5
pubblicazioni si pone come strumento di analisi teorica delle tematiche che
caratterizzano la finanza di progetto e non esprime alcun parere sul vantaggio
apportato dall’introduzione di questa. A cercare di dare risposta a tale dubbio
sono stati principalmente i governi dei paesi in cui è stato introdotto il Project
Financing. Sono stati talvolta commissionati a società di consulenza piuttosto
che a commissioni ministeriali, studi volti a misurare i ritorni economici e
qualitativi derivanti dall’introduzione di tale strumento.
Nell’ultima parte sono stati vagliati tali studi e, in seguito, si è cercato di
applicarne uno al caso dell'edilizia sanitaria italiana.
Non è stato possibile riprodurre le metodologie di analisi studiate in quanto le
operazioni di finanza di progetto ad oggi implementate in edilizia sanitaria sono
poche, ma soprattutto si trovano in stadi non sufficientemente avanzati per
essere valutate. Inoltre, aspetto non di minor rilevanza, il settore sanitario
presenta elevate barriere all’informazione, tali per cui è stata riscontrata una
forte avversione alla condivisione di dati.
Per questi motivi, si è infine deciso di analizzare il Project Financing dal punto di
vista delle tempistiche, per tentare di comprendere se vi sia un risparmio nei
tempi di costruzione rispetto alla modalità classica d'appalto. È stata costruita
una banca dati composta di due campioni, uno che comprende le gare
d’appalto ed uno le operazioni di Project Financing. Le due modalità sono state
confrontate attraverso tre indicatori di tempo: il tempo di gara, l’intervallo tra la
gara e l’inizio dei lavori e la durata dei lavori.
Tale confronto ci permette di dimostrare come il Project Financing sia una
modalità meno dispendiosa dal punto di vista del tempo e, soprattutto, come,
attraverso tale strumento, sia possibile ottenere una maggiore trasparenza e
standardizzazione nelle differenti fasi che lo compongono.
6
7
Capitolo 1
1 La collaborazione Pubblico Privato
Negli ultimi anni si è assistito alla nascita di diverse forme di collaborazione, tra
soggetti di diritto pubblico e soggetti di diritto privato, per la gestione di servizi di
pubblica utilità. Questo è legato alla scarsità di risorse a disposizione delle
pubbliche amministrazioni e alla necessità di trovare modelli gestionali il più
efficienti possibile.
Osservando l’andamento della spesa pubblica dal 1960 al 1995 (Figura 1), si
osserva una crescita maggiore rispetto al PIL delle necessità finanziarie delle
pubbliche amministrazioni.
Rapporto spesa pubblica-PIL
52,9%
49,2%
48,6%
26,2%
30,6%
41,5%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
55%
1
9
6
1
1
9
6
3
1
9
6
5
1
9
6
7
1
9
6
9
1
9
7
1
1
9
7
3
1
9
7
5
1
9
7
7
1
9
7
9
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
Figura 1: rapporto spesa pubblica su PIL (fonte: rielaborazione su dati Istat)
Anche la situazione odierna conferma il trend di crescita, nonostante ci si attesti
su valori percentuali sul PIL leggermente più bassi. La spesa pubblica passa
8
dai 515 miliardi di euro nel 2001 ai 586 miliardi nel 2004, con un’incidenza sul
PIL che va dal 42,3% del 2001 al 43,9% del 2003 e al 43,4% del 2004
1
.
I ricavi dell’erario e delle attività gestite dalla pubblica amministrazione non
sono sufficienti a soddisfare il fabbisogno dello stato e, di conseguenza, la fonte
di finanziamento principalmente utilizzata dalle pubbliche amministrazioni è il
debito, sia esso in forma di prestiti od obbligazioni (Figura 2).
Figura 2: Confronto fra Fabbisogno del Settore pubblico e Indebitamento netto delle
Amministrazioni pubbliche. Anni 1996-2003 (fonte Istat, 2004)
L’utilizzo del debito rappresenta un vincolo molto forte. L’obbligo di rendicontare
agli istituti finanziatori l’attività svolta ed il pagamento di interessi elevati, limita
l’attività delle pubbliche istituzioni, imponendo loro il rispetto di condizioni
budgetarie molto restrittive.
L’inserimento, nella fase di finanziamento, di soggetti di diritto privato
rappresenta quindi un metodo efficace per avere capitali ad un costo inferiore e
con minori limitazioni.
