Federalismo fiscale: i riflessi sugli enti territoriali

addossare ai cittadini sotto forma di tasse e di tariffe siano frutto di una scelta 
autonoma dell’ente locale, così da determinare efficienza ed economicità. 
Obiettivo fondamentale dell’’attuazione dell’articolo 119 è il superamento del 
sistema di finanza regionale e locale ancora improntato a meccanismi di 
trasferimento, in cui le risorse finanziarie di Regioni ed enti locali non sono stabilite 
e raccolte dagli enti che erogano i servizi ma derivano loro, in misura significativa, 
dallo Stato, in base al criterio dei ripiani a piè di lista. In questo modo tuttavia il 
sistema di finanza derivata non favorisce la responsabilizzazione degli 
amministratori, né il controllo dei cittadini. Gradualmente si passerà all’autonomia 
impositiva e al criterio dei «costi standard », per garantire a tutti eguali prestazioni.
Scopo del seguente lavoro è quello di  ripercorre l’evoluzione del federalismo fiscale 
in chiave principalmente tributaria ponendo l’attenzione soprattutto sui riflessi e le 
conseguenze che un tale progetto riformatore avrà a regime sull’autonomia 
finanziaria degli enti decentrati, anche se una riflessione completa e corretta del 
federalismo fiscale o anche solo della storia della finanza locale degli ultimi anni in 
Italia richiederebbe un volume, non poco più di un centinaio di pagine.
Cuore dell’elaborato è l’analisi della legge delega in tema di federalismo fiscale che 
attua dopo circa otto anni di attesa le previsioni costituzionali disposte nell’art.119. 
L’elaborato si sviluppa su tre capitoli che seguono una linea temporale.
Il primo capitolo analizza il dettato costituzionale in tema di federalismo fiscale, 
quindi dopo una breve presentazione della Riforma del titolo V ci si sofferma in 
maniera dettagliata sull’articolo 119 alle cui linee è ispirato il modello di 
decentramento fiscale. La novella costituzionale del 2001, sconvolgendo il Titolo V 
ha trasformato l'Italia in una repubblica federale, dove Stato, Regioni, Province, Città 
e Comuni hanno pari dignità.
La riforma ha così devoluto, tramite gli articoli 117 e 118 Cost., poteri legislativi
e amministrativi ad enti che prima ne erano privi oppure che ne godevano in forma
limitata e derivata. Ma non si può parlare di federalismo se alle funzioni e poteri 
allocati non fa riscontro la possibilità di un'autonomia finanziaria e tributaria che 
consenta alle diverse istituzioni di farsi realmente carico delle proprie potestà, senza 
dover continuamente richiedere il trasferimento di risorse ad un organismo superiore.
Introduzione
IX
Il federalismo fiscale è la conseguenza logica di questa necessità e l'art. 119 Cost., 
come riformato, descrive l’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali, 
traccia i principi concernenti, le modalità di finanziamento delle loro attività. Nei 
primi quattro commi infatti l’articolo 119 individua le fonti di finanziamento degli 
enti decentrati nelle risorse scaturenti da tributi ed entrate proprie, da 
compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, dal fondo perequativo per i territori 
con minore capacità fiscale per abitante; continua al comma successivo con 
l’individuazione delle risorse speciali e aggiuntive per far fronte ad esigenze 
particolari.
Dopo aver esaminato le basi su cui poggia il federalismo fiscale si entra nel 
cuore dello studio  offrendo un’analisi sulle legge delega di recente attuazione senza 
però tralasciare il travagliato e lungo percorso attuativo dell’articolo 119.  In effetti 
quello che appare evidente nell’intenzione  del legislatore costituzionale di attuare 
un’espansione dell'autonomia locale, non sembra corrispondere all'esperienza pratica 
che ha visto il legislatore nazionale lasciare alla Corte la definizione applicativa del 
Titolo V,  in un periodo di paralisi   comprovato dalla lunga attesa di oltre  otto anni 
dall’approvazione  della novella costituzionale, dell'attuazione del federalismo 
fiscale nel sistema istituzionale italiano. 
Inizialmente si ripercorre l’avanzamento nel tempo del processo federalista e le 
annesse tappe che lo hanno caratterizzato, a partire dal d.lgs 56/2000 che 
nominalisticamente ha introdotto il termine di federalismo fiscale  fino ad arrivare 
alla bozza Calderoli che ha rappresentato, dopo diverse integrazioni e modifiche, la 
versione definitiva della legge delega oggetto di analisi di questo capitolo.
