Fiscalità ambientale e prelievi tributari sui rifiuti: Analisi storica e prospettive future dei tributi ambientali in relazione all’annoso problema della tassazione sui rifiuti

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ABSTRACT ITALIANO 
La fiscalità ambientale è una branca del diritto tributario di recente affermazione 
per la cui comprensione ed approfondimento è indubbiamente necessario un approccio 
innovativo e multidisciplinare. Il presente lavoro si pone quale obiettivo preminente 
quello di affrontare lo studio dei tributi ambientali in modo schematico, lineare e coerente; 
gli argomenti sono così esposti seguendo una metodica top-down, dal globale allo speci-
fico, nel tentativo di fornire una trattazione quanto più esaustiva possibile, senza però 
uscire al di fuori della tematica principale.  
La schematizzazione espositiva è evidenziata anche dalla suddivisione in due parti 
della tesi: una prima parte dedicata alla fiscalità ambientale nella sua generalità, che si 
prefigge il precipuo compito di introdurre l’argomento e di analizzarlo in tutte le sue sfac-
cettature. Ed è proprio nella prima parte del presente lavoro che si evidenzia la natura 
multidisciplinare dello stesso: la questione ambientale viene quindi affrontata partendo 
dalla nozione di ambiente nella sua accezione jus-naturalistica, ricorrendo a talune no-
zioni tipiche del diritto ambientale, per poi essere contestualizzata a livello globale, me-
diante l’excursus storico delle principali conferenze mondiali sull’ambiente.  
Individuata e contestualizzata la tematica ambientale, vengono quindi passati in 
rassegna i principali strumenti giuridico-economici volti alla salvaguardia dell’ambiente. 
Rimembrando talune fondamentali teorie appartenenti alle scienze delle finanze, si intro-
ducono quindi i tributi ambientali analizzando le diverse fattispecie, approfondendo le 
criticità applicative di ciascuna di esse e gli eventuali effetti teorici positivi (c.d. doppio 
dividendo) che la riforma del sistema tributario in chiave ambientale potrebbe realizzare. 
Si procede dunque allo studio della fiscalità ambientale ed al suo grado di attua-
zione a livello europeo attraverso l’analisi dei principali trattati europei e degli atti che 
hanno scandito lo sviluppo ed il consolidamento della questione ambientale nel Vecchio 
Continente; si giunge infine allo studio della realtà nazionale attraverso la disamina della 
Costituzione Italiana in chiave ambientale facendo ricorso insistente alle molteplici inter-
pretazioni giuridiche e dottrinarie elaborate nel corso degli anni.  
La seconda parte della tesi lascia il passo generalista della prima parte nel tentativo 
di fornire una prospettiva concreta allo studio teorico precedentemente effettuato. Con-
centrandosi esclusivamente sulla realtà nazionale si analizza lo sviluppo storico dei rifiuti 
nella legislazione nazionale: partendo dunque dalla TARSU fino a giungere alla TARI, si 
tenta di dipanare una matassa costituita da decenni di riforme, querelle dottrinarie, ed 
interpretazioni contrastanti. Infine, ma non per importanza, si tenta di fornire delle pro-
poste migliorative dell’attuale legislazione nazionale sulla base di un’analisi comparata 
di talune realtà nazionali virtuose in ambito europeo.
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CAPITOLO I                                                                                                          
La definizione giuridica di ambiente ed il riconoscimento                     
internazionale del ruolo della fiscalità ambientale per la sua tutela 
I.1. Cenni introduttivi 
Una trattazione sulla fiscalità ambientale non può, evidentemente, prescindere 
dalla precisa identificazione dell’oggetto dell’intervento da parte del legislatore tributa-
rio. Appare chiaro fin da subito che risulta indispensabile delimitare la definizione ed il 
concetto di ambiente, dapprima da un punto di vista prettamente etimologico e naturali-
stico e successivamente da un punto di vista giuridico e tributario. Il termine ambiente, 
difatti, in virtù delle molteplici accezioni che lo contraddistinguono, come vedremo in 
seguito, necessita per una sua piena comprensione di un approccio esplicativo di tipo 
multidisciplinare.  
Il vocabolo ambiente deriva dal latino ambiens, participio presente del verbo am-
bire, letteralmente “circondare, andare attorno”
1
. Il termine ambiente, nella sua acce-
zione extra-giuridica è utilizzato, generalmente, per indicare due aspetti: da un lato lo 
spazio e il luogo in cui si vive, dall’altro l’insieme di esseri viventi e cose inanimate con 
cui si viene a contatto
2
. 
Da questa prima definizione diviene palese la natura polisemica del termine og-
getto d’analisi; esso in effetti «può assumere molteplici declinazioni a seconda del para-
digma scientifico-culturale adottato e nell’ambito disciplinare in cui si opera»
3
. Diviene 
chiaro che il significato intrinseco di tale vocabolo è drasticamente influenzato dal con-
testo di utilizzo, necessitando quindi, per delinearne il preciso contenuto, di una corretta 
aggettivazione. Al termine ambiente, pertanto, sono spesso accostati dei termini qualifi-
canti che ne delineano il significato e ne contestualizzano l’utilizzo: ambiente naturale, 
economico, sociale, ecc
4
.  
Al fine della presente trattazione è tuttavia necessario focalizzare l’attenzione sul 
concetto di ambiente in senso ecologico, quale punto di partenza per una sua contestua-
lizzazione in ambito giuridico. In tal senso, l’ambiente può essere definito quale sistema 
di relazioni funzionali, dirette ed indirette, fra l’uomo, gli altri essere viventi ed il mondo 
inorganico. Tale approccio definitorio deriva l’ambiente ad un sistema o ancora ad un 
complesso di relazioni tra elementi organici e inorganici. Il concetto di “Ambiente – Si-
stema” gettò le fondamenta per la nascita dell’ecologia
5
, dando vita al concetto di ecosi-
stema, ossia «un’unità che include tutti gli organismi di una data area interagenti con 
                                                 