1
Fonte: Istat, 2005
9
Inoltre, i soggetti privati sono portatori di maggiori livelli di efficienza, grazie
all’alto grado di specializzazione ed alla migliore conoscenza dei meccanismi di
concorrenza presenti sul mercato. Studi internazionali dimostrano che i costi
sostenuti in fase di progettazione da parte di privati sono minori nell’ordine del
15-30% rispetto agli studi eseguiti in ambienti pubblici
2
.
Dato l’elevato apporto di know-how tecnologico e gestionale, i privati sono infatti
in grado di garantire, migliori innovazioni tecniche e minori time to market.
Questo è giustificato anche dalla volontà di profitto propria dell’imprenditoria
privata, che necessita di soluzioni d’avanguardia in tempi brevi. Tale volontà
introduce, inoltre, la competizione in settori in cui in precedenza non ve n’era
traccia, generando una forte spinta al miglioramento dell’efficienza.
Inoltre, l’introduzione di privati nei servizi pubblici, gestiti solitamente in regime
di monopolio, comporta l’eliminazione di alcune forti restrizioni proprie delle
gestioni di tipo centralizzato, come, ad esempio, i budget da rispettare o il
controllo di tipo politico delle attività.
Un rilevante dibattito in tema di collaborazione tra pubblico e privato è costituito
dal ruolo che l’organismo pubblico deve assumere. In particolare, si dibatte
sulla possibilità che il soggetto pubblico abbia responsabilità di esecuzione
piuttosto che responsabilità di garanzia. Le prime sono di pertinenza dell’Ente
pubblico nel caso in cui esso debba garantire, oltre al risultato finale di
un’attività, anche la sua esecuzione. Le seconde sono dell’Ente nel caso in cui
questi non sia chiamato a svolgere l’attività vera e propria, ma sia solamente
posto a garanzia del buon risultato. I fautori della privatizzazione in senso
stretto, ossia del totale trasferimento delle attività pubbliche all’organismo
privato, convergono indubbiamente per il ruolo di garante, e non di esecutore,
dell’ente, ma queste due differenti tipologie di gestione posso coesistere.
Perché si possa verificare realmente una collaborazione costruttiva tra pubblico
e privato, occorre che l’imprenditoria privata sia incentivata a partecipare
all’attività considerandola profittevole. A tal riguardo la distinzione
2
Jandura, 2005.
Si rimanda al cap. 4 per approfondire tali tematiche
10
maggiormente discriminante è quella tra servizi gratuiti e servizi a pagamento,
in modo da comprendere dove vi sia redditività, potenziale o reale, e dove non
ve ne sia.
Figura 3: attività pubbliche e redditività (fonte: Dirk Jandura, 2005)
Pare logico che i servizi gratuiti a redditività nulla, se non negativa, come i
penitenziari o gli uffici amministrativi, non siano fonte di interesse per
l’imprenditoria privata. Vi è, invece, molto interesse per quei servizi a
pagamento che possono dare elevati ritorni, anche se nella gestione pubblica
sono in perdita, come la sanità.
Accertato quindi che lo Stato, per necessità, deve richiedere la collaborazione
dei soggetti di diritto privato, e che l’interesse di questi verso alcune attività è
forte, vediamo quali sono le possibili forme di collaborazione.
11
Figura 4: tipologie di collaborazione
In particolare distinguiamo:
Privatizzazione sostanziale: è la forma più estrema di collaborazione in cui si
assiste alla cessione di quote di proprietà di una società pubblica a soggetti di
diritto privato. La società diviene così a partecipazione mista.
Collaborazione funzionale: l’Ente pubblico in questo caso affida lo svolgimento
di un’attività ad un organismo privato, pur mantenendone la supervisione. È il
caso tipico del partenariato pubblico privato in tutte le sue diverse forme, come
concessioni e contratti di gestione.
Collaborazione di tipo associativo: si tratta di tutte le forme di tipo associativo
che comprendono al loro interno sia la pubblica amministrazione che organismi
di carattere privato. Le modalità di associazione sono varie ed implicano vincoli
di tipo contrattuale molto diversi. Tra queste distinguiamo gli organismi consortili
e le associazioni di partecipazione.
Collaborazione di tipo finanziario: è una sorta di alternativa al tradizionale
ricorso al debito proprio degli Enti pubblici. Le metodologie sono differenti ma
quello che è doveroso notare è che l’organismo di diritto pubblico mantiene le
responsabilità di esecuzione e di garanzia del servizio.
