Giurisdizione amministrativa: evoluzione e prospettive

  
4 
 
                                                           
dell’agire dell’ amministrazione, qui il ruolo assegnato ai singoli è 
essenzialmente quello di attivare i meccanismi per ricondurre la P.A 
all'osservanza delle regole; il Sandulli accentua invece quegli stessi 
meccanismi in funzione di tutela dei cittadini così che essi risultino 
degni strumenti di posizioni giuridiche soggettive di coloro che se ne 
avvalgono. Anche se non ci sono dubbi sulla prevalenza del momento 
soggettivo, tuttavia anche l'altro momento mantiene la sua rilevanza 
concorrendo ad evidenziare la bivalenza della giustizia 
amministrativa;  ciò è stato sottolineato da Nigro
4
  nella sua opera  
“Giustizia Amministrativa” in cui puntualizza che i mezzi di tutela 
contro l'amministrazione non possono sottrarsi alla tendenza di 
esaltare  la loro funzione di strumenti di garanzia del cittadino, ma nel 
contento conservano la loro peculiarità cioè quella garanzia passa  
attraverso l'accertamento del corretto esercizio del potere 
amministrativo.   
Bisogna prima di tutto definire gli istituti  cui si fa riferimento con l' 
espressione “Giustizia Amministrativa”, vi rientrano: i rimedi 
amministrativi  (nelle due specie di ricorsi ordinari e straordinari) e i 
rimedi giurisdizionali (distinti a seconda che il giudice sia costituito 
dall' autorità giudiziaria ordinaria o da quella giudiziaria 
amministrativa o si tratti di un giudice speciale).  
4
 Nigro “Giustizia amministrativa” III edizione, Bologna. 
  
5 
 
                                                           
Emerge su ogni altro il giudizio amministrativo che si svolge davanti a 
giudici diversi da quelli che la costituzione  all’art 102 designa come 
“magistrati ordinari”,  specificamente  individuati all' articolo 103:  
Consiglio di Stato e altri organi di giustizia amministrativa  cui è 
attribuita la giurisdizione per la tutela gli interessi legittimi nei 
confronti dell' amministrazione pubblica,  quali siano gli altri organi di 
giustizia amministrativa non è specificato dall’art 103, ma risulta  
dall’ art 125, comma 2, “Nella Regione sono istituiti  organi di 
giustizia amministrativa di primo grado”, questa previsione è stata  
realizzata con la legge 1971  n.1034 istitutiva dei TAR con 
competenza  generale quanto alla materia e limitata territorialmente 
dalla  Regione
5
; peraltro il TAR del Lazio ha una competenza che si 
estende all'intero territorio nazionale. 
Sembra lecito affermare che il giudizio amministrativo in senso 
proprio è solo quello che si svolge davanti al complesso 
giurisdizionale formato dai TT.AA.RR e dal Consiglio di Stato e  ha 
ad oggetto la tutela di un interesse legittimo, nonchè la tutela di diritti 
soggettivi per alcune materie indicate dalla legge. 
È considerato parte della giustizia amministrativa il giudizio davanti 
all' autorità giudiziaria ordinaria laddove si voglia tutelare un diritto 
5
Il carattere regionale della competenza dei Tar non impedisce l'istituzione di sezioni con 
sede diversa dal capoluogo. 
  
