Evoluzione dell'istituto dell'occupazione appropriativa

VII 
 
INTRODUZIONE 
 
 La Costituzione stabilisce all’art. 42, che «La proprietà privata è 
riconosciuta e garantita dalla legge che ne determina i modi di acquisto, di 
godimento ed i limiti, allo scopo di assicurare la funzione sociale e di renderla 
accessibile a tutti», ed aggiunge che essa «può essere, nei casi preveduti dalla 
legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale». 
Quest’ultima statuizione, pur se con diversi accenti, è contenuta anche nell’art. 
834 c.c., per il quale «Nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di 
sua proprietà se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e 
contro il pagamento di una giusta indennità». 
 In ambito internazionale, la Dichiarazione universale dei diritti 
dell’uomo, proclamata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1948, 
afferma che (art. 17) «Nessun individuo potrà essere arbitrariamente privato 
della sua proprietà». 
Anche la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle 
libertà fondamentali (C.E.D.U.), firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa 
esecutiva in Italia nell’anno 1955, all’art. 1 Protocollo addizionale n.1, si occupa 
della protezione addizionale della proprietà. 
Del diritto di proprietà e della possibilità della sua privazione per motivi di 
pubblico interesse si occupa infine anche la Carta dei diritti fondamentali 
dell’Unione Europea, in attesa di ratifica dei singoli Stati e per questo non ancora 
entrata in vigore(1) 
 L’espropriazione per pubblica utilità (p.u.), se da una parte rappresenta 
la più grave limitazione al diritto di proprietà, dall’altra si pone a garanzia del 
privato, che può essere spogliato dei suoi beni per soddisfare superiori esigenze 
di interesse generale, attraverso un procedimento legale e dietro corresponsione 
di un indennizzo. Soltanto al verificarsi di tali condizioni, l’ordinamento 
consente lo svuotamento del diritto dominicale. 
 Accanto all’espropriazione si assiste, tuttavia, nella pratica, a forme 
patologiche di espropriazione, variamente etichettate dalla dottrina e dalla 
                                               
(1)
 La Carta è stata pubblica sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea in data 16 dicembre 2004. 
VIII 
 
giurisprudenza. Tali patologie si riscontrano in tutti quei casi in cui la pubblica 
amministrazione (p.A.) occupa il suolo privato e vi costruisce l’opera pubblica 
senza aver eseguito il regolare esproprio delle aree. Il nodo più delicato di questo 
fenomeno è rappresentato dall’entità dell’indennizzo da corrispondere a coloro 
che hanno subito la spoliazione; accanto ad altre pur rilevanti questioni, quali la 
competenza giurisdizionale oppure le problematiche connesse con la tutela 
restitutoria. 
 Tra le varie forme di ablazione(2) illegittima della proprietà, forma 
oggetto di questo lavoro l’istituto dell’occupazione appropriativa, creato a partire 
dagli anni ’80 dalla Corte di cassazione, come nuova fonte di acquisto del diritto 
di proprietà da parte della pubblica amministrazione, conseguente alla 
costruzione di un’opera pubblica su suoli privati acquisiti con procedura 
illegittima. 
 Nell’anno 2001 è stato varato il Testo Unico sulle espropriazioni, che 
contiene un’apposita disposizione sulle acquisizioni di beni immobili senza titolo 
da parte della p.A., una definizione normativa, del primitivo istituto pretorio che, 
inizialmente noto come accessione invertita, è venuto ad assumere altre 
denominazioni. 
 Il termine ablazione deriva dal verbo latino aufero, che traduce l’italiano 
ablare, portare via. Quella in argomento è un’ablazione che, pur se illegittima, è 
però attuata per finalità meritevoli, come costruire una scuola, un ospedale, una 
strada, ma anche la proprietà privata è meritevole di tutela e non potrebbe essere 
sottratta al legittimo proprietario se non legalmente, in attuazione del principio di 
legalità dell’azione amministrativa. Sono evidenti, quindi, le problematiche 
connesse a tale contesto. 
 Questo lavoro si prefigge di ripercorrere le complesse vicende 
dell’ablazione illegittima, ricostruendo il fenomeno appropriativo attraverso 
l’analisi della legislazione e della giurisprudenza, a partire dai primi anni ’80 del 
secolo scorso, dall’iniziale conio dell’istituto come accessione invertita, avvenuta 
con la famosa sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite, 26 febbraio 1983, 
                                               