Quindi si entra nel vivo della questione trattando i contenuti e le caratteristiche della 
legge delega fornendo una rappresentazione della sua struttura, a cogliere i risultati 
conseguiti  e le questioni aperte, in certo modo prefigurando i possibili scenari 
destinati a realizzarsi con l’attuazione della delega. 
Aspetto peculiare sono i riflessi e le conseguenze derivanti dall’attuazione della 
delega sull’autonomia tributaria degli enti locali: il nuovo decentramento amplia le 
responsabilità degli enti, definisce le modalità e i criteri direttivi del finanziamento 
delle attività, introduce politiche premianti e punitive.
Introduzione
X
Nella considerazione che il federalismo fiscale per diventare operativo necessita di 
una serie di provvedimenti  che si snoderanno nell’arco di sette anni: due anni per 
l’attuazione e cinque  per il regime transitorio, in ultimo si introduce il sistema 
attuale delle imposte locali nelle sue principali manifestazioni di decentramento 
fiscale. Ciò consente di affermare che il federalismo cui oggi si tenta di dare 
attuazione, pur previsto da diverse disposizioni costituzionali, non si presenta come 
una novità, intervenendo su una platea di enti già dotati di un certo margine di 
indipendenza, quale conquista ottenuta a partire dagli anni Novanta, grazie ad  un 
consistente decentramento: amministrativo, politico, e finanziario, volto ad attribuire 
agli enti locali maggiore indipendenza e responsabilità. 
 Procedendo in questa direzione, il terzo capitolo riassume interamente le tappe più 
rilevanti del processo tributario a livello regionale e locale. Si  evidenzia il graduale 
passaggio dal cosiddetto “ centralismo fiscale”degli anni ‘70  al decentramento 
fiscale degli anni ‘ 90, anni che hanno rappresentato la svolta in termini di autonomia 
tributaria con l’istituzione di importanti tributi quali l’Ici, l’Irap, le addizionali 
all’Irpef che ancora oggi, in un contesto in fase di cambiamento rappresentano gli 
esempi più significativi di entrate tributarie a livello locale; per questo motivo si è 
scelto di tracciare un quadro di sintesi di questi tributi alla luce anche di interventi 
normativi recenti che ne hanno cambiato alcuni aspetti fondamentali e che per alcuni 
versi ne lasciano intravedere anche un futuro incerto. 
In conclusione un annotazione si rende  necessaria. Il lavoro presentato di seguito 
riguarda un tema molto attuale  che suscita continue polemiche e argomentazioni; è 
soggetto a cambiamenti, anche significativi, nel breve e medio periodo, sulla base 
delle future evoluzioni normative e della concreta attuazione che avverrà a breve, che 
ad oggi non ancora del tutto prevedibili.
Introduzione
XI
Capitolo Primo
IL DETTATO COSTITUZIONALE IN TEMA DI  FINANZIAMENTO DEGLI 
ENTI DECENTRATI
1.1 Il  decentramento fiscale: premessa
Al fine di offrire un quadro corretto del contesto in  cui si inserisce il federalismo 
fiscale, le cui linee  guida sono contenute nella legge 5 maggio 2009, n.  42, si deve 
osservare che la sua introduzione, operata  con la riforma del titolo V della 
Costituzione, è stata preceduta, negli anni Novanta, da un consistente 
decentramento:  amministrativo, politico, e  fiscale, volto ad attribuire agli enti locali 
maggiore  indipendenza e responsabilità. Si tratta di  un complesso di interventi 
estremamente ampio  che ha introdotto nelle funzioni e nell’attività degli  enti, 
mutamenti consistenti a «costituzione invariata
1
». Ciò consente di affermare che il 
federalismo cui oggi si tenta di dare attuazione, pur previsto da diverse disposizioni 
costituzionali, non si presenta come una novità, intervenendo su una platea di  enti 
già dotati di un ampio margine di indipendenza
2
. 
Il tema del decentramento della finanza pubblica ha infatti storicamente 
accompagnato il lungo ma inesorabile processo evolutivo  del nostro ordinamento 
verso un sistema politico e amministrativo multilivello
3
. 
Concettualmente, con il termine di decentramento si intende il trasferimento di 
responsabilità e autorità per le  funzioni pubbliche da un Governo centrale ai governi 
subordinati: diversi  poteri decisionali e responsabilità sono devolute a diverse sub-
unità del  governo. In generale, il decentramento può avere natura:  
 Politica: i cittadini locali e i loro rappresentanti acquistano maggiore  potere 
decisionale; 
Il dettato costituzionale
Capitolo I 
1
1
  L’autonomia finanziaria degli  enti locali, si  e  ` sviluppata per effetto della legislazione statale, senza interventi 
costituzionali.
