Gli aiuti di Stato al trasporto ferroviario nell'Unione Europea

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Introduzione 
 
L’interesse verso gli aiuti di Stato e, più precisamente verso la normativa comunitaria 
in materia di aiuti di Stato, deriva essenzialmente dalla curiosità e dalla volontà di 
approfondire un argomento molto dibattuto. C’è mancanza di conoscenza e confusione 
su tali concetti; spesso, infatti, i mezzi di comunicazione trattano dell’argomento 
dando per scontato che il pubblico abbia determinate conoscenze che generalmente 
non possiede.  
Vengono citati finanziamenti ritenuti illegittimi, irregolari o dichiarati incompatibili 
col mercato interno, senza fornire adeguate spiegazioni dal punto di vista giuridico. 
L’obiettivo è fare chiarezza sulla normativa europea in materia di finanziamento 
pubblico e aiuti di Stato, facendo riferimento al settore del trasporto ferroviario come 
caso particolare. 
Il lavoro è articolato su due capitoli. Il primo tratta in generale della disciplina 
comunitaria in materia di aiuti di Stato e finanziamento pubblico, con l’ultimo 
paragrafo dedicato nello specifico alle tipologie e alle modalità di finanziamento 
pubblico per il trasporto ferroviario. 
Il secondo capitolo si occupa di una tipologia specifica di finanziamenti: quelli 
concessi dagli Stati membri per assicurare la regolare erogazione dei Servizi di 
Interesse Economico Generale, ancora una volta con particolare attenzione al settore 
ferroviario. 
Per dare al lettore gli strumenti necessari per una adeguata comprensione, il capitolo 
primo si apre con l’esposizione della nozione di aiuto di Stato e, con una spiegazione 
della differenza tra le misure assolutamente incompatibili e i finanziamenti 
caratterizzati da un margine di compatibilità con il mercato interno. 
Al fine di far chiarezza è fondamentale fare riferimento a quali istituzioni all’interno 
dell’Unione Europea siano responsabili del controllo della liceità delle misure. 
L’obbiettivo del resto del capitolo è di spiegare il ruolo della Commissione e, in misura 
minore del Consiglio, nella procedura di verifica della compatibilità dei finanziamenti 
pubblici erogati dagli Stati membri. 
Il capitolo si conclude con la spiegazione della differenza tra aiuti illegittimi e aiuti 
incompatibili; inoltre fornisce al lettore un quadro completo di tutte le tipologie e le
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condizioni necessarie per la concessione di finanziamenti pubblici al settore del 
trasporto ferroviario. 
Se il primo capitolo spiega la normativa comunitaria sugli aiuti di Stato, il secondo 
capitolo si propone di spiegare le modalità di finanziamento di una particolare 
tipologia di servizi, che gli Stati membri devono finanziare, quelli di Interesse 
Economico Generale. Sarebbe stato impossibile trattare nello specifico di tutte le 
tipologie di aiuti che possono essere concessi al settore del trasporto ferroviario. 
Si è scelta questa particolare tipologia di servizi proprio perché il loro finanziamento, 
mediante risorse pubbliche, ha costituito motivo di discussione e di confronto 
all’interno dell’Unione Europea. 
Il secondo capitolo, come il primo, si apre con una nozione teorica, quella di Servizi 
di Interesse Economico Generale. Prosegue con la spiegazione del perché sussista un 
obbligo di servizio pubblico, e dunque di erogazione di questi servizi, nello specifico 
per il settore del trasporto ferroviario. 
Il capitolo prosegue con l’illustrazione del meccanismo alla base del finanziamento 
dei SIEG e delle motivazioni che spingono gli Stati membri a erogare queste somme; 
continua chiarendo le differenze fondamentali tra i finanziamenti pubblici dei SIEG e 
gli aiuti di Stato collegandosi a quanto trattato nel capitolo primo.  
Il capitolo si conclude con una parte dedicata alla giurisprudenza comunitaria 
sull’argomento. Si cita la sentenza Altmark, pronunciata della Corte di Giustizia, 
fondamentale per comprendere le caratteristiche che un finanziamento di un Servizio 
di Interesse Economico Generale deve possedere per poter essere considerato 
compatibile con il mercato interno.  
Si continua con l’esposizione delle misure contenute nel pacchetto Monti-Kroes, il 
quale rappresenta la risposta normativa delle istituzioni europee, e in particolare della 
Commissione, alla sentenza Altmark. Tale pacchetto è fondamentale in quanto cerca 
di fornire un quadro giurisprudenziale chiaro sull’applicazione delle norme di 
finanziamento per i Servizi di Interesse Economico Generale. 
Alla fine del capitolo si illustra in quali punti tale pacchetto nel corso degli anni è stato 
revisionato al fine di renderlo più adeguato alle richieste di chiarezza degli Stati 
membri. Questo passaggio è fondamentale per spiegare come la Commissione abbia 
cercato di rendere la normativa funzionale e rispondente alle esigenze della Comunità.
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Si ritiene che questo elaborato sia uno strumento sufficiente al fine di fornire 
informazioni necessarie, dal punto di vista teorico, riguardo la normativa europea sugli 
aiuti di Stato e informazioni rilevanti sul ruolo dell’esecutivo europeo nella procedura 
di controllo, nonché dettagli sulle tipologie di aiuti e sulle condizioni necessarie per la 
concessione di finanziamenti al trasporto ferroviario in particolare.  
Il secondo capitolo completa le precedenti nozioni con l’illustrazione dei meccanismi 
ammessi per il finanziamento dei Sevizi di Interesse Economico Generale; le 
differenze sostanziali tra tali finanziamenti e gli aiuti di Stato risulteranno definite.
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Capitolo 1: La disciplina comunitaria in materia di aiuti di 
Stato al trasporto ferroviario 
 