1
 G. Devoto e G.C. Oli, Vocabolario illustrato della lingua italiana, Milano, 1983. 
2
 N. Lugaresi, Diritto dell’ambiente, Vicenza, Cedam, 2015. 
3
 F. Schilleci, Ambiente ed ecologia. Per una nuova visione del progetto territoriale, FrancoAngeli, Milano, 
2012, p. 143. 
4
 G. Pericu, Ambiente nel diritto amministrativo, in Digesto (disc. Pubbl.), I, Torino 1987, p. 189. «La 
dimensione cui la parola ambiente rinvia, nel lessico ordinario, è cioè stabilita in negativo, per implicita 
o esplicita contrapposizione ad un termine di raffronto».  
5
 E. Heackel, biologo e filosofo tedesco (Postdam 1834 – Jena 1919), uno dei principali esponenti del dar-
winismo in Germania, coniò nel 1866 il termine “ecologia” unendo due radici greche oikos (casa) e logia 
(discorso), definendo tale scienza come “l’intero corpo del sapere che concerne l’economia della natura, lo
8 
 
l’ambiente fisico in un modo tale che il flusso di energia porti a una ben definita struttura 
trofica, a una diversità biotica ed ad una ciclizzazione della materia all’interno del si-
stema»
6
. 
La valenza sistemico-relazionale
7
 del termine ambiente prende le mosse dal con-
cetto di organismo che può essere interpretato in una prospettiva antropocentrica, po-
nendo quindi l’uomo al vertice del sistema relazionale dapprima descritto; o ancora in 
una prospettiva ecocentrica, dunque ponendo l’ambiente al vertice dell’ecosistema. Fu 
proprio la prospettiva antrocopocentrica a prendere il sopravvento il secolo scorso deter-
minando l’integrazione dell’ecologia con altre scienze economiche e sociali
8
. Dalla sin-
tesi di tali scienze e discipline ha in tempi recenti preso vita un settore di studi nuovo, 
comunemente denominato “scienza della sostenibilità”.  
Nonostante un’approfondita trattazione ed analisi del dibattito dottrinario di tale 
scienza richiederebbe ben altri spazi di svolgimento, appare quantomeno necessario a 
scopo esplicativo introdurre una sintetica rappresentazione del concetto di sviluppo so-
stenibile: esso deve essere inteso «come uno sviluppo che risponda alle necessità del pre-
sente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie 
esigenze, attraverso una congrua integrazione delle politiche economiche con le politiche 
ambientali e sociali»
9
. 
Lo sviluppo sostenibile, quindi, secondo siffatta accezione, non si configura quale 
condizione definitiva di armonia ma piuttosto diviene un principio fondamentale del pro-
gresso umano, un equilibrio da rispettare e rafforzare. Il concetto di sviluppo sostenibile 
racchiude al suo interno anche un profondo concetto di equità generazionale oltre che 
sociale. Il progresso umano deve quindi consentire alle generazioni future di poter otte-
nere un tenore di vita di qualità pari o superiore a quello delle generazioni del passato, ed 
inoltre, la crescita economica deve garantire parità di chance alle classi sociali, evitando 
di compromettere irrimediabilmente il divario economico-sociale.   
                                                 
