Evoluzione normativa e strategie di mercato nelle public utilities

frammentazione delle gestioni e dall’eterogeneità dei settori industriali e delle 
imprese coinvolte”
1
, caratterizzano questo settore. 
Nel corso degli anni il comparto delle local utility è stato oggetto di 
trasformazioni, che oggi sta  portando  a importanti cambiamenti nei modelli 
organizzativi, e nelle strategie imprenditoriali. Questo processo, animato in parte, 
dai numerosi interventi normativi di riforma, che ha causato continui 
aggiustamenti regolamentari, ha dato la possibilità alle imprese del settore di 
adottare forme imprenditoriali più complete, “promuovendo il consolidamento 
delle realtà locali esistenti pur nell’ambito di una vocazione ad operare nel 
territorio tradizionalmente presidiato”
2
. 
Per ciò che concerne gli aspetti normativi, a prescindere dai numerosi interventi 
volti a dare organicità ad un comparto che con segmenti di business eterogenei, e 
con elementi di forte specificità; il quadro dei Servizi Pubblici Locali risulta 
essere ancora frammentario. Va anche considerata la complessità delle diverse 
discipline di settore, che non sempre cono coerenti con la normativa dei Servizi 
Pubblici Locali. Il profilo normativo delle imprese che sono operanti in questo 
segmento, è in continua evoluzione, si pensi al già citato art. 35 della legge 
488/2001, con il quale si proponeva un’accelerazione al processo di 
liberalizzazione, con imposizione dell’obbligo si affidamento per mezzo delle 
gare. In seguito a questo ci fu una sorta di “riforma nella riforma” con la quale 
veniva ridisegnato il settore dei Servizi Pubblici Locali, nella fattispecie le 
modifiche introdotte dal TUEL art. 113  introdotte dal D.L. n. 269/2003 e dalla 
legge finanziaria del 2004: 
 
ƒ Per i settori dell’energia elettrica, del gas naturale e del trasporto pubblico 
(non trattato nel presente lavoro), non è cambiato nulla, visto che sono 
                                                 
1
 Dagli Studi di ricerca, Servizi Pubblici Locali: Le regole del gioco, Medio Credito Centrale, 2000. 
2
 Dagli Studi di ricerca, Lucky Town – Il sistema delle local utility in Italia, Medio Credito Centrale, 
2005. 
stati esclusi dalla nuova disciplina dei Servizi Pubblici Locali e restano 
regolati dalle rispettive normative di settore mantenendo, con  modi e 
tempi diversi, la previsione di procedure ad evidenza pubblica come 
unica modalità di affidamento del servizio; 
ƒ I settori dell’acqua e dei rifiuti solidi urbani (non trattati nel presente 
lavoro) sono stati oggetto di una reintroduzione, anche se nel rispetto 
delle disposizioni comunitarie in materia di concorrenza, dell’ipotesi di 
affidamento diretto.   
 
Ogni settore ha avviato processi di riforma orientati a favorire 
l’industrializzazione e la trasformazione in senso competitivo del mercato. Con la 
graduale liberalizzazione dei Servizi Pubblici Locali e la conseguente 
trasformazione, di quelle che un tempo erano le municipalizzate, in società di 
capitali. Con l’introduzione dei player, necessari per modificare le modalità 
operative con l’obiettivo di realizzare un incremento di efficienza, un recupero di 
redditività e un miglioramento qualitativo del servizio offerto. Con tale processo 
è possibile contraddistinguere: 
 
ƒ L’aumento della dimensione economica del sistema; 
ƒ L’affermarsi di gestioni imprenditoriali nell’erogazione dei servizi, anche 
in ragione dell’adozione di sistemi tariffari, basati su meccanismi di price 
cap, che richiedono una gestione economico-finanziaria orientata al 
contenimento dei costi; 
ƒ Un elevato dinamismo in termini di performance economica, corporate 
activity e riposizionamento strategico delle imprese. 
 