1.1 Considerazioni introduttive 
 
Già dagli albori della Comunità Economica Europea, che come noto deve i suoi natali 
alla firma del Trattato di Roma avvenuta il 25 marzo 1957, era chiaro che tra gli 
obiettivi principali della neonata organizzazione internazionale ci fosse quello di 
creare un mercato comune al quale tutti gli Stati membri potessero accedere 
liberamente e, che fosse retto da regole ferree in materia di concorrenza. 
Oggi l’Unione Europea, erede della Comunità Economica Europea, trova nel trattato 
di Lisbona la sua fonte principale. Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europa, 
che di seguito chiameremo “TFUE”, non ritocca nel modo più assoluto il concetto di 
fondo che ispirò la Comunità. 
Il TFUE disciplina tra le altre cose: “La definizione delle regole di concorrenza 
necessarie al funzionamento del mercato interno
1
”. Nello specifico sono gli articoli 
119 e 127 a richiamare il principio generale delle libertà di concorrenza. 
È un fatto che la concorrenza possa essere alterata non soltanto dall’azione delle 
imprese, ma anche dagli Stati membri attraverso l’adozione di politiche economiche 
volte in qualche senso ad agevolare comparti produttivi nazionali a scapito di imprese 
extranazionali, ma comunque europee. Tali politiche sono tutt’altro che sporadiche e 
vengono adoperate dagli Stati membri al fine di intervenire sull’economia nazionale 
in settori ritenuti strategici. 
Gli articoli 107-109 del TFUE disciplinano la possibilità o l’impossibilità di uno Stato 
membro di concedere aiuti alle proprie imprese; sono contenuti nel Titolo VII su 
“norme comuni sulla concorrenza...”, tuttavia per via della loro specificità, relativa al 
fatto che la normativa non riguardi unicamente la concorrenza, ma anche la libertà di 
adottare o meno certe politiche economiche da parte di uno Stato membro, il divieto 
imposto dall’articolo 107 non è da considerarsi inderogabile.  
                                                
