Fra governance e programmazione partecipata: il Piano Sociale di Zona nel distretto di Sondrio

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importanza fondamentale compiere un’analisi dettagliata del nuovo 
strumento di programmazione sociale, descritto nell’art. 19 della legge 
328/2000, il Piano di Zona, in particolare di come esso, se utilizzato in 
modo adeguato, incrementi lo sviluppo locale del welfare. 
Negli ultimi due capitoli si concentra l’attenzione su un oggetto di 
ricerca specifico che è: il Piano di Zona valido per il triennio 2002-2004 
approvato nell’ambito territoriale del distretto di Sondrio, in Valtellina. 
Questo per studiare come la legislazione sociale nazionale, soprattutto 
la legge n. 328/2000 è stata implementata nel Piano di Zona del 
distretto di Sondrio, quindi a livello locale. L’obiettivo fondamentale di 
questo lavoro è quello di cogliere sia le potenzialità sia le problematiche 
dei processi di governance locale del welfare, che dovrebbero essere 
caratterizzati da una programmazione partecipata, come traspare dal 
testo della legge 328/2000. In specifico questo obiettivo si declina 
nell’evidenziare soprattutto il ruolo assunto dalla cooperazione sociale 
nella pianificazione zonale nel distretto di Sondrio, sia nell’elaborazione 
sia nella realizzazione del Piano sociale di Zona.  
Per raggiungere questi obiettivi la metodologia utilizzata è stata 
principalmente qualitativa. Sono state analizzate numerose ricerche 
recenti sull’attuazione della legge n. 328/2000 a livello di welfare 
regionale e municipale. Sono stati inoltre esaminati approfonditamente 
documenti e materiali specifici forniti da operatori del terzo settore 
territoriali, in particolare dal Consorzio di cooperative sociali “SOL.CO 
Sondrio” e dalla Pubblica Amministrazione, rappresentata dall’Ufficio di 
Piano di Zona del distretto di Sondrio. In ultimo sono state condotte 
alcune interviste qualitative semi-strutturate ad alcuni rappresentanti 
degli Enti locali e della cooperazione sociale, per comprendere le 
rispettive prospettive in merito specialmente al tema della pianificazione 
sociale zonale, nel distretto di Sondrio.   
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CAPITOLO PRIMO 
 
LA RIFORMA DEL WELFARE LOCALE E LE IMPRESE SOCIALI IN 
ITALIA: LA LEGGE QUADRO n. 328/2000 
 
1. L’evoluzione storica della legislazione sociale in Italia: dalla  
legge Crispi alla legge quadro n. 328/2000 
 
La ricostruzione storica dell’evoluzione della legislazione sociale in Italia 
vede come primo provvedimento significativo la legge Crispi, legge n. 
6972 approvata il 17 luglio 1890. La legge Crispi rappresenta il primo 
tentativo in Italia di attribuire allo Stato un nuovo ruolo nel settore 
dell’assistenza, ampliando il suo raggio d’azione, in quegli anni nasce 
anche il concetto di gestione pubblica dell’assistenza, non più limitata al 
solo mantenimento dell’ordine pubblico. Infatti lo Stato inizia ad 
assumere un ruolo attivo, anche se non ancora centrale, nel cercare di 
rispondere ai bisogni individuali e collettivi.  
A fine Ottocento in Europa e anche in Italia si assiste alla nascita, se 
non dei veri e propri welfare state, delle prime misure di politica sociale; 
dal 1870 fino agli anni ’20 circa si delinea la prima fase di sviluppo del 
welfare state, definita da Heclo
1
 “della sperimentazione”, che coincide 
con un’intensificazione del ciclo economico e con un imponente processo 
di industrializzazione e urbanizzazione, che causano l’aumento dello 
sradicamento sociale e della povertà per molti individui, oltrechè 
l’accentuarsi delle disuguaglianze socio-economiche e quindi della 
polarizzazione della società in due classi, la borghesia capitalistica e il 
proletariato urbano. In questa prima fase le politiche sociali sono 
considerate eccezioni sperimentali e temporanee, misure per garantire 
l’ordine sociale. È in questo contesto che in italia viene elaborata la 
                                                 
