Finanziamenti pubblici a privati e responsabilità amministrativa

    
 
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delicata questione della giurisdizione di responsabilità amministrativa, adeguandosi 
alle nuove realtà che si andavano costruendo. 
 
I dilemmi principali da risolvere consistevano sostanzialmente nel chiarimento 
di due concetti particolarmente importanti: occorreva stabilire innanzitutto il livello 
di  responsabilità  a  cui  potevano  essere  assoggettati  gli  individui  che,  in  base 
all’incarico  ricoperto  ovvero  alla  posizione  assunta  in un determinato  contesto,  si 
fossero  trovati  nella  possibilità  di  gestire  erogazioni  pubbliche  ed  avessero 
provocato  dei  danni  patrimoniali  nei  confronti  dell’amministrazione  che  in  quel 
momento rappresentavano. In secondo luogo era assolutamente necessario chiarire 
in  maniera  esplicita  a  chi  competesse  giudicare  in  merito  agli  eventuali  danni 
economici  causati  all’interesse  pubblico,  qualunque  fosse  stata  la  modalità  di 
realizzazione degli stessi. 
In  questo  contesto,  a  fianco  di  situazioni  che  erano  state  tradizionalmente 
trattate  in  un  certo  modo,  ne  emergevano  prepotentemente  di  nuove  con 
protagonisti  diversi;  ciò  scaturiva  evidentemente  da  un  cambiamento  di  rotta  nei 
sistemi  con  i  quali  le  pubbliche  amministrazioni  intendevano  affrontare  le  nuove 
problematiche  che  venivano  ad  esse  affidate,  cercando  di  ottimizzare  i  risultati 
    
 
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tramite  un  utilizzo  adeguato  delle  risorse  disponibili  ed  una  ricerca  costante  dei 
migliori criteri di economicità ed efficienza. 
 
Negli ultimi decenni questo nuovo modo di agire ha caratterizzato le continue 
vicende  di  privatizzazione  di  aziende  e  di  settori,  la  cui  gestione  era  stata 
storicamente  lasciata totalmente  in mano statale, con  la conseguente tendenza ad 
affidare  a  soggetti  privati  la  realizzazione  di  opere  con  finalità  essenzialmente 
pubbliche. 
Numerose sentenze giurisdizionali e varie tesi dottrinali si sono succedute nel 
recente  passato  con  lo  scopo  di  cercare  di  definire  dei  parametri  di  riferimento 
entro i quali muoversi per determinare le responsabilità di ogni parte interessata ed 
il conseguente meccanismo sanzionatorio a cui la stessa debba essere sottoposta. 
 
I  soggetti  che  usufruiscono  di  erogazioni  pubbliche  da  destinare  a  finalità 
specifiche e che,  intenzionalmente, provocano un danno patrimoniale all’interesse 
pubblico,  devono  essere  considerati  tutti  nello  stesso  modo  dal  punto  di  vista 
sanzionatorio,  indipendentemente  dalle  modalità  con  le  quali  il  fatto  viene 
    
 
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commesso e dalle caratteristiche originarie degli stessi? A chi compete giudicare  la 
loro responsabilità amministrativa e con quali conseguenze? 
La  problematica  non  è  di  poco  conto;  la  legislazione  vigente  offre,  infatti, 
alcuni  strumenti  alle  amministrazioni  pubbliche  che  consentono  loro  di  potersi 
avvalere  delle  prestazioni  di  soggetti  di  natura  totalmente  privata  per  il 
raggiungimento di determinati obiettivi di carattere generale. 
 
In  tali  situazioni  la modalità  scelta  per  il  perseguimento  del  fine  ultimo  è 
quella ritenuta più opportuna e presuppone  l’affidamento di finanziamenti pubblici 
appositamente  predisposti,  talvolta  di  entità  rilevante,  a  favore  delle  strutture 
beneficiarie. 
Ma  succede  sovente che gli amministratori dei  fondi  ricevuti  li gestiscano  in 
maniera illecita ovvero li distraggano dall’impiego per il quale sono stati destinati. 
 
Alcune  ordinanze  della  Corte  di  Cassazione
1
  hanno  approfondito  l’ambito 
soggettivo  ed  oggettivo  della  giurisdizione  di  responsabilità  amministrativa 
                                                           
1
  La  Corte  di  Cassazione  è  organo  supremo  della  giustizia  cui  è  affidata  l’osservanza  e 
l’uniforme  interpretazione della  legge,  il rispetto dei  limiti delle diverse giurisdizioni e  l’unità del 
    