2
 Perez R., I tributi delle Regioni, in Giornale di diritto amministrativo, n.8,2009: pag. 809 e ss.
3
 Fiorentini L., I profili organizzativi, in Giornale di diritto amministrativo, n.8, 2009: pag. 831 e ss
 Amministrativa: si basa sulla redistribuzione di autorità, responsabilità e risorse 
tra i diversi livelli di Governo; 
 Fiscale: comporta la definizione a livello locale di poteri relativi all’aumento di 
reddito e all’accesso ai trasferimenti e alle decisioni  sulle spese correnti di 
investimento.  
In generale, il decentramento fiscale ha sempre anche natura amministrativa  e 
politica e, viceversa, il decentramento politico e amministrativo,  comportano, come 
conseguenza, anche il decentramento fiscale.  
La forma più estrema di decentramento fiscale è rappresentata dalla  “devoluzione”, 
meglio nota come devolution, tramite la quale ai governi  sub-nazionali sono 
concesse responsabilità per l’erogazione di servizi  pubblici e l’autorità di imporre 
tasse e canoni per finanziare i servizi stessi. 
Il termine decentramento spesso viene utilizzato, forse non proprio  correttamente, 
come sinonimo di federalismo; in effetti il decentramento è lo strumento  per 
realizzare il federalismo inteso come quel processo delineato  dalla  riforma del titolo 
V della Costituzione  che ampliando i poteri amministrativi e  legislativi degli enti 
decentrati,  è rimasto incompleto,  almeno fino alla recente svolta della legge delega 
42/2009,  proprio per mancanza del federalismo fiscale, determinato dalla  mancanza 
di decreti attuativi dell'art. 119 Cost., denunciata in più occasioni nei primi anni dopo 
l’approvazione della riforma. 
Come afferma l’autore «E’ indubbio che il processo federale o è fiscale o non ha 
valenza efficace
4
»
Ciò crea la situazione paradossale di un federalismo monco: ai poteri e funzioni 
delegate non fa riscontro la delega di un’autonomia fiscale che sia in grado sostenere 
tali conferimenti. Il necessario traguardo che il legislatore costituzionale dovrà 
raggiungere  attraverso i successivi decreti attuativi previsti dalla legge delega 42/09 
è quello di un federalismo fiscale che sorregga il federalismo istituzionale, unica via 
perché in Italia si attui anche a livello sostanziale ciò che la riforma del Titolo V ha 
enunciato ormai da anni. 
Il dettato costituzionale
Capitolo I 
2
4
 Cfr.  Antonini L., Il nuovo federalismo fiscale, in Tributi locali e Regionali, n. 1, 2009.
Il processo di devoluzione agli enti territoriali di funzioni e compiti politici e 
amministrativi, avviato fin dagli anni settanta dello scorso secolo, con l’istituzione 
delle regioni
5
, e ripresa venti anni più tardi, con le riforme Bassanini
6
, non è stato 
accompagnato dal riconoscimento di una decisa autonomia finanziaria, con la 
conseguenza che il sistema dei rapporti finanziari tra lo Stato e gli enti territoriali ha 
seguito il modello della finanza derivata
7
: seppur riconoscendo il ruolo del 
decentramento finanziario, questo era inteso in termini  derivati rispetto a quello 
statale e realizzato in termini di autonomia finanziaria, ovvero in termini di 
autosufficienza delle risorse finanziarie trasferite agli enti territoriali.
Al decentramento delle decisioni di spesa non ha corrisposto, infatti, un analogo 
decentramento delle decisioni di entrata, per cui le amministrazioni locali non sono 
state sufficientemente responsabilizzate nella gestione dei propri bilanci e il livello 
della spesa pubblica è lievitato con conseguente peggioramento dei saldi di finanza 
pubblica. La riforma costituzionale del 2001 che riconosceva agli enti territoriali 
piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa, pur contemperando le istanze 
autonomistiche con le esigenze perequative e di unitarietà  della Repubblica, è 
rimasta  inattuata  per molti anni,  essendo falliti i diversi tentativi avviati in tal 
senso
8
.
Il dettato costituzionale
Capitolo I 
3
5
 La Regione è un “invenzione” repubblicana che, al pari di altre significative innovazioni  istituzionali, è stata 
svalutata  nelle fasi successive di  attuazione della Carta Costituzionale. Quando, con ampio ritardo, (nel 1970, 
dopo  più di vent’anni dall’entrata in vigore della Costituzione) si diede attuazione legislativa a tale ente, la 
tendenza politica ed economica dominante considerava lo Stato centrale quale strumento politico indefettibile 
nella produzione di servizi  pubblici e nella realizzazione di  condizioni di eguaglianza sostanziale. In questo senso 
Giovanardi A., L’autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano, 2005: 35-36. 