Forme di collaborazione
Privatizzazione
Sostanziale
Collaborazione
funzionale
Di
sponsorizzazione
Di tipo
associativo
Di tipo
finanziario
Società
mista
PPP
- Concessione
costr. e gest.
- Concessione
di servizi
- Project
financing
Associazione
di
partecipazione
Consorzi
Cartolarizzazione
Leasing finanziario
Accordi di
collaborazione e
sponsorizzazione
Fondazioni
12
Collaborazione di sponsorizzazione: si tratta tutte quelle forme di collaborazione
che prevedono l’apporto di risorse o capitale da parte di uno sponsor, come le
fondazioni e gli accordi di sponsorizzazione.
Nei paragrafi che seguono vengono analizzate alcune tra le possibili forme di
collaborazione tra pubblico e privato, in particolare la società mista, la
fondazione di partecipazione, l’associazione in partecipazione, gli organismi
consortili, gli appalti di servizi, la concessione di costruzione e gestione, il
Project Financing e gli accordi di collaborazione e di sponsorizzazione.
1.1 La società mista
La società mista è una particolare forma giuridica d’impresa che prevede una
partecipazione di controllo da parte di un Ente pubblico ed una partecipazione
di individui privati. Tale collaborazione, come verrà approfondito in seguito, è
volta al reperimento di risorse, quali capitale, tecnologie e know-how gestionale
ed organizzativo, che vengono apportate dall’individuo di diritto privato. La
società mista è una società privata a tutti gli effetti e, come tale, ha autonomia
giuridica, imprenditoriale, organizzativa e contabile.
La procedura normalmente utilizzata consiste nella fondazione di una società a
capitale minimo, posseduta nella sua totalità dall’Ente pubblico, a cui vengono
attribuite, a seguito di un aumento di capitale della società stessa, le attività,
totali o parziali, dell’Ente stesso (privatizzazione formale). A questo punto
l’organo pubblico vende parte della società appena creata ad un organo privato
(privatizzazione sostanziale), così da rendere la società mista. In altri casi, la
società non viene creata ex-novo, come appena descritto, ma vengono
trasformate in società per azioni le aziende pubbliche già esistenti, solitamente
di proprietà degli enti locali (aziende municipalizzate, aziende regionali, etc.).
Parte delle azioni vengono in seguito vendute a soggetti di diritto privato.
Serve a questo punto fare una distinzione. Creare una società mista, allo scopo
di affidarle in gestione un qualsiasi servizio di utilità pubblica, è ben diverso dal
13
creare tale società per risolvere problemi di sviluppo imprenditoriale in un
qualsiasi altro settore dell’economia.
Tale distinzione serve anche ad introdurre il ruolo che l’Ente pubblico ricopre
nella società. Nel momento in cui viene creata una società mista con lo scopo di
gestire un servizio pubblico, l’Ente titolare del servizio prima del processo di
privatizzazione possiede compiti e obblighi diversi rispetto agli altri azionisti.
Innanzitutto ha responsabilità complessive sul buon funzionamento del servizio
stesso. Inoltre, è socio di controllo, indipendentemente dalla quota di
partecipazioni detenuta, sia essa di maggioranza, minoranza od egualitaria, ed
ha potere decisionale maggiore rispetto agli altri soci.
Un rischio legato a tale forma societaria è rappresentato dalla possibilità che il
socio pubblico imponga una gestione della società mista di tipo pubblicistico,
con budget da rispettare e verifica dei comportamenti fatta sulla base di
decisioni preventive. Tale tipo di gestione è in disaccordo con la politica di
massimizzazione dell’efficienza, nonché degli utili, e di minimizzazione dei costi,
tipica delle imprese private. Quello che però l’individuo di carattere pubblico è
chiamato a fare è introdurre alcuni vincoli, con i quali garantire che il pubblico
servizio sia a tutti accessibile e non limitato o discriminante. È vero che tali
vincoli apportano ulteriori costi, con una conseguente limitazione alla
massimizzazione dell’efficienza, ma in tal modo, gli obblighi verso i cittadini,
richiesti dal ruolo istituzionale dell’Ente, sono garantiti.
1.1.1 Tipologie di società miste
Le società miste possono essere classificate in base a diversi criteri, quali la
forma giuridica, la composizione del pacchetto azionario e la funzione sociale
assolta.
• Forma giuridica: la società può essere una società per azioni o una
società a responsabilità limitata. La forma giuridica può condizionare le
modalità di gestione da parte dei soci, siano essi privati o pubblici.