6 
 
nei confronti dell' amministrazione pubblica. Tale principio è stato 
sancito dall' art 2 dell' allegato E della legge n. 2248/1865  “Legge di 
abolizione del contenzioso amministrativo” uno dei capisaldi della 
normativa sulla giustizia amministrativa. 
Una terza parte della giustizia amministrativa comprende i giudizi, 
riguardanti controversie in cui sia coinvolta l'amministrazione 
pubblica, di fronte a giudici speciali quali : i Tribunali delle acque ed, 
in particolare, la Corte dei Conti competente per le controversie 
relative a diritti soggettivi in materia di contabilità pubblica, 
responsabilità civile  nei confronti dell' amministrazione da parte di 
chi abbia un rapporto di servizio con essa, ecc. La disciplina dell' 
attività giurisdizionale della Corte dei Conti, funzionante come 
giudice di unico grado, è stata innovata tra il 1993-1994 attribuendole 
il doppio grado di giurisdizione mediante l’ istituzione in tutte le 
regioni di una sezione giurisdizionale regionale quale giudice di primo 
grado. Altro settore della giustizia amministrativa è quello che 
concerne i c.d. rimedi amministrativi di cui il cittadino si avvale e che 
non danno vita ad un processo, ma ad un procedimento 
amministrativo facente capo a un' autorità amministrativa e che si 
conclude con un provvedimento. La caratteristica comune dei ricorsi 
ordinari è che essi sono proposti all' autorità cui appartiene quella che 
ha posto in essere l’atto o esplicano attività amministrativa nella stessa 
  
7 
 
                                                           
materia e la preclusione della loro presentazione ove l’interessato si 
rivolga al giudice
6
. 
 
2. Origini e sviluppo della giustizia amministrativa in 
Italia 
 
La rivoluzione francese è ritenuta la svolta decisiva ai fini della 
nascita del diritto amministrativo in senso moderno. Le origini remote 
del nostro sistema amministrativo si devono cogliere nello Stato 
assoluto francese designato Stato di polizia
7
 (il cosiddetto ancien 
règime, in cui non esisteva alcun sistema di giustizia amministrativa, 
in quanto vi era una totale personificazione dello Stato e dei suoi 
apparati nella figura del sovrano; non essendovi “cittadini”, ma solo 
“sudditi”, mancava una distinzione tra gli interessi della comunità e 
gli interessi del  sovrano, a ciò conseguiva ovviamente una limitata 
6
 Significativa svolta della riforma del 1971 giacché prima  la regola generale era quella 
della  necessaria  precedenza  dei  ricordi  amministrativi  ordinari  rispetto  a  quello 
giurisdizionale. Così Mazzarolli, “Diritto amministrativo” Bologna, III edizione, 2001. 
7
 Tale espressione nello  spirito dell'epoca,  come  chiarisce  Cammeo  in  “Commentario 
alle  leggi  sulla giustizia amministrativa”,  indica una  forma di Stato  rivolto al bene del 
popolo (d'altronde polizia deriva da polis). 
 
  
8 
 
                                                           
sindacabilità degli atti del sovrano, ed infatti, il principe decideva 
sotto forma di placet tutte le questioni).
8
Di fatto il potere monarchico impediva al parlamento di Parigi  di 
giudicare questioni di cui era parte lo Stato; gli affari contenziosi 
vennero deferiti agli Intendenti e al Consiglio del re il quale decideva 
sui conflitti di competenza (Editto di Saint Germain); lo scopo non era 
quello di tutelare gli interessi dei sudditi, ma evitare l' ingerenza della 
magistratura nelle prerogative regie. In altri termini i sudditi erano 
tutelati solo indirettamente, e cioè, se i loro interessi coincidevano con 
quelli della monarchia. 
La rivoluzione francese, di contro, affermò definitivamente  il 
principio della divisione dei poteri e si  avvertì  la necessità di dar vita 
a dei meccanismi che dessero  tutela diretta ai sudditi.   
In tal senso  importante fu la legge dell’agosto 1790  con cui si 
sanciva che le funzioni giudiziarie rimanevano separate da quelle 
amministrative  (i giudici non potevano operare ingerenze nelle 
operazioni dei corpi amministrativi). Con la Costituzione del 1799 e 
con la legge del 1800, la decisione sulle controversie tra cittadini e 
amministrazione venne attribuita a organi all’uopo istituiti: a livello 
centrale il Consiglio di Stato (Conseil d’Etat) competente a 
pronunciarsi in grado di appello sulle decisioni dei Consigli di 
prefettura mediante pareri; Consigli di prefettura, organi  collegiali 
8
Francesco Caringella “Manuale di diritto amministrativo”, edizione Giuffrè, Milano. 
  