6
 Ci si  riferisce alla legge 15 marzo  1997, n. 59, “Delega al Governo per il conferimento di  funzioni e compiti alle 
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione 
amministrativa” (cosiddetta Bassanini uno, dal nome del ministro proponente) e alla legge 15 maggio, n. 127 
“Misure urgenti per lo  snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di 
controllo” (cosiddetta Bassanini  due).  Le due leggi  sono state ulteriormente modificate negli anni seguenti (legge 
n. 191 del 1998 e legge n. 50 del  1999, cosiddette Bassanini ter e quater)  Tali provvedimenti  sono anche 
denominati “misure di federalismo amministrativo” o “pacchetto Bassanini”
7
 Cfr, Fiorentini L., op.cit.; 
8
 Si  pensi all’istituzione, nel 2002, dell’Alta Commissione perla definizione dei meccanismi strutturali del 
federalismo fiscale (l. n. 289/02) e, successivamente, al mancato  seguito  del  disegno di  legge in materia di 
federalismo fiscale proposto nel 2007 nel corso  nella XV legislatura, come si dirà meglio nel proseguo del 
presente lavoro.
1.2 Il  decentramento fiscale nel tempo
Dopo la premessa  si ripercorrono le  tappe più  importanti
9
 che hanno caratterizzato 
il decentramento fiscale.
E’ noto che la Riforma Fiscale degli anni ’70 ha previsto un sistema fortemente 
accentrato, nel quale il finanziamento degli enti locali era connotato principalmente 
da trasferimenti da parte dello Stato anziché da tributi a gettito decentrato. Tale 
sistema è rimasto in piedi fino all’inizio degli anni ’90 in cui l’Italia ha sperimentato, 
sia pure nell’alternarsi di accelerazioni e di periodi di stasi, un’intensa stagione di 
riforme nella direzione di un sempre maggiore decentramento delle responsabilità di 
spesa e di finanziamento. Nuove competenze di spesa, più ampi poteri autonomi di 
tassazione, trasferimenti meno vincolanti hanno profondamente trasformato il quadro 
della finanza regionale e locale.
Con l’approvazione della legge 142/90, in materia di ordinamento delle  autonomie 
locali, si sono poste le basi per un definitivo rilancio dell’autonomia  impositiva degli 
enti locali; ne è un esempio  l’introduzione dell’ICI nel 1992 (destinata totalmente al 
Comune) in sostituzione dell’ILOR sugli immobili che  ha riconosciuto ai Comuni 
un potente strumento di autonomia tributaria.
In una prospettiva di progressivo superamento del modello della finanza derivata, 
nuove entrate tributarie hanno sostituito i trasferimenti erariali: l’istituzione 
dell’imposta sull’attività professionale (ICIAP), la tassa automobilistica e i contributi 
sanitari ,  la possibilità di introduzione di addizionali fiscali locali su alcuni consumi 
energetici (elettricità, benzina). Nella seconda metà degli anni ’90 è stata introdotta 
l’IRAP,  che sostituendo preesistenti entrate fiscali,  ha assicurato un  considerevole 
gettito alle Regioni; una addizionale sull’IRPEF , la compartecipazione  all’IRPEF 
(sia a livello regionale che locale)  e all’IVA (a livello solo regionale) 
Un successivo intervento normativo di rilievo riguarda il D.lgs. 446/97 che 
attribuisce agli Enti Locali un’ampia potestà regolamentare in materia di  riordino e 
disciplina dei tributi locali .
Il dettato costituzionale
Capitolo I 
4
9
 Un’analisi dettagliata delle diverse imposte locali attuate nel corso degli anni sarà proposta  nel Capitolo Terzo.
«Questa  fase di impulso alla finanza locale (regionale e comunale), a costituzione 
invariata , ha trovato il suo culmine nel decreto legislativo 18 febbraio 2000 n. 56 
attuativo della legge delega n. 133 del 13 maggio 1999, che ha per primo introdotto, 
nominalisticamente  nel nostro ordinamento l’espressione “federalismo fiscale”. 