(2)
 per il concetto vedi infra. 
IX 
 
n. 1464(3), alle recenti statuizioni introdotte con il T.U. in materia espropriativa, 
con D.P.R. n. 327 dell’8 giugno 2001, entrato in vigore il 30 giugno 2003, sino 
alle ultime pronunce giurisprudenziali, comprese quelle emanate in ambito 
europeo dalle Corti comunitarie e in ambito nazionale dalla Corte costituzionale. 
Infine completano il quadro le norme introdotte con la legge finanziaria per il 
2008. 
 Nel primo capitolo vengono trattati i procedimenti ablatori in generale, 
quale categoria più antica e più articolata dei procedimenti amministrativi ed in 
specie i procedimenti ablatori reali. 
 Nel secondo e terzo capitolo viene sviluppato l'istituto dell'occupazione, 
differenziando quella legittima da quella illegittima ed è proprio all'interno di 
quest'ultima categoria che si inserisce l'istituto di creazione pretoria oggetto di 
analisi. 
 Il quarto capitolo è dedicato interamente al danno che viene a crearsi, 
nonché alle problematiche connesse al risarcimento. 
 L'evoluzione dell'istituto si accompagna ad una asserita critica della 
Corte europea, imponendo al nostro legislatore di armonizzare la disciplina con 
le pronunce della Corte, aspetto sviluppato nel quinto capitolo. 
 Il sesto capitolo tratta della definitiva evoluzione e collocazione di 
questo intricato istituto all'interno del Testo Unico in materia di espropriazioni 
per pubblica utilità n. 327/2001; con l'art. 43 il legislatore cerca di dare una 
risposta alle censure provenienti da Strasburgo, razionalizzando l'istituto de quo. 
Viene esaminato il riparto di giurisdizione in materia di occupazione 
appropriativa ed usurpativa, evidenziando il contrasto che si è venuto a creare tra 
Consiglio di Stato e Corte di Cassazione. 
 Infine, nel settimo capitolo si dà conto delle ultime pronunce della Corte 
costituzionale sull’indennità di esproprio e sul risarcimento del danno ed i 
conseguenti interventi del legislatore. 
                                               
(3)
 ORIANI R., con nota a Cass. civ., sez. un., 26 febbraio 1983, n. 1464, in Foro it., I, 1983, pag. 626. 
 1 
 
CAPITOLO I 
I PROCEDIMENTI ABLATORI IN GENERALE 
 
SOMMARIO: 1. Generalità – 2. Procedimenti ablatori personali – 3. Procedimenti ablatori 
obbligatori - 3.1 Imposizione tributaria – 3.2 Prestazioni di opere – 3.2.1 Requisizioni di servizi – 
3.2.2 Assunzioni obbligatorie – 4. Procedimenti ablatori reali – 4.1 Espropriazione – 4.2 
Requisizioni – 4.3 Sequestri e confische – 4.4 Imposizione di servitù – 4.5 Occupazione – 4.6 
Indennità nei procedimenti ablatori reali 
 
1. Generalità 
 
 I procedimenti ablatori(1) costituiscono la categoria più antica e più 
importante dei procedimenti amministrativi, secondo alcuni sono i procedimenti 
amministrativi per eccellenza, quelli che in qualsiasi ordinamento generale non 
possono non esistere. La ratio viene individuata nel fatto che laddove esista 
un'organizzazione di un ordinamento giuridico, essa non può non dare ordini per 
limitare le libertà dei soggetti, non può non imporre a costoro di prestare 
qualcosa alla collettività, non può non limitare loro diritti o altre situazioni 
soggettive. 
 I procedimenti ablatori, si possono genericamente indicare come quelli 
con cui il pubblico potere, per un vantaggio della collettività, sacrifica un 
interesse ad un bene della vita di un privato: si va da forme più lievi ove il 
sacrificio è una semplice limitazione di una facoltà (es. divieto di transitare su 
una determinata strada) sino a forme più gravi, nelle quali si impone al privato di 
pagare un tributo o gli si espropria un bene. 
 Nei diritti positivi contemporanei i procedimenti ablatori si sono 
                                               