9 
 
                                                           
decentrati, incaricati di esercitare il contenzioso  amministrativo  in 
primo grado e Prefetto sempre a  livello decentrato. Le decisioni del 
Consiglio di Stato acquistavano efficacia  esecutiva in forza di decreto 
(arret)  del Capo dello Stato che si esprimeva in via definitiva
9
 .  
Siamo ancora nell' ambito della giustizia “ritenuta” (poiché se da un 
punto di vista  sostanziale è il Consiglio di Stato a pronunciarsi sui 
ricorsi ad esso inoltrati, formalmente la decisione restava demandata 
al capo dello Stato).  
Il passaggio alla giustizia “delegata” e cioè dal contenzioso 
amministrativo alla giurisdizione amministrativa, avvenne con una 
legge del 1872 che conferiva  efficacia esecutiva alle pronuncia del 
Consiglio di Stato (mentre nella giustizia ritenuta l' efficacia esecutiva 
era subordinata al decreto del capo dello Stato).
10
 Per comprendere 
l’influenza che la legislazione di altri paesi ebbe sul formarsi di quella 
italiana, deve essere posta attenzione a tre avvenimenti verificatosi in 
Francia, Belgio e nel Regno di Sardegna: in Francia la rivoluzione del 
luglio del 1830 e la salita al trono di Luigi Filippo d’Orlèans portò una 
svolta in senso liberale; in Belgio con la scissione dai Paesi Bassi nel 
1831 e la creazione di una Costituzione, venne respinto il sistema del 
contenzioso amministrativo  per orientarsi verso l’attribuzione al 
9
Sulla competenza del Consiglio di Stato francese Armanni “Il consiglio di Stato e  le sue 
attribuzioni consultive”. 
10
Sui  concetti  di  giustizia  ritenuta  giustizia  delegata  Sandulli  “Il  giudizio  davanti  al 
Consiglio di Stato e ai giudici sottordinati”. 
  
10 
 
                                                           
giudice ordinario delle liti con la pubblica amministrazione; in 
Piemonte l’avvento al trono del principe Carlo Alberto.  
Furono soprattutto gli avvenimenti di Francia (quelli del Belgio si 
imporranno all’attenzione del Legislatore italiano oltre un trentennio 
dopo, nell’affrontare il difficile compito di elaborare un insieme 
unitario di leggi) particolarmente importanti in relazione ad uno dei 
primi atti di rilevante significato del regno di Carlo Alberto (regio 
editto del 18agosto1931):  istituzione del Consiglio di Stato con 
funzioni consultive articolato in tre sezioni: sezione dell' interno; 
sezioni di Grazia, Giustizia, e di affari ecclesiastici; sezioni di 
Finanza. Con lo stesso editto fu stabilito che il parere del Consiglio di 
Stato fosse obbligatorio prima dell' adozione  di determinati atti  (es. 
quelli con forza di legge, regolamenti, conflitti tra “giurisdizione 
giudiziaria"
11
 e amministrazione). 
Qualche anno dopo con un regio editto datato 1847 fu istituito il 
sistema del contenzioso amministrativo, che si fondava sulla 
distinzione tra controversie riservate all’amministrazione (per le quali 
viene esclusa  qualsiasi tutela innanzi al giudice ordinario o speciale, 
ed era ammesso solo il ricorso ad un' autorità amministrativa: l' 
intendente), e controversie di “amministrazione contenziosa” (per le 
quali era possibile ricorrere in primo grado ad un Consiglio di 
indipendenza e in secondo grado alla Camera dei Conti).  
11
Era  la  giurisdizione  del  giudice  ordinario,  disciplinata  dall'articolo  68  dello  stato 
Albertino. 
  