14
• Pacchetto azionario: si distinguono società a maggioranza pubblica e
società a maggioranza privata. La composizione del pacchetto azionario
è in grado di condizionare il grado di potere dei soci nonché le politiche
strategiche della società.
• Funzione sociale: la nascita di una società mista è collegata alla
necessità di svolgere funzioni diverse, quali la produzione ed erogazione
di servizi pubblici, la realizzazione di opere infrastrutturali e di
trasformazione urbana e la realizzazione di progetti per lo sviluppo
economico.
Appare chiaro, quindi, che le società miste possono essere tra loro molto
differenti, soprattutto per la possibilità di assolvere funzionalità diverse e di fare
fronte a problematiche molto complesse e differenziate.
1.1.2 Motivazioni della collaborazione e vantaggi derivanti
È soprattutto l’occasione imprenditoriale offerta dall’attività svolta dall’Ente
pubblico, a dare motivazione alla nascita di società miste
3
. Questo significa,
innanzitutto, un’occasione per i soci partecipanti di sviluppare un’attività di
interesse pubblico, cercando, attraverso l’aiuto di capitali privati, di tecniche
gestionali e di know-how tecnologico, di ricavarne convenienza economica.
Tale convenienza si traduce in efficienza del servizio, per l’Ente pubblico, e
profitto, per l’Ente privato.
La principale motivazione sta, quindi, nel generare, attraverso un’occasione
imprenditoriale, le opportunità affinché aumenti il grado di competitività ed il
benessere sociale ed economico di un paese.
I vantaggi di tale tipologia di collaborazione sono molteplici, e non riguardano le
sole parti in causa, ma l’intera collettività, in quanto il buon funzionamento delle
società miste ha ripercussioni su tutti i cittadini.
Il primo vantaggio consiste nella maggiore flessibilità gestionale. Infatti, le
società miste godono di minori obblighi formali rispetto agli enti pubblici e
questo consente con una struttura decisionale più snella e veloce.
3
Zuffada, 2000.
15
Inoltre, le società sono svincolate dai poteri politici e, di conseguenza, godono
di maggiore autonomia su nuovi progetti, modalità di reperimento dei capitali e
impiego delle risorse. Tale autonomia porta alla naturale ricerca di obiettivi
aziendali come profitto ed efficienza.
Un ulteriore vantaggio consiste nella responsabilizzazione dell’amministrazione.
Se, infatti, i cittadini sono coinvolti direttamente nel finanziamento del servizio
pubblico, l’amministrazione è maggiormente incentivata al raggiungimento degli
obiettivi di interesse pubblico.
1.1.3 Svantaggi delle società miste
La creazione di una società mista comporta, oltre ai già citati vantaggi, anche
alcuni svantaggi, il primo dei quali è la possibile perdita di controllo da parte
dell’Ente pubblico, soprattutto nel caso di partecipazione minoritaria.
Nasce quindi la necessità di mantenere una visione complessiva dell’impresa
da parte del socio istituzionale, così da guidarne le decisioni di carattere
strategico. Bisogna, infatti, ricordare che l’Ente è preposto al raggiungimento
degli obiettivi di interesse pubblico, e di conseguenza deve imporre limitazioni
allo svolgimento dell’attività aziendale.
Di contro, il controllo troppo restrittivo rappresenta a sua volta uno svantaggio. Il
rischio è, infatti, rappresentato dalla possibilità che venga imposto un metodo di
gestione più simile alle società di proprietà dallo Stato che alle società private.
Si perderebbe, in tal modo, la possibilità di sfruttare opportunità proprie
dell’imprenditorialità privata.
Tale situazione è resa ancora più gravosa dal fatto che non esiste una
normativa specifica a tal riguardo. L’unica normativa esistente regola la scelta
della forma societaria e le modalità di scelta dei soci, ma non le modalità di
controllo e gestione della società.
Un ulteriore svantaggio è legato al fatto che nelle società miste si può assistere
alla duplicazione, o addirittura moltiplicazione dei centri decisionali. Questo
accade perché, a fianco degli amministratori del servizio, si colloca il consiglio
di amministrazione, ma anche le forze politiche in carica e talvolta dei comitati
esecutivi.