 
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riproponendo,  in  particolare,  due  importanti  questioni  che  ricorrono 
frequentemente  in  relazione  ai  limiti  estensivi  della  giurisdizione  della  Corte  dei 
Conti
2
  ed  alle  condizioni  in  forza  delle  quali  un  soggetto  privato  che  riceve 
finanziamenti  pubblici  possa  essere  considerato,  nel  corso  dello  svolgimento 
dell’attività che gli è stata demandata, alla stregua dell’apparato pubblico che ha  il 
                                                                                                                                                                                                     
diritto oggettivo nazionale. La posizione della Corte suprema, superiore a quella di qualsiasi altro 
organo giurisdizionale, attribuisce alle decisioni emesse da essa una particolare  importanza per  i 
giudici  inferiori, dato che una diversa  interpretazione potrebbe essere cassata se  fosse contraria 
all’orientamento della Corte. Da ogni sentenza della Corte, infatti, si estraggono delle massime che 
costituiscono il repertorio della giurisprudenza della cassazione. 
2
 La Corte dei Conti è organo della giurisdizione speciale, dotato di competenza specifica, che 
ha  giurisdizione  nelle  materie  concernenti  la  contabilità  pubblica  e  nelle  varie  materie 
specificamente  previste  dalla  legge.  Svolge  un  controllo  di  legittimità  di  tipo  preventivo  e 
successivo  relativamente  agli  atti  posti  in  essere  dal  Governo.  Tale  organo  ha  la  funzione  di 
giudicare  sulle  responsabilità  e  sui  conti  di  tutti  coloro  che  hanno  maneggiato  denaro 
appartenente  alle  pubbliche  amministrazioni  o,  in  generale,  valori  o  denaro  appartenenti  allo 
Stato.  
La  Corte  dei  Conti,  inoltre,  è  legittimata  a  conoscere  i  danni  arrecati  all’erario  dello  Stato 
dall’operato di pubblici funzionari. Infine è competente a giudicare sui ricorsi relativi alle pensioni 
civili e di guerra. La Corte dei Conti è attualmente disciplinata dal Testo Unico del 12  luglio 1934 
numero 1214, legge più volte modificata e integrata. L’organo di autogoverno della Corte dei Conti 
è il Consiglio di presidenza. Il controllo di legittimità viene posto in essere attraverso l’istituto del 
visto e della registrazione.  
    
 
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compito di realizzare le finalità per le quali sono stati stanziati i suddetti fondi
3
. E ciò 
ha  fondamentalmente  stravolto  alcuni  canoni  di  valutazione  che  avevano 
caratterizzato nel passato situazioni analoghe. 
In  questo  contesto  un  momento  decisivo  di  svolta  è  sicuramente 
rappresentato  dall’ordinanza  n.  4511  del  1 marzo  2006  delle  Sezioni  Unite  della 
Corte di Cassazione, che si presenta come una pronuncia fortemente innovativa nel 
delicato  settore  della  definizione  del  campo  di  giurisdizione  di  responsabilità 
amministrativa  con  riferimento  all’indebito  utilizzo  da  parte  di  soggetti  privati  di 
finanziamenti  pubblici  ricevuti  per  la  realizzazione  di  una  determinata  finalità. 
Nell’ambito della decisione  finale presa  al  termine dell’esame del  caso, emergeva 
inequivocabilmente  come  i  giudici  avessero  affermato  in  maniera  esplicita  il 
concetto  di  giurisdizione  della  Corte  dei  Conti  in  ordine  alla  responsabilità  di 
amministratori  o  appartenenti  ad  una  società  privata  relativamente  all’uso  non 
legittimo di finanziamenti ricevuti dalla pubblica amministrazione
4
. 
 
 
                                                           
3
 D’AURIA Gaetano, “Finanziamenti pubblici a privati e responsabilità amministrativa”, Giornale 
di diritto amministrativo, fasc. 9, 2006. 
4
 Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Ordinanza 1 marzo 2006 n. 4511. 
    
 
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GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI E LA RESPONSABILITA’ 
AMMINISTRATIVA 
 
 
 
La  responsabilità  degli  amministratori  e  dei  dipendenti  degli  enti  pubblici 
economici
5
 per eventuali danni da questi provocati, nell’esercizio della  loro attività 
imprenditoriale,  nei  confronti  della  struttura  stessa  della  quale  facevano  parte  è 
stata sempre storicamente sottoposta al giudizio dell’autorità giudiziaria ordinaria. 
La  Corte  di  Cassazione,  per  un  periodo  di  tempo molto  lungo,  è  stata,  del 
resto,  ferma  sul  concetto  di  giurisdizione  sulla  responsabilità  amministrativa  da 
affidare  alla  valutazione  dei  tribunali  della magistratura  per  fatti  volontariamente 
commessi  da  soggetti  appartenenti  ad  un  ente  pubblico  economico  con 
conseguente provocazione di danno patrimoniale nei confronti dello stesso. 
 