11 
 
                                                           
Al Consiglio di  Intendenza e alla Camera dei Conti la giurisprudenza 
civile riconobbe il carattere di organo giurisdizionale e furono 
designati come “tribunali amministrativi” in alcune sentenze della 
corte di Cassazione  di Torino
12
. 
Lo Statuto del Regno, concesso nel 1848, e che costituisce il trapasso 
dalla Monarchia assoluta a quella costituzionale fa salvo il Consiglio 
di Stato pur prevedendone un riordino.  
Già alla fine del XIX secolo abbiamo una contrapposizione tra un 
modello di giurisdizione attribuito ad un solo giudice ordinario (caso 
belga)  e uno ad un giudice speciale (caso francese dopo la riforma del 
1872)
13
.  
Dopo il 1848-1849, il cambiamento di regime, la abdicazione di Carlo 
Alberto, l’ascesa al trono di Vittorio Emanuele II, seguita dopo 
qualche anno dall’ affermarsi del conte di Cavour come guida della 
politica del Regno sardo, portarono a distanza di un decennio a dare 
una soluzione ai problemi dell’ organizzazione statale e, in particolare, 
agli organi investiti della funzione contenziosa.  
Nel regno sardo-piemontese, in seguito all' emanazione dello statuto 
Albertino, 1848, furono mosse molte critiche al sistema del 
contenzioso e avanzate proposte di riforma, alcune  particolarmente 
radicali come quella del Ministro dell’ Interno Galvagno volta all' 
12
Travi “Lezioni di giustizia amministrativa”, quarta edizione, Giappichelli editore, Torino, 
2000. 
13
Nigro ”Giustizia amministrativa”, 5 edizione, Il Mulino, Bologna, 2000. 
  
12 
 
abolizione del contenzioso  amministrativo e alla devoluzione  nelle 
questioni, sia civili che penali, con l’amministrazione, ai tribunali 
ordinari; tale proposta non arrivò alla discussione alla camera. 
Nella successiva legislatura, il ministro dell’interno Rattazzi manifestò 
un orientamento favorevole ad un riordino del sistema del contenzioso 
amministrativo, ma non volle la sua abolizione. Il progetto prevedeva 
una restrizione delle materie di competenza degli organi di 
contenzioso a favore del giudice ordinario.  
La riforma fu realizzata, in virtù dei pieni poteri (conferiti al governo 
in occasione della guerra del 1859), con quattro decreti reali (30 
ottobre 1859). 
Con tali decreti una serie di questioni più propriamente civilistiche 
furono devolute ai tribunali ordinari, mentre i rapporti e le situazioni 
di carattere pubblicistico furono attribuite  alla competenza dei 
riordinati giudici del contenzioso amministrativo distinti in ordinari e 
speciali. 
Furono giudici ordinari in primo grado i Consigli di governo 
(subentrati ai soppressi Consigli di Intendenza) e, in appello, una 
sezione speciale del Consiglio di Stato in  luogo della soppressa 
Camera dei conti). Essi avevano competenza nelle controversie 
attinenti a diritti civili (principalmente riguardanti gare d’appalto), in 
materie di diritto pubblico (di ordine patrimoniale e di diritto 
amministrativo) e relative a contravvenzioni (in tema d’ imposte 
dirette e di tasse e sul regime dei beni demaniali). 
  