(1) La nozione di ablazione era già stata elaborata, nel diritto intermedio, soprattutto da Bartolo, fu poi 
abbandonata sino alla ricomparsa grazie ad  NICOLINI U. in una sua ricerca storico-dogmatica, La 
proprietà, il principe e l'espropriazione per pubblica utilità (Studi sulla dottrina giuridica intermedia), 
Milano, 1940; dell'importanza di tale nozione anche nella teoria moderna la dottrina ebbe subito 
consapevolezza ed anche in giurisprudenza la si cominciò ad usare, ed è oggi recepita, anche da sentenze 
della Corte costituzionale. 
 La dottrina tedesca e più nitidamente ROMANO S., Principi, libri IV, V e VII, distribuivano la 
materia dei procedimenti ablatori nelle teorie delle limitazioni amministrative all'attività privata. Il primo 
inquadramento unitario della materia si deve a LUCIFREDI R., Le prestazioni obbligatorie in natura dei 
privati alle pubbliche amministrazioni, teoria generale, Padova, 1934, e Le prestazioni di cose, Padova, 
1935. Come emerge dal titolo però, il punto di unificazione fu fissato nel concetto di prestazione 
obbligatoria, tuttavia inidoneo. 
 Un tentativo più recente di assetto della materia è quello di BARTOLOMEI F. , Contributo ad una 
teoria del procedimento ablatorio, Milano, 1962, che segna sicuramente un passo avanti, ma si fonda su 
un'analisi che considera solo i procedimenti ablatori reali e quindi porta a risultati incompleti. 
 2 
 
moltiplicati, raggiungendo forme molto elaborate; da questo deriva la difficoltà 
di fissare una nozione generale di procedimento ablatorio. In talune fattispecie è 
evidente qual è l'oggetto del provvedimento: nella requisizione in proprietà è il 
diritto di proprietà sul bene mobile indicato dall'atto, nella locazione coattiva di 
cose è l'appartamento disabitato, nell'imposizione coattiva di opera è l'opera del 
sanitario o ingegnere che serve per la realizzazione; in altre fattispecie è invece 
meno evidente: per esempio nella nomina del sorvegliante all'impresa esattoriale, 
nell'ordine all'ispettore sanitario all'imprenditore di non usare un certo 
combustibile, nell'ordine di polizia di farsi identificare. 
 Quindi, il procedimento ablatorio non consiste solo nell'appropriazione di 
una res da parte del pubblico potere; solo alcuni procedimenti hanno carattere 
appropriativo, mentre in altri il pubblico potere agisce in modo privativo: toglie 
qualcosa ma non si appropria di nulla. La dottrina ha suggerito varie 
sistematiche, la più semplice è quella che si basa sulla classe di appartenenza 
delle situazioni soggettive del privato incise dal procedimento ablatorio: si 
possono avere procedimenti ablatori che incidono su diritti personali, su diritti di 
obbligazione, su diritti reali; brevemente verranno chiamati procedimenti ablatori 
personali, obbligatori e reali(2). 
 
2. Procedimenti ablatori personali 
 
 Si qualificano tali i procedimenti che incidono nella materia dei diritti 
personali, sacrificando un diritto di natura personale (p. es. ordini di polizia o 
dell’autorità sanitaria). Caratteristica fondamentale delle ablazioni personali è 
quella di evidenziare un contrasto tra l’attività d’imperio della p.A. e l’esercizio 
di diritti della personalità da parte dei soggetti dell’ordinamento. Una 
compressione parziale o temporanea di tali diritti fondamentali, 
costituzionalmente garantiti, si può verificare solo se consentita dalla legge. Ove 
la p.A. sia abilitata ad agire in tale direzione emetterà ordini amministrativi, che 
hanno funzione privativa del godimento di tali diritti; tali provvedimenti possono 
avere anche funzioni connotative, qualificando giuridicamente la situazione 
                                               