In tutto questo, restano comunque ancora elementi di fragilità, dal momento  che 
pur essendo nell’ambito di una progressiva tendenza all’apertura al mercato, il 
sistema delle local utility continua a caratterizzarsi per un ruolo dominante del 
settore pubblico, connesso alla tradizionale organizzazione dei servizi attorno 
all’Ente Locale, e per una conseguente elevata frammentazione gestionale. 
Insieme a questi elementi, va considerata la necessità di adeguarsi alle diverse 
modifiche del quadro regolamentare e di far fronte a vincoli di finanza pubblica 
sempre più pressanti anche su base locale, che  rappresentano le principali 
variabili potenzialmente in grado di ostacolare l’efficacia delle dinamiche di 
trasformazione industriale e gestionale in corso, nonché di incidere sulla 
redditività delle imprese che sono attive in quello specifico segmento.  
La performance economico-finanziaria, fa registrare al settore delle utility 
presenti, nel complesso una redditività ridotta, e un modesto grado di efficienza 
operativa, anche se stanno registrando importanti segni di recupero. Le imprese, 
hanno adottato nuove soluzioni gestionali orientate al cost cutting, anche vista la 
necessità di reperire fondi per il finanziamento degli investimenti ed i migliorare 
la qualità del servizio. 
La trasformazione che ha interessato il comparto, ha determinato un mutamento 
significativo nelle strategie degli operatori. Con l’evoluzione del contesto 
competitivo, le imprese hanno dato vita ad una fitta trama di aggregazioni e 
alleanze, sia tra imprese pubbliche locali, sia con primari operatori nazionali e 
internazionali, finalizzate a consolidare la presenza sul mercato, rafforzare il 
potere contrattuale, sfruttare le sinergie operative, ampliare il bacino di 
riferimento e dunque migliorare l’efficienza e l’economicità nella prestazione del 
servizio. 
Nei capitoli che seguono vengono delineate le principali caratteristiche e lo 
sviluppo del sistema dei Servizi Pubblici Locali. 
Il primo capitolo, dopo aver descritto i servizi pubblici in generale, approfondisce 
le origini, la nascita e l’evoluzione normativa, dei Servizi Pubblici Locali, 
collocandoli, dapprima nelle strutture economiche che si accrebbero durante il 
Medioevo in capo ai Comuni, poi però, con il passaggio dal dispotismo post-
feudale, allo statuto liberale, l’intervento del Comune nell’economia si ridusse 
progressivamente. È in questo contesto che prende sempre maggiore importanza 
il concetto di municipalità per la direzione dei grandi servizi pubblici, data 
l’esperienza troppo onerosa delle gestioni private. La nascita dei Servizi Pubblici 
Locali in Italia, avviene nei primi del novecento e raggiunge il suo massimo 
sviluppo negli anni del dopoguerra, in concomitanza allo sviluppo industriale.  
È con la legge n. 103 del 1903, la cosiddetta legge Giolitti sulla 
municipalizzazione, che avviene l’assunzione diretta da parte del Comune della  
gestione dei Servizi Pubblici, con la quale si interviene a normare una situazione 
che era gia consuetudine da diversi anni. Ad essa fecero seguito, il Testo Unico 
sui pubblici servizi nel 1925, ma è con la legge n. 142/1990, che si individua lo 
“spartiacque”nella disciplina della municipalizzazione. Negli anni sono stati 
molti gli interventi normativi, volti a modificare, integrare quanto già fatto, che 
hanno portato all’attuale disciplina nell’ordinamento dei  Servizi Pubblici Locali,  
il Decreto Legislativo 269/2003 convertito nella legge  236/2003 e la legge n. 
350/2003 (finanziaria 2004). In chiusura di capitolo viene offerto uno spaccato, 
su quelle che sono le forme di gestione mediante le quali è possibile gestire 
questo comparto dei servizi pubblici che ha subito, specialmente in questi ultimi 
anni molti cambiamenti.  L’elemento scatenante la “rivoluzione” che c’è stata, 
ma che continua e continuerà ancora negli anni, è dovuta essenzialmente alle 
Direttive Comunitarie che hanno permesso la liberalizzazione di questi settori, 
che possono così formare quel mercato concorrenziale che permette di ottenere la 
massima efficienza efficacia e non da ultima economicità dei servizi, che vedono 
come beneficiario principale l’utente finale. Certo è che la liberalizzazione in 
Italia ha vissuto un passaggio più lento rispetto al resto dell’Europa, visto il 
carattere fortemente municipalizzato e monopolistico che ha sempre avuto il 
sistema. Il processo di privatizzazione, altra tappo importante per quanto riguarda 
le imprese dei Servizi Pubblici Locali, può essere visto sotto due forme, la 
privatizzazione formale, cioè la trasformazione in società di capitali delle 
gestioni nei Servizi Pubblici Locali, a rilevanza industriale, e lasciando agli 
organi comunali la scelta strategica delle privatizzazione sostanziale, cioè 
cessione ai privati di quote del capitale.   
Nel secondo capitolo, gli studi settoriali, vengono esaminati tre dei cinque settori 
che fanno parte del comparto delle utility, cioè il settore idrico, quello del gas 
naturale e dell’energia elettrica. Per ognuno di essi, è stato seguito l’iter 
normativo che li caratterizza, prendendo in considerazione prima le Direttive 
Comunitarie, e poi la specifica disciplina di settore. Ognuno di questi comparti 
ha avuto un suo sviluppo differente, il settore idrico è stato caratterizzato dalla 
cosiddetta legge Galli, la n. 36 del 1994, che ha permesso il completamento della 
riforma del settore idrico, la quale prevedeva, l’individuazione di Ambiti 
Territoriali Ottimali, la gestione integrata dell’intero ciclo dell’acqua, la natura 
della gestione che doveva rivestire il carattere imprenditoriale  e una politica 
tariffaria tale da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di 
