Gli aiuti di Stato possono rappresentare un rilevante fattore di 
discriminazione di origine statale: lo Stato, accordando vantaggi ad 
un’impresa nazionale, la avvantaggia rispetto ad una concorrente straniera 
creando un effetto protezionistico, simile a quello provocato dai dazi sulle 
importazioni, ma molto più costoso. In questo modo «potrebbe nascere 
un’escalation di rappresaglie tra gli Stati che può essere dannosa per la 
stessa Unione Europea».
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 Inoltre «un drenaggio eccessivo di risorse 
pubbliche destinate alle imprese non è positivo da un punto di vista 
macroeconomico, poiché contribuisce a mantenere deficit elevati all’interno 
dei Paesi membri e mette a rischio il patto di stabilità…».
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Non tutti i contributi finanziari accordati da uno Stato membro ad 
un’impresa rientrano però nella definizione in precedenza esposta, e di 
conseguenza sono ammessi dall’Unione Europea. Poiché risulta difficile 
valutare alcune situazioni, la Commissione Europea ha elaborato il 
cosiddetto «principio dell’investitore privato».  
                                              
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 L’art. 87, par. 1 del Trattato CE così dispone: «Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, 
sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati 
membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, 
favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». 
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 Ballarino Tito, Manuale breve di diritto dell’Unione Europea, CEDAM 2003. 
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 Benacchio Gian Antonio, Il sistema degli aiuti di Stato nella politica di concorrenza dell’Unione 
Europea: Trento, 23 maggio 2001, Collana Quaderni del Centro Documentazione Europea. 
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In base a tale principio, per capire se il provvedimento amministrativo 
costituisca o meno un aiuto, è necessario analizzare se un investitore privato 
si comporterebbe allo stesso modo in cui si è comportato lo Stato o l’ente 
pubblico che ha adottato il provvedimento a favore di un’impresa.
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 In 
particolare «quando alla luce degli orientamenti definiti nella presente 
comunicazione,
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 appare che il comportamento dei pubblici poteri in 
occasione di conferimenti di capitali sotto forma di assunzione di 
partecipazioni in un’impresa non è quello di un finanziatore di capitale di 
rischio nelle normali condizioni di un’economia di mercato, è 
indispensabile effettuare una valutazione a norma dell’art. 87 del Trattato 
CE»
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La Commissione chiarisce, che vi è aiuto di Stato «quando in 
occasione di apporti di capitale nuovo nelle imprese, tale apporto si effettua 
in circostanze che non sarebbero accettabili per un investitore privato 
operante nelle normali condizioni di un’economia di mercato”. 
Esempi di fattispecie che la Commissione individua quali possibili 
aiuti sono: 
 ξ  quando l’assunzione della partecipazione pubblica ha per oggetto 
la ripresa o la prosecuzione (totale o parziale) dell’attività non 
redditizia di un’impresa in difficoltà tramite la creazione di una 
nuova entità giuridica; 
                                              
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 Nel caso di Alitalia, uno dei punti all’esame della Commissione è proprio il comportamento 
dell’holding pubblica Fintecna nella ricapitalizzazione del gruppo. 
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 In Boll. Ce, 9, 1984. 
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 Nella Comunicazione è chiarito che: «Si possono distinguere quattro tipi di situazioni nelle quali 
i pubblici poteri possono essere indotti ad assumere partecipazioni nel capitale delle imprese: a) al 
momento della creazione dell’impresa; b) in caso di parziale o totale trasferimento della proprietà 
dal settore privato a quello pubblico; c) in imprese esistenti appartenenti al settore pubblico in 
seguito a conferimenti di capitali o dotazioni, convertite in capitale; d) in imprese esistenti del 
settore privato in occasione di aumenti di capitale». 
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 ξ  in occasione di un conferimento di capitale in imprese il cui 
capitale è suddiviso fra azionisti privati e pubblici, la 
partecipazione pubblica raggiunge una proporzione sensibilmente 
superiore a quella iniziale e il disimpegno degli azionisti privati è 
essenzialmente imputabile alle cattive prospettive di redditività 
dell’impresa. 
 