studio di tutte le relazioni dell’animale rispetto al suo ambiente inorganico e organico; tutto questo include, 
in primo luogo le relazioni amichevoli od ostili con quelli fra gli animali e le piante, con i quali entra 
direttamente o indirettamente in contatto; in una sola parola l’ecologia è lo studio di quelle interrelazioni 
complesse alle quali Darwin si riferisce con l’espressione di condizioni della lotta per l’esistenza”  (E. 
Haeckel, Ueber Entwickelungsgang und Aufgabe der Zoologie, “Jenäische Zeitschrift für Medizin und Na-
turwissenschaft”, n. 5/1870, 5 pp. 353 – 370). 
6
 E. P. Odum, Fundamentals of ecology, 1971. 
7
 «Secondo la teoria del sistema generale, a differenziare un sistema da un insieme è l’interazione degli 
elementi oggetto di studio. In particolare, in un sistema, più elementi interagiscono relazionandosi fra loro, 
quando il comportamento dell’uno influenza quello dell’altro. Tale interazione funzionale è sufficiente af-
finché il sistema acquisti delle proprietà caratterizzanti». Cit. L. Von Bertalanffy, Teoria generale dei 
sistemi. Fondamenti, sviluppo, applicazioni, Mondadori, 2004 
8
 L’interrelazione concettuale tra ecologia ed economia deriva dalla natura etimologica di ambedue i termini 
in quanto: la parola ecologia deriva dal greco οἶκος (“casa”) e λόγος (“discorso”), mentre la parola econo-
mica deriva dalla medesima radice οἶκος e νόμος (“legge”) letteralmente “legge della casa”. Quindi l’eco-
nomia è lo studio dell’amministrazione della casa, mentre l’ecologia è lo studio della vita della casa.   
9
 L. Pineschi, Tutela dell’ambiente e assistenza allo sviluppo della Conferenza di Stoccolma (1972) alla 
Conferenza di Rio (1992), cit., p. 500.
9 
 
E’ possibile individuare tre diverse dimensioni dello sviluppo sostenibile
10
:  
i. sostenibilità economica, ossia la capacità di generare reddito e lavoro per il so-
stentamento della popolazione; 
ii. sostenibilità sociale, ossia la capacità di garantire condizioni in grado di assicurare 
il benessere umano equamente distribuito per tutte le classi sociali;  
iii. sostenibilità ambientale, intesa come capacità di mantenere, nonostante il pro-
gresso economico e scientifico, la qualità e la riproducibilità delle risorse naturali.  
Quanto descritto fin qui esprime in modo inequivocabile la stretta correlazione 
che intercorre in maniera inscindibile tra crescita economica e l’inarrestabile innalza-
mento di entropia
11
 ambientale. 
La nascita dell’ecologia prima, l’introduzione del concetto di sviluppo sostenibile 
poi, ed il tentativo continuo, a tutti i livelli di governo, da parte della classe politica di 
regolamentare e controllare l’azione dell’uomo sull’ambiente, evidenzia come nel corso 
degli anni vi sia stato (e vi è tutt’ora) un crescente senso di responsabilità nei confronti 
dell’ecosistema inteso come bene di inestimabile valore, da proteggere a prescindere da 
qualsiasi interesse di carattere economico.  
 
I.2. La nozione di ambiente nella riflessione dottrinale 
Come descritto nel precedente paragrafo l’ambiente, inteso nella sua accezione 
naturalistica, ossia, come complesso sistemico di relazioni tra l’uomo, gli altri essere vi-
venti e gli elementi inorganici che lo circondano, necessità di una protezione efficace e 
perpetua anche nell’ottica del c.d. sviluppo sostenibile.  
L’ambiente rappresenta per il diritto un nuovo ambito di riflessione e di elabora-
zione ed al contempo una sfida carica di incognite per i legislatori e per la dottrina stessa
12
. 
La difficoltà di garantire la tutela dell’ambiente deriva principalmente dalla conflittualità 
degli interessi, sia di natura economica che sociale, sottesi alla questione ambientale. In 
tal senso diviene di assoluta preminenza la scelta oculata dell’approccio da realizzare per 
la tutela dell’ambiente in funzione, soprattutto, delle ricadute sociali che la scelta di un 
approccio piuttosto che un altro può generare.  
Come vedremo successivamente
13
, inoltre, la questione ambientale non può essere 
affrontata esclusivamente sul piano della legislazione nazionale. È ormai consolidata 
l’idea che gli effetti prodotti dai fenomeni ambientali impongano quanto mai un approccio 
di comune intesa da parte degli Stati alle relative problematiche ambientali
14
. 
                                                 