1
 Cfr. H. Heclo, Verso un nuovo “welfare state”? in P. Flora, A.J.Heideneimer, Lo 
sviluppo del welfare state in Europa e in America, Il Mulino, Bologna, 1983 (p. 465-
498). 
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legge Crispi, l’anticlericalismo radicale del pensiero di Crispi emerge nel 
testo della legge del 1890, che è prima di tutto una riforma degli enti di 
beneficenza gestiti dalla Chiesa, la quale da questo momento in avanti 
perde il monopolio nella gestione dell’assistenza. È importante rilevare 
che la legge Crispi attribuisce alle Opere Pie personalità giuridica 
pubblica e, le ridefinisce Istituzioni Pubbliche di Assistenza e 
Beneficenza, le IPAB. 
La legge Crispi è la legge quadro sui servizi sociali vigente per più di un 
secolo, fino all’emanazione della legge 328, anche se non ha ancora 
come obiettivo la creazione di un sistema integrato di servizi sociali e 
l’assistenza sociosanitaria pubblica, che comincia a svilupparsi, rimane 
in ogni caso secondaria rispetto all’assistenza privata. 
Il periodo fascista si caratterizza per lo sviluppo della legislazione 
sociale in senso previdenziale e assicurativo, nascono molti enti 
assistenziali come l’ INPS, l’ INAIL, l’ INAM, l’ OMNI, etc. . Il numero di 
istituti previdenziali specifici aumenta e l’assistenza sociosanitaria 
generica perde importanza a causa della categorizzazione estrema dei 
bisogni e quindi degli interventi, della burocratizzazione e del verticismo 
che caratterizzano il ventennio di politica sociale fascista.  
Negli anni del secondo dopoguerra, con la nascita della Repubblica, si 
apre in Italia una nuova fase nel processo di evoluzione della 
legislazione sociale. La Costituzione della Repubblica Italiana è la fonte 
primaria che stabilisce i principi su cui si costruirà il welfare state 
italiano; nell’art. 3 si afferma che “(…) è compito della Repubblica 
rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di 
fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo 
della persona umana (…)”, seguono poi gli articoli 31, 32, 34, 36, 37, 
38, sempre centrati sulla promozione dell’eguaglianza socio-economica, 
della cittadinanza sociale, del ruolo dello Stato come erogatore di 
prestazioni sociali. La mancata attuazione dei principi e dei valori 
costituzionali in Italia negli anni ’50 e ’60 dipende dal fatto che il welfare 
state si è mantenuto sempre particolaristico, indirizzando la protezione 
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sociale verso categorie particolari di utenti e ignorando l’universalismo 
dei diritti espresso nella Costituzione. Inoltre il sistema sociale italiano 
negli anni ’50 e ’60 resta clientelare, nel senso che negli interventi si 
privilegiano gli interessi privati, che dominano su quelli pubblici-
collettivi
2
, si sviluppano sempre di più il privatismo e la categorizzazione 
dei bisogni, a discapito di quella che è la dimensione pubblica del 
welfare. 
La fine degli anni ’60 e l’inizio degli anni ’70 segnano una fase di svolta 
per lo sviluppo di un sistema di welfare meno particolaristico e meno 
clientelare, grazie all’elaborazione di un insieme di interventi legislativi 
di grande respiro sociale e politico. Tra questi da ricordare la riforma 
ospedaliera del 1968, che porta all’unificazione del settore ospedaliero, 
in seguito, nei primi anni ’70 si comincia a pensare allo sviluppo di 
servizi sociali territoriali, che vadano in direzione di un progressivo 
decentramento amministrativo. Quando nel 1970 vengono istituite le 
Regioni a Statuto Ordinario, si ha il primo esempio di deconcentrazione 
di poteri dal centro alla periferia, successivamente anche il d.P.R. n. 616 
del 1977 porta avanti il trasferimento di funzioni in materia di servizi 
sociali dallo Stato alle Regioni, cercando di sopprimere le IPAB 
(Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza), per completare il 
quadro finalizzato a ricondurre ai Comuni ogni funzione in materia 
assistenziale, anche se le IPAB esistono ancora grazie all’intervento 
della Corte costituzionale, che ha stabilito l’incostituzionalità dell’art. 25 
del d.P.R. 616/77, quindi ad oggi sono due i soggetti pubblici con le 
medesime funzioni su un territorio in materia socio-assistenziale, i 
Comuni e le IPAB; il Decreto legislativo 207/2001 disciplina il riordino 
delle IPAB per il loro reinserimento nel sistema integrato di interventi e 
servizi sociali. 
Le Regioni e gli Enti locali in questo periodo acquistano importanza nella 
programmazione delle politiche sociali rispetto agli istituti assistenziali e 
previdenziali nazionali. In particolare è la legge n. 833/1978, che 
                                                 