13 
 
                                                           
Ai giudici speciali del contenzioso amministrativo furono riservate 
specifiche materie: quella ecclesiastica, di pensioni statali, del debito 
pubblico e delle miniere furono attribuite al Consiglio di stato in unico 
grado di giudizio; quella contabile ai Consigli di governo e alla Corte 
dei Conti (subentrata alla Camera dei conti); quella della leva militare 
ai Consigli di leva; quella dell’ istruzione pubblica al Consiglio 
superiore della pubblica istruzione. 
Questo sistema risultava coerente ed efficiente nonostante i poteri 
limitati dei giudici del contenzioso, essi, infatti, non potevano 
annullare, modificare o revocare un atto amministrativo
14
. 
Quando l’annullamento di un atto era rilevante ai fini della decisione 
si riteneva che l’organo del contenzioso potesse rilevarne la nullità o 
la inefficacia solo incidenter tantum (cioè con effetto circoscritto al 
giudizio in corso). 
Da tale organizzazione restavano escluse le attività amministrative 
non regolate da disposizione specifiche e affidate a valutazioni 
discrezionali (la c.d. amministrazione economica); rispetto a tali 
attività l’ unica via percorribile da parte del cittadino 
era quella di agire tramite ricorsi indirizzati alla stessa 
amministrazione che aveva operato o a quella gerarchicamente 
sovraordinata, che poi dirimevano la controversia per via giustiziale.
15
14
Aldo Sandulli ”Corso di diritto amministrativo”,Milano,Giuffrè editore,2007. 
15
Francesco  Caringella  “Manuale  di  diritto  amministrativo”,Giuffrè 
editore,Milano(pag.1318‐1319). 
  
14 
 
                                                           
Un giudizio sintetico sulla cennata riforma può essere reso con quanto 
rilevato dal Salandra: la legislazione “rattaziana” del 1859 si risolveva 
in fondo nella riproduzione, poco men che uniforme, degli 
ordinamenti dell’ amministrazione francese sotto il secondo 
impero”
16
. 
 
 
3. Abolizione del contenzioso amministrativo 
 
Dopo l' unificazione, proclamata il 17 Marzo 1861con l’assunzione, 
da parte di Vittorio Emanuele II, del titolo di re d’Italia, si imponeva 
al Parlamento e al Governo il compito di dare unità dal punto di vista 
giuridico, cosa non semplice considerando i diversi modelli di 
giustizia amministrativa degli stati pre-unitari;  si riaccese il dibattito 
parlamentare sulla  riforma del contenzioso amministrativo, in cui si 
plasma la nozione di interesse legittimo. A partire dal 1861, ripresero 
forza voci a favore dell' abolizione del contenzioso amministrativo 
con la conseguente istituzione di un sistema di giurisdizione unica, 
altri sostennero, invece, ritenendo efficace e rapido il contenzioso 
amministrativo, il semplice miglioramento del sistema. La disputa si 
concluse con l'approvazione delle leggi amministrative del 1865 che 
hanno una singolarità:  ad eccezione di quella  sull’ espropriazione per 
16
Antonio Salandra “La giustizia”,Milano,1901. 
  
15 
 
                                                           
pubblica utilità (2359/1865),  esse si presentano come un' unica legge 
contrassegnata  da un unico numero: 2248/1865. Con questa legge il 
Parlamento accoglie e fa proprio un insieme di atti predisposti e 
discussi in precedenza, denominati “allegati” e contraddistinti con una 
lettera dell’alfabeto, disciplinanti i principali settori del diritto 
amministrativo17. Quelli  che ci  interessano sono soprattutto l’ all. E 
e,  per certi aspetti, l’all. D.  
Nonostante l’art.1 dell’all. E disponeva l’abolizione dei “tribunali 
speciali attualmente investiti della giurisdizione del contenzioso 
amministrativo tanto in materia penale quanto civile” e la ripartizione 
delle competenze loro attribuite alla giurisdizione ordinaria e 
all’autorità amministrativa secondo le norme stabilite dalla detta 
legge, fu sempre ritenuto che essa si riferisse all’abolizione del 
contenzioso amministrativo ordinario
18
, per cui restano salve la 
giurisdizione della Corte dei Conti in materia successivo ricorso al 
Consiglio di stato. 
L’all  E segnò una svolta fondamentale nel nostro sistema di giustizia 
amministrativa, basato su un criterio per il quale ogni causa, in cui 
fosse in gioco un diritto soggettivo, era  demandata al giudice 
17
L’ all. A comprendeva  la  legge  comunale  e provinciale; l' all. B la legge sulla pubblica 
sicurezza;  l’ all. C  la  legge sulla sanità pubblica;  l’ all.D  la  legge sul Consiglio di Stato;  l’ 
all. E la legge sul contenzioso amministrativo; l’ all. F la legge sui lavori pubblici. 
18
Cammeo “Commentario delle leggi sulla giustizia amministrativa”, 1911 ‐ 12, pag.307. 
  