                                                           
5
  L’ente  pubblico  economico  è  un  ente  che  appartiene  al  sistema  pubblico;  lavora  alla 
produzione  di  beni  e  servizi  per  la  collettività  con  l’obiettivo  di  raggiungere  anche  risultati 
economici (tali sono, per esempio, le aziende che distribuiscono gas, luce, acqua). 
    
 
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Le eccezioni a questa tesi riguardavano poche situazioni, peraltro abbastanza 
rare,  in  cui  il  giudizio  di  responsabilità  diventava  di  competenza  della  Corte  dei 
Conti
6
. 
Questo  pensiero  ha  governato  l’attività  dell’organo  supremo  di  Cassazione 
fino all’anno 2003,  in cui vi è stato un  importantissimo punto di svolta
7
 che ha, di 
fatto, stravolto le considerazioni che fino ad allora avevano gestito le controversie in 
materia di responsabilità amministrativa. 
 
Tale  variazione  consisteva  fondamentalmente  nell’equiparare  la  posizione 
degli  amministratori  e  dei  dipendenti  degli  enti  pubblici  economici  a  quella  degli 
appartenenti ad ogni altra pubblica amministrazione, sancendo così di  fatto che  la 
giurisdizione  della  Corte  dei  Conti  in materia  si  estendesse  anche  a  tutte  quelle 
                                                           
6
  La  giurisdizione  della  Corte  dei  Conti  riguardava  quasi  esclusivamente  le  ipotesi  di  danni 
provocati dai soggetti interessati nell’esercizio di poteri pubblicistici di autorganizzazione ovvero di 
funzioni  pubbliche  svolte  in  sostituzione  di  amministrazioni  dello  Stato  o  di  enti  pubblici  non 
economici. 
7
 La pronuncia della Corte di Cassazione che ne ha determinato un vero e proprio revirement  
in materia va considerata l’ordinanza delle Sezioni Unite Civili 22 dicembre 2003 n. 19667. 
    
 
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controversie  che  precedentemente  erano  state  sempre  affidate  alla  valutazione 
dell’autorità giudiziaria ordinaria
8
. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                           
8
 D’AURIA Gaetano, “Finanziamenti pubblici a privati e responsabilità amministrativa”, op. cit., 
pag. 970. 
    
 
10 
 
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1. Il “revirement” operato dalla Corte di Cassazione  
 
 
La Corte di Cassazione, con  il dispositivo della pronuncia del 2003, mutando 
un  consolidatissimo  orientamento  negativo,  ha  riconosciuto  la  giurisdizione  del 
giudice  contabile  e,  dunque,  la  possibile  responsabilità  degli  amministratori  in 
ragione  del  danno  cagionato  all’ente  per  la  scorretta  gestione  delle  pubbliche 
risorse
9
. 
Tale  ordinanza  può  rappresentare  una  svolta  paragonabile  a  quella  della 
sentenza n. 500/1999
10
 e può aprire rilevanti prospettive in ordine all’intero sistema 
                                                           
9
 URSI Riccardo, “Verso la giurisdizione esclusiva del giudice contabile: la responsabilità erariale 
degli amministratori delle imprese pubbliche”, Il foro amministrativo C.d.S., fasc. 3, 2004. 
10
  La  sentenza  delle  Sezioni Unite  Civili  della  Corte  di  Cassazione  n.  500  del  22  luglio  1999 
esamina il ricorso proposto da un Comune contro un soggetto privato per regolamento preventivo 
di  giurisdizione  in  relazione  ad  un  giudizio  pendente  presso  un  Tribunale  ordinario,  che  aveva 
condannato l’ente pubblico al risarcimento dei danni. Nella fattispecie esaminata veniva proposto 
il problema della configurabilità della responsabilità civile, ai sensi dell’art. 2043 del Codice Civile, 
della  Pubblica  Amministrazione  per  il  risarcimento  dei  danni  derivanti  ai  soggetti  privati  dalla 
emanazione di atti o di provvedimenti amministrativi illegittimi.  
La Cassazione si esprime per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso per regolamento di 
giurisdizione, in quanto la questione proposta configura una situazione di merito alla luce di varie 
    
 
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delle  responsabilità  pubbliche  e  del  conseguente  riparto  di  giurisdizione,  che 
inducono  a  prevedere  un’altra  mutazione  genetica  del  sistema  di  giustizia 
amministrativa
11
. 
 