2
 Cfr. M. Paci, Pubblico e privato nei moderni sistemi di welfare, Liguori, Napoli, 1989. 
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istituisce il Servizio Sanitario Nazionale, a caratterizzarsi per essere di 
stampo universalistico e egualitario. L’istituzione delle Unità Sanitarie 
Locali (USL) segna inoltre un'altra spinta alla localizzazione 
dell’assistenza sociosanitaria, che risponde all’esigenza di creare servizi 
sociali territoriali accessibili a tutti e uguali per tutti.  
Negli anni ’80, nonostante l’andare verso un sistema di welfare 
universalistico e decentrato, manca una riforma nazionale del sistema 
socio-assistenziale, che crei integrazione tra i diversi interventi 
legislativi elaborati nel corso del decennio precedente e tra quelli 
elaborati a livello regionale, che restano disomogenei. 
Negli anni Novanta si incrementa il livello del decentramento con la 
legge n. 142/1990 sull’ordinamento delle autonomie locali, che mira ad 
aumentare l’autonomia degli Enti locali; infatti i Comuni acquistano 
nuovi poteri, sono previste nuove modalità di associazione fra Comuni e 
di gestione dei servizi sociali da parte degli Enti locali, infine viene 
introdotto lo strumento dell’Accordo di Programma. In seguito la legge 
Bassanini (legge n. 59/1997) ha il merito di sviluppare ulteriormente il 
principio di sussidiarietà tra Enti a livello nazionale e Enti locali, dando 
slancio al welfare locale. 
Ma è la riforma del sistema socio-assistenziale del 2000 che 
rappresenta, nel processo di evoluzione della legislazione sociale in 
Italia, il primo provvedimento unitario a livello nazionale di 
riorganizzazione del welfare. La legge quadro n. 328/2000 “per la 
realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali” è 
quella a cui, nel presente lavoro, si rivolge maggiore attenzione per la 
sua portata innovativa e per l’obiettivo di creare integrazione tra i 
diversi attori di welfare, istituzionali e non, nella programmazione e 
nella realizzazione degli interventi sociali, soprattutto a livello locale; 
infatti la legge promuove lo sviluppo di un welfare locale che sia 
“plurale”
3
, quindi promotore dell’integrazione fra attori, della 
                                                 
3
 Cfr. Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003, “In coerenza con 
la legge 328/2000, il Piano Nazionale Sociale 2001-2003 promuove lo sviluppo del 
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localizzazione dei servizi sul territorio e infine della partecipazione attiva 
dei diversi soggetti sia pubblici sia del terzo settore alla costruzione 
delle nuove politiche sociali.  
 
2. La riforma del sistema socio-assistenziale: la legge n. 
328/2000; i principi, gli obiettivi, le potenzialità 
 
La riforma del sistema socio-assistenziale varata con la legge 328, 
approvata l’8 novembre 2000, definita “Legge quadro per la 
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, può 
essere considerata il primo intervento legislativo organico che ha la 
finalità primaria di riorganizzare il sistema socio-assistenziale italiano, 
colmando il vuoto legislativo di un secolo. Infatti dal 1890, vale a dire 
dalla legge Crispi, in italia non si è più arrivati all’elaborazione di una 
legge quadro di riforma dell’assistenza, è invece prevalso, in materia 
sociale, un panorama legislativo frammentato e disomogeneo. Si può 
comunque affermare che alcuni provvedimenti legislativi specifici, nella 
seconda metà degli anni ’90, hanno aperto la strada alla legge 328; in 
primo luogo la legge 285 del 1997
4
 che aveva lo scopo di promuovere 
diritti e opportunità per l’infanzia e l’adolescenza, in secondo luogo il 
decreto legislativo n. 237
5
 del 1998, che regolava l’introduzione 
sperimentale dell’istituto del reddito minimo di inserimento in alcune 
                                                                                                                                                    
Welfare delle responsabilità, ovvero di un Welfare che può essere definito plurale, 
perché costruito e sorretto da responsabilità condivise, in una logica di sistema 
allargato di governo, che valorizzi il federalismo solidale (…)”.   
 
4
 Cfr. Legge 28 agosto 1997, n. 285, Disposizioni per la promozione di diritti e di 
opportunità per l’infanzia e l’adolescenza. 
 