16
1.1.4 Le società miste in Italia
In seguito alla privatizzazione dei servizi pubblici locali, la prima evoluzione
delle società che gestivano servizi pubblici è stata l’azienda speciale. Si pensi,
a titolo esemplificativo, alle aziende municipalizzate. Si tratta di società che,
nonostante siano ancora di completa proprietà dell’Ente pubblico, non
rappresentano solo un organo strumentale, ma hanno completa autonomia
giuridica. Con il passare degli anni queste società sono state trasformate in
società per azioni a totale proprietà pubblica. Questo fenomeno ha preso
sempre maggiore rilevanza. Tale considerazione è avvalorata dai dati forniti
dalla Confservizi, sindacato d'impresa che rappresenta, promuove e tutela le
aziende e gli enti che gestiscono i Servizi Pubblici Locali, qualunque sia la
proprietà
4
.
Tabella 1: società di capitale a gestione dei servizi di utilità pubblica (Confservizi, 2004)
Si osserva, infatti, che il numero di società di capitali presenti nel 1998 è
cresciuto esponenzialmente in pochi anni, sino alle 710 a maggio 2004.
4
Confservizi, 2004
17
numero di società di capitale
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1998 1999 2000 2001 2002 2003 mag-04
Figura 5: società di capitale a gestione dei servizi di utilità pubblica (Confservizi, 2004)
Un’analisi recente ha cercato di misurare la diffusione delle Società per Azioni
in Italia
5
. In questa analisi, attraverso l’utilizzo di strumenti statistici, si è cercato
di comprendere la correlazione esistente tra la forma istituzionale adottata
dall’ente ed alcune sue caratteristiche, in particolare la dimensione, la
localizzazione geografica ed il settore di appartenenza. I risultati ottenuti sono i
seguenti.
Forma istituzionale
Gestione
in
Economia
Azienda
Speciale
Società
per
Azioni
Consorzio Totale
Piccolo 73% 0% 7% 20% 100%
Medio 16% 32% 26% 26% 100%Dimensione
Grande 0% 41% 27% 32% 100%
Nord 23% 18% 27% 32% 100%
Centro 9% 27% 27% 36% 100%
Localizzazione
geografica
Sud 25% 60% 10% 5% 100%
Energia 86% 14% 0% 0% 100%
Gas 40% 20% 40% 0% 100%
Acqua 8% 8% 8% 75% 100%
Igiene urbano 30% 30% 10% 30% 100%
Settore di attività
Trasporti 5% 41% 23% 32% 100%
Tabella 2: forme di gestione e caratteristiche del servizio (Cristofoli, 2001)
5
Cristofoli, 2001
18
L’analisi fa notare che sono gli Enti di medie e grandi dimensioni
6
a fare
maggiore ricorso alla società per azioni. Tale comportamento è giustificato dal
fatto che la complessità degli Enti di piccole dimensioni non è tale da richiedere
la creazione di una società ad hoc.
Per quanto riguarda la localizzazione geografica, il sud fa poco ricorso alla
società di capitali per un motivo prettamente culturale. Lo Stato, o l’Ente più in
generale, viene recepito come colui che deve svolgere le attività di interesse
sociale e, quindi, c’è scarso interesse alla privatizzazione, seppur non
sostanziale. Le logiche della concorrenza sono, difatti, molto lontane
dall’amministrazione pubblica. Inoltre, le aziende municipalizzate e la pubblica
amministrazione sono gli strumenti attraverso cui combattere la forte
disoccupazione; di conseguenza vi è la necessità da parte dell’Ente pubblico di
mantenere pieno controllo sulle sue attività.
La maggiore diffusione della S.p.A. nel settore dell’erogazione del gas è da
ricercare in due principali motivazioni. La prima è la necessità di forti
investimenti per ottenere alti livelli qualitativi del sevizio. Le dimensioni delle
imprese devono essere tali da garantire le possibilità finanziarie necessarie. La
seconda è l’alta redditività del servizio. Questa spinge le imprese ad una
gestione di tipo concorrenziale.
Il dato più rilevante, ai fini della nostra trattazione, è che la partecipazione
privata al capitale delle imprese pubbliche non è stata pari alle aspettative. Si
può notare un forte divario tra i casi privatizzazione “formale” e “sostanziale”. Il
dato per il 2004 fa osservare che le S.p.A., di cui gli enti locali sono unici
proprietari, sono largamente prevalenti (73%), e che nel resto delle imprese il
23,6% ha mantenuto la maggioranza pubblica, mentre solo una piccola
percentuale (3,4%) ha optato per la S.p.A. minoritaria.
6
Per piccole dimensioni si intendono gli enti con bacino d’utenza inferiore ai 10.000 abitanti, per
medie dimensioni quelli con abitanti compresi tra 10.000 e 100.000, per grandi dimensioni quelli
con più di 100.000 abitanti
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