Con  l’importante e significativa decisione  la Suprema Corte ha ritenuto che  i 
giudizi  di  responsabilità  amministrativa  di  funzionari  ed  impiegati  di  enti  pubblici 
economici,  connotati  dall’assenza  di  discrezionalità  gestionale  e  di  libertà 
imprenditoriale e sottoposti alle regole  inderogabili della contabilità pubblica, sono 
attribuiti alla Corte dei Conti. La Cassazione  fonda  il proprio convincimento su una 
serie  di  argomentazioni  tratte  dalla  recente  legislazione,  nonché  dall’indirizzo 
giurisprudenziale  in materia, consistente nel  tracciare  le  linee di demarcazione  tra 
pubblico e privato, nel quadro anche del processo di trasformazione in atto relativo 
                                                                                                                                                                                                     
considerazioni, tra  le quali emerge una nuova  lettura della normativa civilistica tesa ad ampliare 
l’area  della  risarcibilità  conseguente  al  pregiudizio  sofferto,  rivedendo  il  concetto  di  “danno 
ingiusto” e collegandolo non soltanto alla presunta  lesione di un diritto soggettivo, ma  tenendo 
presente anche l’interesse legittimo colpito.  
11
  URSI  Riccardo,  “Verso  la  giurisdizione  esclusiva  del  giudice  contabile:  la  responsabilità 
erariale degli amministratori delle imprese pubbliche”, op. cit, pagg. 693‐710. 
    
 
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12 
 
al  profilo  soggettivo  della  pubblica  amministrazione  in  generale  ed  a  quello 
oggettivo dell’attività amministrativa
12
. 
La  decisione  in  merito  risulta  profondamente  innovativa  per  l’affermata 
giurisdizione  della  Corte  dei  Conti  sull’area  produttiva  del  danno,  disciplinata  in 
tutto o in parte dal diritto comune, posta in essere dai dipendenti degli enti pubblici 
economici nell’uso di  risorse  finanziarie pubbliche e  in  relazione ai  fini  istituzionali 
propri dell’ente
13
. 
 
Il  tema  dominante  del  revirement  operato  dalla  Cassazione  consiste 
essenzialmente nell’affrontare la problematica relativa all’ambito di estensione della 
giurisdizione  contabile  nei  giudizi  di  responsabilità  promossi  nei  confronti  dei 
dipendenti  e  degli  amministratori  degli  enti  pubblici  economici,  ripercorrendone 
l’evoluzione  storica.  In  particolare,  risulta  importante  esaminare  la  questione 
relativa alla possibilità di estendere agli  illeciti commessi dagli amministratori e dai 
dipendenti  degli  enti  pubblici  economici  le  disposizioni  che  disciplinano  il  regime 
                                                           
12
  VISCA  Maria  Antonietta,  “La  giurisdizione  della  Corte  dei  Conti  sull’attività  privata  di 
amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici”, Giustizia civile, fasc. 9, 2004. 
13
 Ibidem, pt. 1, pagg. 2044‐2046. 
    
 
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13 
 
della  responsabilità  amministrativa  e,  soprattutto,  della  competenza  del  giudice 
contabile
14
. 
A  questo  proposito  viene  affermato  che  “alla  Corte  dei  Conti  spetta  la 
giurisdizione nei giudizi di responsabilità amministrativa per  i  fatti  illeciti commessi 
dai dipendenti o dagli amministratori degli enti pubblici economici dopo l’entrata in 
vigore della  legge 20/1994
15
”
16
. Dopo un’attenta  analisi di  tale pronuncia  si  rileva 
che  la  soluzione  prospettata  dalla  Corte  di  Cassazione  appare  certamente 
condivisibile
17
.  
 
In  definitiva  si  può  tranquillamente  concludere  l’analisi  del  fenomeno 
giurisprudenziale  sostenendo  l’apertura  della  Corte  di  Cassazione  in  ordine  alla 
                                                           
14
 ASTEGIANO Giancarlo,  “Gli  illeciti degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici 
economici: dal giudice ordinario al giudice contabile”, Giurisprudenza italiana, fasc. 10, 2004. 
15
 Parlamento Italiano, Legge 14 gennaio 1994 n. 20 “Disposizioni in materia di giurisdizione e 
controllo  della  Corte  dei  Conti”, Gazzetta Ufficiale  della  Repubblica  italiana,  n.  10,  14  gennaio 
1994. 
16
 Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Ordinanza 22 dicembre 2003 n. 19667, cit.. 
17
 ASTEGIANO Giancarlo,  “Gli  illeciti degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici 
economici: dal giudice ordinario al giudice contabile”, op. cit., pagg. 1834‐1838. 
    
 
Pagina 
14 
 
giurisdizione della Corte dei Conti in materia degli amministratori degli enti pubblici 
economici e società per azioni locali a prevalente partecipazione pubblica
18
.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                           
18
  PINOTTI  Cinthia,  “La  responsabilità  degli  amministratori  di  società,  tra  riforma  del  diritto 
societario  ed  evoluzione  della  giurisprudenza,  con  particolare  riferimento  alle  società  a 
partecipazione pubblica”, Rassegna giuridica dell’energia elettrica, fasc. 3, 2004.