5
 Cfr. D.lgs. 18 giugno 1998, n. 237, Disciplina dell’introduzione in via sperimentale, in 
talune aree dell’istituto del reddito minimo di inserimento, a norma dell’articolo 59, 
commi 47 e 48, della l. 27 dicembre 1997, n. 449. L’art. 1, comma 1 del d.lgs. 
definisce il reddito minimo di inserimento “una misura di contrasto della povertà e 
dell’esclusione sociale attraverso il sostegno delle condizioni economiche e sociali delle 
persone esposte al rischio della marginalità sociale ed impossibilitate a provvedere per 
cause psichiche, fisiche e sociali al mantenimento proprio e dei figli.”. 
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aree territoriali del Paese; la riforma del 2000 è portatrice di queste 
esperienze precedenti e le comprende al suo interno.  
La legge 328 è molto complessa, infatti presenta nel suo testo nuovi 
principi, nuove finalità, nuovi soggetti, nuovi ruoli e innovative modalità 
di relazione tra questi ultimi, inoltre nuovi strumenti di programmazione 
per la realizzazione del “sistema integrato di interventi e servizi 
sociali”
6
. Il percorso di analisi della legge quadro può avere inizio con 
l’individuazione dei principi e dei valori che sono la base del nuovo 
sistema socio-assistenziale. Di particolare interesse sono i principi 
operativi descritti nella legge 328, vale a dire quelli cui si ispirano i 
diversi soggetti decisori che devono dare attuazione alla normativa, 
partendo dalla programmazione, fino ad arrivare alla realizzazione, alla 
gestione e all’implementazione dei servizi e degli interventi sociali, 
soprattutto a livello locale. Nell’articolo 1, comma 3 vengono elencati “i 
principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed 
economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, 
responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa 
e regolamentare degli enti locali”, principi che vengono spiegati negli 
articoli successivi.  
La legge 328 è la base su cui si vuole costruire un sistema socio-
assistenziale ricco di innovazioni, fondato sull’integrazione fra attori, 
servizi e settori di welfare, sul principio di sussidiarietà sia verticale, tra 
i diversi livelli istituzionali, vale a dire i Comuni, le Province, le Regioni, 
lo Stato, dando importanza maggiore al livello più basso, quindi al 
livello municipale, sia su quello di sussidiarietà orizzontale, tra i diversi 
soggetti di welfare, in particolare tra Comuni, ASL e terzo settore, per lo 
sviluppo del welfare locale. La riforma assistenziale è stata definita 
anche “riforma del welfare locale”
7
, per l’attenzione verso la 
                                                 
6
 Cfr. Legge 8 novembre 2000, n. 328, così è definito il nuovo sistema socio-
assistenziale già nel titolo della legge, questo prefigura come l’integrazione sia un 
principio fondamentale per il nuovo welfare state italiano. 
 
7
 Cfr. AA.VV., L’attuazione della riforma del welfare locale, rapporto di ricerca, Formez, 
Roma, 2003. 
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“programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei 
servizi sociali a rete”, così si afferma nell’articolo 6, comma 2, lettera a, 
in merito alle funzioni dei Comuni. Gli Enti locali, primariamente i 
Comuni, associati fra loro negli ambiti territoriali, diventano i motori 
della riforma; ma sulle nuove funzioni dei Comuni si tornerà più avanti. 
I valori sui quali si fonda e di cui si fa promotrice la legge 328 sono 
l’uguaglianza, l’universalismo dei diritti, la dignità umana, la libertà, la 
solidarietà, la democrazia, con particolare riferimento alla 
partecipazione attiva dei cittadini, delle associazioni sindacali, e 
soprattutto delle organizzazioni del terzo settore alla programmazione, 
alla coprogettazione delle nuove politiche sociali. 
Le finalità generali definite nella legge quadro vengono elencate 
nell’articolo 1, comma 1 e sono: 
9 la creazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali; 
9 la promozione di interventi per garantire la qualità della vita, pari 
opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza; 
9 la prevenzione, l’eliminazione, la riduzione delle condizioni di 
disabilità, bisogno e disagio individuale e familiare derivanti da 
inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non 
autonomia. 
L’obiettivo della legge 328 che preme di più sottolineare è quello 
riguardante la realizzazione di un sistema integrato di interventi e 
servizi sociali, che può essere creato attraverso lo sviluppo di una 
programmazione partecipata dei servizi socio-assistenziali a livello 
locale, vale a dire mediante la nascita di partnership, di relazioni 
strutturate tra soggetti istituzionali e organizzazioni del terzo settore 
per una cooperazione attiva e una definizione condivisa di obiettivi, ruoli 
e responsabilità, dentro un sistema di governance locale del welfare.