esercizio. A dieci anni dalla Legge di riforma, che avrebbe dovuto condurre 
all’industrializzazione dei settore idrico, il mercato dell’acqua in Italia continua a 
caratterizzarsi per un’eccessiva frammentazione territoriale e gestionale, per una 
redditività abbastanza contenuta, e per un fabbisogno di investimenti costante e 
per una presenza ancora limitata di operatori e capitali privati. Gli operatori 
tradizionalmente attivi nel settore idrico, hanno seguitato a perseguire con 
determinazione, strategie per accrescere la loro quota di mercato, attraverso 
alleanze aggregazioni, ma anche  con la partecipazione alle gare per la scelta del 
socio privato o partner industriale. Questo è lo scenario della volontà di 
mantenere e rafforzare il proprio posizionamento, in uno scenario competitivo 
che si sta profondamente evolvendo, e dove sono proprio le local utility con le 
loro strategie di crescita perseguite, che stanno diventando le protagoniste 
principali dei processi di consolidamento. Il filone seguito per ognuno dei settori 
è lo stesso, quindi anche il settore del gas naturale ha visto come primo approccio 
il contesto normativo di riferimento che muove i suoi passi dalla Direttiva 
Comunitaria 98/30/CE recepita con il Decreto legislativo 164 del 2000, Decreto 
Letta, che stabiliva, un’apertura al mercato, superiore a quella prevista in media 
dagli altri paesi UE. Il Decreto è caratterizzato da alcuni elementi rilevanti quali, 
le norme a tutela e sviluppo della concorrenza, la separazione delle attività, la 
definizione di clienti idonei e le condizioni di reciprocità. Il Decreto Letta, ha 
determinato significativi mutamenti nell’assetto degli operatori attivi nelle 
diverse fasi della filiera. La normativa di liberalizzazione, infatti, se da un lato -     
con la previsione dell’unbundling societario – ha introdotto una disarticolazione 
delle imprese verticalmente integrate in tutti i segmenti di business; e dall’altro – 
con l’imposizione di tetti antitrust e la completa apertura del mercato delle 
utenze finali – ha introdotto significative opportunità di sviluppo per operatori 
alternativi all’incumbent. Il comparto delle local utility, che tradizionalmente è 
stato caratterizzato da un’elevata frammentazione operativa e gestionale, da un 
campo d’azione limitato alle attività di distribuzione e vendita, e da un rapporto 
stringente con gli Enti Locali, ha dovuto affrontare una significativa 
ristrutturazione dei modelli di sviluppo, con strategie improntate all’incremento 
dell’efficienza e dell’economicità della gestione e alla crescita dimensionale, al 
fine di presidiare le attività svolte e poter così raggiungere un maggior grado di 
competitività. Un graduale processo di concentrazione, negli ultimi anni si è 
verificato, attraverso la sottoscrizione di accordi, alleanze e aggregazioni come 
detto anche per il precedente comparto. Il settore dell’energia elettrica, è stata 
caratterizzata dal Decreto Legislativo n. 79 del 1999, il Decreto Bersani, grazie al 
quali l’Italia ha recepito nel nostro ordinamento nazionale la direttiva 96/92/CE 
sull’energia e innovato in maniera profonda la disciplina del settore elettrico, 
nelle diverse aree di attività, prevedendo una graduale liberalizzazione del 
mercato dell’energia elettrica. Il Decreto Bersani ha disposto, la liberalizzazione 
delle attività di produzione, importazione , esportazione, acquisto e vendita 
dell’energia elettrica con decorrenza 1° aprile 1999; la riserva allo Stato delle 
attività di trasmissione e dispacciamento  e la loro attribuzione in concessione a 
una costituenda società per azione, il Gestore di Rete di Trasmissione Nazionale;  
un operatore di rete indipendente in termini societari e proprietari, con accesso 
dei terzi (TPA) regolato; creazione di un mercato all’ingrosso per gli scambi di 
energia disegnato su un modello di borsa. Le attività di trasmissione e 
dispacciamento, restano regolate e sottratte alla concorrenza, per le loro 
caratteristiche di monopolio naturale. Le imprese degli Enti Locali, operative 
nella filiera energetica, e nel settore elettrico, sono tra le local utility di maggiori 
dimensioni, e quelle che hanno manifestato il più elevato grado di dinamismo, in 
risposta ai cambiamenti, che sono stati introdotti dalla normativa di 
liberalizzazione del settore. Con il processo di apertura alla concorrenza, i 
principali segmenti di attività delle imprese locali, sono stati costretti a 
riorganizzare radicalmente il proprio modello di business, e a perseguire strategie 
di crescita  attraverso la diversificazione geografica e produttiva, l’integrazione e 
il consolidamento a monte e a valle della filiera elettrica. Nel particolare “le 
imprese elettriche degli Enti Locali, storicamente presenti nel segmento delle 
distribuzione all’utenza finale e, in misura minore, di quello della generazione, 
sono impegnate in un processo di incremento della capacità di generazione 
attraverso ripotenziamento, costruzione ex-novo nonché acquisizioni (tutti i 
raggruppamenti aggiudicatari delle GenCo dell’Enel includevano ex-
municipalizzate). La quota di mercato complessiva, delle local utility nel mercato 
nazionale della generazione elettrica, può essere stimata attorno al 7,0%”
3
. Le 
stesse imprese al contempo, sono protagoniste di un processo di consolidamento 
nel comparto della distribuzione all’utenza finale, che si realizza secondo i 
dettami del Decreto Bersani, mediante l’acquisizione di porzioni di rete locale di 
proprietà dell’Enel nelle aree comunali dove erano presenti i due distributori. Ad 
oggi è stata completata la cessione, da parte di Enel Distribuzione, di reti di 
distribuzione in ambiti quali Roma, Torino Trieste, Parma, Milano, Brescia, che 
                                                 