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 Articolo 3, lettera b.
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L’articolo 107 difatti fornisce delle linee guida generali sull’incompatibilità degli aiuti; 
tale divieto tuttavia può essere soggetto a svariate modifiche o eccezioni, talune volte 
esplicitate, altre rimesse al giudizio delle istituzioni comunitarie. 
Tra le istituzioni comunitarie che svolgono un ruolo attivo troviamo prima tra tutte la 
Commissione Europea, la quale possiede ampia autonomia decisionale, seguita dal 
Consiglio che ha il potere di ammettere sovvenzioni in deroga. 
Questi poteri delle istituzioni sono stati pensati in sede di stesura dei trattati perché 
talune volte l’intervento dello Stato non è solo “legittimo”, ma efficace e 
imprescindibile al fine, per esempio, di ridurre il divario tra una parte produttiva e una 
svantaggiata del proprio territorio oppure quando interviene per finanziare enti di alta 
formazione, come per esempio le università, sempre nel rispetto dei vincoli e dei target 
comunitari. 
Al posto di stabilire a monte quali dovessero essere gli aiuti concedibili e quali invece 
no, l’Unione ha optato per un sistema di verifica costante di tutti gli aiuti che vengono 
erogati dagli Stati membri. In questo contesto la Commissione Europea e in misura 
minore il Consiglio hanno il compito di stabilire l’ammissibilità del finanziamento 
statale e, nel caso esso sia lesivo della concorrenza, di vietarlo al fine di preservare il 
mercato unico. 
Per completezza bisogna sottolineare che la Commissione già dal 2005 nella 
“Comunicazione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato” ha fissato come obiettivo 
una riduzione dell’ammontare complessivo degli aiuti, oltre a una migliore allocazione 
delle risorse spese al fine di favorire la ricerca tecnologica, la crescita sostenibile, le 
infrastrutture e i servizi pubblici
2
. 
Su questi ultimi due settori, quello delle infrastrutture e quello dei servizi pubblici, con 
particolare riferimento a quelli di trasporto ferroviario, sarà focalizzata l’attenzione dei 
prossimi capitoli. 
Come si è accennato nelle pagine precedenti sussiste un divieto di erogazione di aiuti 
pubblici da parte degli Stati membri. Preso questo concetto come assodato, rimane 
tuttavia da chiarire come la normativa sugli “aiuti di Stato” venga applicata. 
Gli artt. 107-109 del TFUE riguardano eventuali aiuti concessi a favore di certe 
imprese che esercitino un’attività economica. Prima di tutto è bene chiarire che non 
                                                
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 COM/2005/107 del 7 giugno 2005; COM (2012), 2009.
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esiste alcuna distinzione tra imprese pubbliche e private. Per chiarezza, per impresa 
pubblica si intende quell’impresa nella quale lo Stato, attraverso suoi delegati, 
partecipi direttamente o indirettamente sul versante finanziario o sulla nomina dei 
membri del consiglio di amministrazione. 
La Commissione esercita il suo ruolo di controllo sulla totalità degli aiuti di Stato 
erogati, tuttavia il divieto prescritto dall’articolo 107, par. 1, del TFUE è relativo solo 
agli aiuti che abbiano effetti e dunque, che alterino la concorrenza e il mercato interno. 
Da ciò risulta chiaro che l’articolo sopra citato non sia da considerarsi produttivo di 
effetti diretti, nel senso in cui gli interessati, soprattutto imprese, non potranno 
avvalersene dinanzi ai giudici nazionali al fine di ottenere l’eliminazione di un 
eventuale aiuto illecito; sarà difatti solo la Commissione che attraverso la sua opera 
potrà pronunciarsi, o eventualmente non pronunciarsi, sulla questione. 
Esistono inoltre alcune tipologie di aiuti che sono per loro stessa natura non inclusi nel 
divieto, come per esempio quelli concessi a enti che non esercitano attività economica 
(università, centri di formazione, ecc.) oltre a quelli che influiscono sulla concorrenza, 
ma al di fuori dell’Unione. 
Un'altra eccezione rilevante è quella prevista per alcuni comparti produttivi ai quali il 
Trattato garantisce un regime privilegiato. Tra questi troviamo il settore dei Trasporti 
come enunciato dagli articoli 93 e 96 TFUE. Il Consiglio può, infatti, attraverso 
l’adozione di specifiche norme, limitare le regole sugli aiuti di Stato. Merita inoltre 
menzione l’eccezione prevista per quelle aziende incaricate della gestione dei così detti 
SIEG (Servizi di Interesse Economico Generale) come da art. 106, par. 2 dei quali 
parleremo nel prossimo capitolo. 
Esistono dei criteri che devono essere rispettati al fine di qualificare una misura 
economica presa da uno Stato membro come “aiuti di Stato”.
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 L’aiuto è da considerarsi 
illecito quando: crea un vantaggio economicamente apprezzabile per certe imprese o 
talune produzioni; arreca una distorsione della concorrenza; incide sugli scambi tra gli 
Stati membri; comporta un onere per il bilancio dello Stato attuando un trasferimento 
diretto o indiretto di risorse dallo Stato alle imprese; è imputabile allo Stato stesso. 
 
                                                
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 Sentenza 10 maggio 2000, SIC, causa T-46/97, Raccolta, II-2125.