In particolare, con riguardo agli apporti di capitale, per la 
Commissione «un investitore commerciale in economia di mercato fornirà 
il capitale di rischio se il valore attuale dei flussi di cassa attesi 
dall’investimento progettato (che spetteranno all’investitore in forma di 
dividendi e/o guadagni in conto capitale debitamente corretti per il rischio) 
è superiore al costo del nuovo apporto». Inoltre, la Commissione osserva 
che «in alcuni Stati membri gli investitori sono obbligati per legge a 
ricapitalizzare le imprese qualora l’accumulo delle perdite abbia fatto 
scendere il capitale al di sotto del livello prestabilito. Gli Stati membri 
hanno affermato che tali apporti di capitale non possono essere considerati 
alla stregua di aiuti, poiché sono il semplice adempimento di un obbligo di 
legge. Tuttavia tale “obbligo” risulta più apparente che reale: l’investitore 
commerciale posto in una simile situazione dovrà considerare anche tutte le 
altre possibilità, compresa quella di liquidare o dismettere l’investimento. 
Qualora la liquidazione o dismissione risultasse l’opzione finanziariamente 
più sana tenuto conto dell’impatto sul gruppo ma non venisse attuata, ogni 
successivo apporto di capitale dovrebbe essere considerato come un aiuto di 
Stato». 
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Con riferimento alle garanzie, «l’individuazione dell’elemento di aiuto 
insito in una garanzia presuppone un’analisi della situazione finanziaria 
della società che ricorre al credito. L’elemento d’aiuto di tali garanzie 
corrisponderà alla differenza tra l’interesse che il debitore dovrebbe pagare 
sul mercato libero e quello effettivamente ottenuto grazie alla garanzia al 
netto del costo della garanzia stessa». 
Sui prestiti, la posizione della Commissione è molto chiara: un 
finanziatore normale, quando concede un prestito ad un cliente, ha la 
consapevolezza del rischio dell’operazione consistente nella possibilità che 
il beneficiario non sia in grado di rimborsare il prestito. Il rischio inerente al 
prestito trova in genere riscontro nel tasso d’interesse e nelle garanzie. Se 
nella pratica ciò non avviene, la Commissione sarà indotta a ritenere che 
l’operazione finanziaria comporti un vantaggio per l’impresa e configuri un 
aiuto.
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Infine, per ciò che riguarda la redditività del capitale investito, la 
Comunicazione stabilisce che «al pari di ogni investitore in economia di 
mercato lo Stato dovrebbe attendersi dai propri investimenti un rendimento 
normale, analogo a quello ottenuto da un’impresa privata comparabile sotto 
forma di dividendi o di incremento di capitale … Se questo rendimento 
normale rimane assente di là del breve periodo ed appare improbabile anche 
ad orizzonte più lungo (con l’incertezza che gli utili futuri a più lungo 
termine siano stati scontati in maniera adeguata) e l’impresa pubblica non 
ha preso provvedimenti per portare rimedio alla situazione, si può 
presumere che essa benefici indirettamente di un aiuto, giacché lo Stato 
rinuncia al profitto che un investitore in economia di mercato si 
                                              
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 Caso Efim, decisioni della Commissione dell’agosto e del settembre 1993. 
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attenderebbe da un investimento analogo». La Corte di Giustizia ha in 
seguito respinto le critiche che erano mosse al criterio dell’investitore in 
economia di mercato difendendo la Comunicazione della Commissione del 
1984 e ha precisato che il comportamento dell’investitore pubblico non 
deve necessariamente essere quello dell’investitore con prospettive di 
reddito a breve termine, ma deve in ogni caso corrispondere almeno a 
quello di un «gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica 
strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più 
lungo termine».
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Oltre ai casi rispondenti al principio dell’investitore privato, al 
secondo comma dell’art. 87 del Trattato CE è stabilito che alcuni aiuti, 
tassativamente elencati, in deroga al divieto posto nel primo comma dello 
stesso articolo, possono sempre essere erogati, senza nessuna 
autorizzazione specifica.
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 Al terzo comma è invece presa in considerazione 
una terza categoria di aiuti, per la quale è necessaria una espressa 
autorizzazione da parte della Commissione.  
Essi sono: 
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni 
particolarmente depresse; 
b) gli aiuti connessi con la realizzazione di un importante progetto 
di comune interesse europeo, oppure tendenti a rimediare a un 
grave turbamento dell’economia in uno Stato membro; 
                                              
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 Riferimento alla ricapitalizzazione della Lanerossi effettuata dall’ENI con fondi governativi, 
sentenza 21–III–1991, causa C-303/88, Raccolta, p. I-1443, spec. p. 20). 
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 Il par. 2 art. 87 del Trattato CE così dispone : «Sono compatibili con il mercato comune: a) gli 
aiuti a carattere sociale; b) gli aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali 
oppure da altri eventi eccezionali; c) gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della 
Repubblica federale di Germania». 
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c) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune attività o 
regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni 
degli scambi in misura rilevante; 
d) gli aiuti comunque dichiarati ammissibili dal Consiglio su 
proposta della Commissione. 
 
In alcuni casi, gli enti pubblici che intendono sostenere lo sviluppo in 
un certo settore imprenditoriale, partecipano al capitale di rischio di 
un’impresa, piuttosto che erogare sovvenzioni o prestiti agevolati.
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L’atteggiamento della Commissione sulla partecipazione di risorse 
pubbliche al capitale di rischio delle imprese è favorevole, nel rispetto di 
determinate condizioni mutuate dagli Orientamenti sul trasferimento di 
fondi pubblici alle imprese pubbliche. Nella Direttiva n. 80/723/CEE del 20 
giugno 1980 e nella Direttiva 2000/52/CE del 26 luglio 2000 che ha 
modificato la prima, è ribadito nuovamente il principio dell’investitore 
privato in precedenza richiamato.
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Questo fatto diventa particolarmente rilevante nel momento in cui lo 
Stato partecipa alla ricapitalizzazione di un’impresa per i debiti che la stessa 
ha contratto. Nel caso della compagnia di bandiera italiana, è all’analisi 
della Commissione non il prestito–ponte da parte del Governo (che rispetta 
tutte le cinque condizioni poste dalla normativa europea per l’erogazione di 
un aiuto di salvataggio), ma il piano di ricapitalizzazione di Alitalia che, 
secondo le compagnie concorrenti, costituirebbe un ulteriore aiuto di Stato 
vietato dall’art. 87 del Trattato CE. 
                                              
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 E’ questo il caso del Gruppo Alitalia, di cui lo Stato detiene tuttora il 53% delle partecipazioni. 
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 Benacchio Gian Antonio, Il sistema degli aiuti di Stato nella politica di concorrenza dell’Unione 
Europea: Trento, 23 maggio 2001, Collana Quaderni del Centro Documentazione Europea.