3
  Dagli Studi di ricerca, Lucky Town – Il sistema delle local utility in Italia, Medio Credito Centrale, 
2005. 
 
complessivamente hanno riguardato circa due milioni di clienti finali. Le imprese 
elettriche locali, risultano impegnate nel perseguimento di una chiara linea 
strategica, volta,  oltre che al rafforzamento della propria attività produttiva e 
distributiva, all’espansione nel mercato dei clienti idonei, attività sottoposta a 
forti pressioni competitive e che richiede un’offerta specialistica. Per le ex 
municipalizzate, ad oggi, la fornitura di energia ai clienti idonei rappresenta una 
parte limitata del complesso dell’energia erogata, anche se essa costituisca un 
segmento di business in espansione anche grazie alla possibilità di accedere ad 
un mercato captive rappresentato dai clienti idonei allacciati alla rete di 
distribuzione locale. 
Dei tre settori esaminati, vengono trattate con dettaglio anche le varie tipologie di 
tariffa che ognuno di essi applica all’utenza finale. 
Il terzo capitolo, prende in considerazione un modello, e nella fattispecie il 
modello multiutility analizzato e definito nei suoi tratti essenziali, prendendo in 
considerazione i rischi nel quale si può incorrere, e le dinamiche concorrenziali 
in presenza di operatori multiutility . 
Nel quarto ed ultimo capitolo, vengono esaminate le strategie competitive, e più 
precisamente, ciò che la concorrenza generatasi, dal processo di liberalizzazione 
ha fatto sorgere, come riduzione dei cosi , consolidamento e diversificazione 
territoriale e settoriale, ognuno di questi punti è stato trattato con cura. Da ultimo 
il presente lavoro, riporta per offrire una trattazione più completa e tangibile di 
quanto detto in precedenza, uno spaccato di due imprese tra le più “famose” nel 
settore l’Acea di Roma e l’AEM di Milano, riportando quelli che sono gli 
obiettivi, i business, e le aree di cui esse si occupano.