Esso intendeva sostituire il meccanismo dei trasferimenti statali vincolati nella 
destinazione con il meccanismo della compartecipazione . Tale decreto intendeva, 
altresì, potenziare l’autonomia tributaria degli enti locali in modo da garantire la 
certezza delle disponibilità finanziarie e l’adeguatezza delle stesse rispetto alle 
spese
10
»
La tappa successiva è la riforma del Titolo V approvata nel 2001, che ha infine dato 
una cornice costituzionale ad un’ulteriore fase di trasformazione del nostro Paese in 
senso federale. Si tratta della più ampia, a partire dal numero degli articoli interessati, 
e radicale, per i principi introdotti, riforma della nostra Carta Costituzionale dopo la 
sua approvazione.  La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, “Modifiche al 
Titolo V della parte seconda della Costituzione”, opera, dunque, una rottura con la 
vecchia articolazione istituzionale che vedeva al suo vertice lo Stato e pone come 
obiettivi del nuovo assetto istituzionale l’avvicinamento dei cittadini, degli organismi 
sociali e delle imprese alle sedi di elaborazione delle politiche pubbliche.
 La riforma costituzionale tra le numerose importanti modifiche ha ribaltato il 
precedente art. 117 della Costituzione, assegnando alle Regioni tutte le funzioni che 
non fossero esplicitamente menzionate in tale articolo; ha innovato il quadro delle 
relazioni finanziarie tra Stato ed enti territoriali in tema sia di allocazione delle 
funzioni pubbliche tra le competenze legislative di Stato e Regioni, ampliando 
significativamente i poteri legislativi di queste ultime, sia di disegno generale del 
sistema di finanziamento dei livelli di governo sub-nazionali, riconoscendo loro 
maggiore autonomia fiscale, escludendo i trasferimenti erariali quale modalità 
ordinaria di finanziamento regionale, prevedendo l’istituzione di un fondo 
perequativo. Sempre sul piano della riforma costituzionale il trasferimento di 
funzioni e risorse previsto dal nuovo Titolo V è sostanzialmente fermo, e questa 
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Capitolo I 
5
10
 Di Tucci B., Le modifiche del titolo V della costituzione: effetti sul sistema amministativo, sulle fonti e 
sull'autonomia tributaria, in Tributi Locali e Regionali, Maggioli Editore, n. 5, 2008: 1-8.
inerzia ha certamente contribuito a inasprire la conflittualità tra Stato e regioni sui 
confini delle rispettive responsabilità legislative. In particolare, è rimasta inattuata la 
ricognizione dei principi fondamentali già presenti nella normativa, così come non si 
è proceduto alla definizione dei livelli delle prestazioni per l’omogenea garanzia dei 
diritti sociali e civili su tutto il territorio nazionale.  
Il decennio riformista  avviato all’inizio degli anni ’90 e conclusosi con la suddetta 
riscrittura del Titolo V della Costituzione non ha probabilmente eguali nella storia 
istituzionale ed amministrativa del nostro Paese quanto ad intensità e rapidità delle 
trasformazioni; con esso si è inteso pervenire ad una progressiva 
“responsabilizzazione” dei sistemi regionali e locali nell’assegnazione delle 
competenze amministrative e nell’adozione di politiche tributarie. Una scelta che ha, 
di conseguenza, attribuito quantomeno sul piano teorico, alle suddette autonomie 
territoriali ampi poteri discrezionali nella individuazione delle modalità necessarie a 
perseguire gli  obiettivi istituzionali di soddisfacimento dei bisogni espressi dalla 
domanda ai servizi pubblici
11
. 
Il testo della legge costituzionale concernente “Modifiche alla Parte II della 
Costituzione”, approvata a fine 2005, interveniva in maniera radicale (e 
probabilmente destabilizzante) su molti profili delle nostre istituzioni e incideva 
significativamente sulla ripartizione delle competenze legislative fissata dalla 
Costituzione del 2001, trasformando in competenze esclusive regionali due materie 
cariche di significati perequativi e di identità nazionale come sanità e istruzione. La 
nuova riforma costituzionale lasciava, invece, del tutto inalterato, rispetto al testo 
attuale, il disegno del federalismo fiscale in senso stretto (art. 119), cioè il 
meccanismo di finanziamento delle autonomie territoriali (tributi propri, 
compartecipazioni e trasferimenti perequativi). Il testo è stato poi bocciato dal 
referendum del 25 e 26 giugno 2007. 
Negli anni a seguire, il Governo e il Parlamento non hanno posto mano a quella 
legge generale di coordinamento della finanza pubblica prevista dalla stessa 
Costituzione che avrebbe dovuto tracciare le linee fondamentali dell’articolazione 
del sistema tributario tra livelli di governo, del sistema perequativo e di un nuovo 
Il dettato costituzionale
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