(2)
 GIANNINI M.S., Diritto amministrativo, II, Milano, 1993, pag. 695-698. 
 3 
 
soggettiva incisa, o prescrittive, imponendo determinate cautele o modalità 
d’azione nello svolgimento di attività fonti di possibile pregiudizio per i terzi(3). 
 In tale classe si raccolgono i procedimenti che la dottrina ha riunito nella 
denominazione di ordini amministrativi, suddistinti in ordini in senso stretto e in 
divieti, a seconda che prescrivano un fare o un non fare. Secondo la tesi più 
diffusa essi rispondono a una potestà nell’autorità e ad una soggezione nel 
privato; egli deve subire il comando dell’autorità e ottemperarvi. Questo modo di 
concepire i procedimenti non può essere condiviso, poiché è il risultato di una 
generalizzazione, fatta sulle norme meno recenti della formazione positiva quelle 
che contemplavano ordini incidenti nelle libertà civili. La formazione più recente 
conosce procedimenti ablatori personali che indubbiamente sono procedimenti 
complessi. 
 La denominazione di ordini è ormai consolidata dall’uso, ma è fonte di 
equivoci, perché esistono parecchie specie di atti dell’autorità che sono anche 
chiamate ordini, che però hanno natura giuridica molto diversa. Gli ordini sono 
stati definiti come delle intrusioni dell’autorità nella sfera giuridica dei privati, 
questo significa che in relazione a funzioni amministrative specifiche, le autorità 
hanno potestà, per le quali possono incidere su diritti personali(4). Qualunque 
diritto personale può essere colpito: un diritto fondamentale costituzionalmente 
rilevante, un diritto fondamentale non costituzionalmente rilevante. È da notare 
che la situazione soggettiva che viene incisa dal provvedimento ablatorio 
personale, di cui il privato è titolare, è indifferente, poiché oggetto del 
provvedimento non è la situazione soggettiva. 
 Dal punto di vista funzionale questi procedimenti si distinguono in tre 
gruppi: quelli preventivi, preordinati a permettere uno svolgimento ordinato di 
attività che interessano la vita collettiva o prevenire pericoli, tali sono gli ordini 
di disciplina di commercio al pubblico; quelli repressivi, per porre riparo alla 
lesione già concretata agli interessi della collettività, p.es. ordini di demolizione 
di un edificio abusivo; infine, quelli prescrittivi, volti a conformare l’attività dei 
                                               
(3)
 CARINGELLA F., Il Diritto amministrativo, Napoli, 2001, pag. 810. 
(4)
 GALATERIA L., Teoria giuridica degli ordini amministrativi, Milano, 1950: la dottrina non conosce i 
procedimenti ablatori personali e riunisce nella nozione di ordine amministrativo procedimenti e 
provvedimenti che appartengono a tutti i procedimenti ablatori reali o obbligatori. 
 4 
 
destinatari, p.es. divieti di circolazione stradale, messa in circolazione di 
alimenti. Questi ultimi hanno avuto grande sviluppo ed evidenziano come 
l’ordine possa essere un provvedimento molto complesso sotto il profilo 
strutturale; consentono all’Amministrazione di imporre ai privati una serie di 
obblighi specifici, dai quali l’attività imprenditoriale risulta conformata. 
 Dall’insieme si può rilevare che i procedimenti ablatori personali non sono 
solo privativi di un potere, ma prescrivono qualcosa, comandando o vietando. 
Ciò significa che essi fanno sorgere obblighi a carico di coloro nei cui confronti 
hanno efficacia(5). 
 Infine va ricordata la natura recettizia degli ordini, per essere eseguiti 
risulta necessaria la conoscenza da parte dei destinatari. 
 
3. Procedimenti ablatori obbligatori 
 
 Questi procedimenti si possono indicare come quelli che incidono sui 
rapporti di obbligazione; in base a quanto dispone la riserva di legge contenuta 
nell’art. 23 Cost., «nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere 
imposta se non in base alla legge»(6). Si tratta di una impostazione abbastanza 
rigorosa, che impone limiti inderogabili al legislatore, tenuto a definire la 
prestazione tanto sotto il profilo soggettivo quanto oggettivo. Tali provvedimenti 
si distinguono da quelli ablatori reali, per l’assenza di una contropartita 
indennitaria, e da quelli personali sia per la mancanza di un aspetto acquisitivo 
che per la sussistenza del profilo della coattività non solo al momento del sorgere 
del rapporto obbligatorio, ma anche durante il suo svolgimento(7). 
 Questi procedimenti presentano delle particolarità: in essi si annoverano 
delle figure antiche, come le imposizioni tributarie; delle figure nate nel diritto 
intermedio, come le imposizioni di opere; delle figure nate nei secoli XVIII e 
XIX, come la coscrizione obbligatoria, i depositi coattivi, le vendite coattive; in 
tutte queste figure erano i pubblici poteri che ricevevano dal privato una qualche 
prestazione in nome di un interesse generale della collettività. 
                                               