16 
 
                                                           
ordinario qualunque fosse il coinvolgimento della pubblica 
amministrazione. 
Il tenore dell’ art.  2,  per il quale erano “devolute alla giurisdizione 
ordinaria tutte le cause per contravvenzioni  e tutte le materie nelle 
quali si faccia questione di un diritto civile o politico
19
, ancorche’  
possa essere interessata la pubblica amministrazione, e ancorchè siano 
emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità 
amministrativa”, era inequivoco il fatto che  i giudici ordinari 
potessero conoscere tutte le controversie in materia civile,  nonchè di 
quelle in materia penale per contravvenzioni (quelle per delitti già gli 
spettavano); eccezion fatta per quelle ipotesi di reato per le quali erano 
competenti i tribunali militari di pace e di guerra.  
Quasi  in contrapposizione all' art. 2, l’art.3 stabiliva  che gli “affari 
non compresi nell' articolo precedente saranno attribuiti all' autorità 
amministrativa”. 
Furono lasciate in vita, invece, le giurisdizioni  speciali del 
contenzioso amministrativo, contemplate dalla legge sarda del 1859: 
in particolare “giurisdizione della Corte dei Conti e del Consiglio di 
Stato in unico grado in materia ecclesiastica e  di debito pubblico”.  
La legge abolitrice del contenzioso, in sostanza, distinse la 
giurisdizione civile dalle controversie di competenza esclusiva dell' 
19
Salandra  in  “La  giustizia”, Milano,1901,pag.260ss.  ricorda  che  con  diritti  politici  si 
aveva in mente il diritto  elettorale, mentre con diritti civili  si intendeva riferirsi ai diritti 
attinenti alla persona, alla proprietà o alle obbligazioni. 
  
17 
 
                                                           
autorità amministrativa sulla base  del criterio, divenuto poi 
tradizionale, della situazione giuridica  soggettiva protetta  (diritto  
soggettivo- interesse legittimo). 
L'identificazione degli affari di cui all’art 3 con gli interessi legittimi è 
il risultato di un' analisi dottrinale che prese spunto dal progetto di 
legge Borgatti, che non conteneva  una distinzione negativa tra le 
situazioni di diritto soggettivo e gli “altri affari”, come invece si 
ravvisa nel testo dell' art 3, ma individuava la materia oggetto di 
ricorso alle autorità amministrative negli atti di pura amministrazione 
aventi ad oggetto gli interessi individuali e collettivi degli 
amministrati. Tale distinzione, di carattere positivo, non fu introdotta 
nel testo per esigenze di armonizzazione con le norme precedenti, ma 
rappresenta la pietra della distinzione tra le situazioni soggettive 
oggetto di giurisdizione civile e quella oggetto di giurisdizione 
amministrativa
20
. 
Per quanto attiene i poteri del giudice, l'articolo 4 commi 1 e 2 dell' 
all. E così disponeva: “quando la contestazione cade sopra un diritto 
che si pretende leso da un atto dell' autorità amministrativa, i tribunali 
si limiteranno a conoscere degli effetti dell'atto stesso in relazione all' 
oggetto dedotto in giudizio”. 
20
Cassarino, “Manuale di diritto processuale amministrativo”, Milano, 1990, pag.50.