10 J.D. Sachs, The age of Sustainable Development, Columbia University Press, 2014.  
11 L’entropia può essere definita come una misura del disordine di un sistema fisico; per la seconda legge 
della termodinamica, ogni sistema fisico chiuso tende all’aumento dell’entropia, come condizione più pro-
babile. Sull’argomento, si veda L. BOLTZMAN, Modelli matematici, fisica e filosofia. Scritti divulgativi, 
Torino 1999, pp. 28 ss.; F. CRAMER, Caos e ordine, Torino, 1989, pp. 31 ss. 
12 Cfr. S. Dorigo, P. Mastellone, La fiscalità per l’ambiente: attualità e prospettive della tassazione am-
bientale, Aracne Editrice, Roma, 2013 
13 Le questioni legate all’ambiente ed alla sua tutela verranno affrontate, da un punto di vista internazio-
nale, nel paragrafo I.3. “Cronistoria dei principali avvenimenti internazionali” pag. 14. 
14 Un’approfondita trattazione dei principi internazionali sulla tutela dell’ambiente si trova in S. Grassi,
10 
 
Nella costruzione del concetto di ambiente dal punto di vista giuridico e nell’iden-
tificazione dei meccanismi idonei a tutelarlo ha prevalso da sempre un’ottica economici-
stica
15
, nella quale cioè, veniva riconosciuto un ruolo preminente al mercato ed ai fattori 
economici che lo caratterizzano generando quindi una forte influenza da parte di quest’ul-
timo rispetto alla tutela ambientale ed alle misure adottate.  
Occorre dunque identificare la nozione di ambiente dal punto di vista giuridico, 
ed in tal senso appare necessario effettuare un breve excursus delle accezioni di tale ter-
mine partorite dal dibattito dottrinario nel corso degli anni. Come sappiamo, difatti, la 
natura polisemica della parola ambiente si presta ad una molteplicità di interpretazioni, 
anche dal punto di vista giuridico; inoltre la complessità contenutistica che tale termine 
può celare mal si concilia con un’interpretazione ubiquitaria.  
La dottrina al riguardo, così come altre fonti autorevoli del nostro ordinamento 
giuridico, ha dato vita ad una serie di accezioni di ambiente. E se ancora oggi non si è 
giunti ad una definizione di tale concetto unanimemente accettata la situazione risultava 
essere ancor più complicata a partire dagli anni Settanta del secolo scorso, periodo in cui 
la questione ambientale divenne a tutti gli effetti un fenomeno politico, mediatico e so-
ciale.  
Riguardo la nozione di ambiente, la disputa dottrinaria e non solo si concentrò 
sempre sulla possibilità o meno di dare al concetto di ambiente rilievo giuridico autonomo 
e unitario. Emblematica in tal senso è la posizione di un noto giurista italiano
16
, il quale 
negava la concezione di ambiente quale bene unico meritevole di tutela. Secondo Gian-
nini la fattispecie “ambiente” sarebbe rappresentabile attraverso tre diverse categorie di 
istituti giuridici, e nello specifico:  
i. gli istituti riguardanti la tutela dei beni paesaggistici e culturali;  
ii. gli istituti connessi al fenomeno dell’inquinamento, con particolare orientamento 
ai concetti di sanità ambientale, igiene del suolo e salvaguardia delle risorse idri-
che;  
iii. gli istituti attinenti al governo del territorio quale insieme delle normative relative 
all’attività urbanistica.  
Giannini fornisce quindi una nozione di ambiente quale insieme di beni, proble-
matiche e concetti, ciascuno dei quali degno autonomamente di tutela ma attraverso un 
approccio basato su una metodica svincolata e specifica. Tale concezione di ambiente, 
però, diverge profondamente con la nozione dello stesso in senso naturalistico; l’approc-
cio insiemistico di Giannini alla questione ambientale risulta essere inconciliabile con la 
definizione sistemica di ambiente in senso ecologico. Nell’idea di ambiente del noto giu-
rista, gli elementi che lo compongono sono considerati indipendenti e svincolati l’uno 
dall’altro presupponendo quindi l’implementazione di una metodica selettiva in base a 
ciascun elemento, rispetto al quesito ambientale nel suo complesso. 
                                                 
Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente, Giuffrè Editore, Milano, 2012, p. 13. 
15
 Per un’esaustiva trattazione dei presupposti e degli effetti dell’approccio economico all’ambiente, si rin-
via a G. Muraro, La tutela dell’ambiente secondo gli economisti, in L. Antonini (a cura di), L’imposizione 
ambientale nel quadro del nuovo federalismo fiscale, Napoli, 2010, p.79.  
16
 Cfr. M. S. Giannini, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Rivista Trimestrale di Diritto 
Pubblico, vol. 23, n. I/1973, p.15.