(5)
 BASSI F., Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 2000. 
(6)
 SORACE D., Diritto delle amministrazioni pubbliche, Bologna, 2000. 
(7)
 CARINGELLA F., Il Diritto amministrativo, Napoli, 2001, pag. 810. 
 5 
 
3.1 Imposizione tributaria 
 
 Le imposizioni tributarie costituiscono uno degli istituti fondamentali 
degli ordinamenti statali dell’età moderna. In questi ordinamenti le imposizioni 
tributarie sono divenute ablazioni legali(8), l’obbligazione tributaria nasce da un 
fatto ed è retta da una rigida regola di prefigurazione normativa. Questo significa 
che le norme non si occupano mai dell’atto c.d. di imposizione tributaria, ma 
disciplinano con molta minuzia gli elementi dell’obbligazione tributaria, quindi 
principalmente il fatto costitutivo dell’obbligazione, la determinazione 
dell’imponibile, il calcolo del debito tributario, il modo di pagamento. Il fatto 
costitutivo viene anche chiamato presupposto del tributo, ed è in certi casi un 
fatto economico giuridicamente qualificabile (come l’ottenimento di un reddito, 
il conseguimento di un maggior valore sulla cosa) altre volte è la fruizione di un 
servizio reso da un pubblico potere o l’adozione di un atto di un pubblico potere 
che reca un vantaggio al richiedente. La norma deve determinare sempre in modo 
rigoroso il presupposto del tributo, poiché il suo avverarsi è nel contempo fatto 
costitutivo dell’obbligazione e fatto determinativo della misura del debito. 
 L’imposizione di tributi può essere disciplinata direttamente da una legge 
dello Stato, oppure una legge statale può stabilire solo alcuni criteri, lasciando la 
determinazione di altri criteri all’ente minore avente potestà tributaria. In ogni 
caso la norma statale deve indicare i criteri per la scelta di completamento; 
trattasi quindi di una discrezionalità non nell’imposizione tributaria (cioè nella 
determinazione dell’obbligazione), quanto nell’istituzione di tributi che spetta ad 
enti pubblici minori con potestà tributaria. Per cui anche in questa ipotesi, 
l’obbligazione tributaria torna ad essere rigidamente prefigurata, in virtù della 
norma di completamento che l’ente minore adotta con l’atto istitutivo del tributo. 
 
 
 
                                               
(8)
 GIANNINI M.S., Diritto amministrativo, II, Milano, 1993 pag 774-776: distingue le ablazioni 
amministrative, quali derivanti da provvedimento amministrativo, dalle ablazioni legali, derivanti dalla 
legge. In paesi come il nostro, ove esiste l’art. 23 Cost., le ablazioni amministrative sono divenute 
incostituzionali. 
 6 
 
3.2 Prestazioni di opere 
 
 Il secondo grande gruppo di prestazioni imposte è quello delle prestazioni 
di opere, indicando con tale locuzione tutte quelle vicende in cui ad un privato 
viene imposto un obbligo di prestare un’attività. Si tratta di istituti che hanno una 
storia giuridica abbastanza complessa, che va dalle corvées feudali, alle 
prestazioni di servizi ai comuni, alla coscrizione militare obbligatoria fino alle 
forme moderne dette di lavoro obbligatorio. 
 L’unico tratto giuridico comune di queste diverse figure è l’imposizione 
della prestazione lavorativa, per il resto esse non sono omogenee, né 
strutturalmente né funzionalmente. La distinzione fondamentale tra esse è quella 
tra prestazioni derivanti da ablazioni amministrative e prestazioni derivanti da 
ablazioni legali. 
 Le prime negli ordinamenti contemporanei, sono ormai molto ridotte, in 
ragione degli abusi a cui facilmente si prestano. In pratica comprendono una sola 
figura che va sotto il nome di requisizione di servizi; le seconde sono il servizio 
di leva (oggi abolito con l’art. 7 del d.lgs. n. 215 del 2001) e le assunzioni 
obbligatorie. 
 
3.2.1 Requisizioni di servizi 
 
 Le requisizioni sono previste nelle due varianti militare e civile. Entrambe 
hanno per presupposto l’urgente necessità, intesa come urgenza di sopperire a 
gravi necessità collettive essendo carenti o insufficienti le possibilità di 
intervento delle amministrazioni pubbliche e dei privati. 
 Il presupposto dell’urgente necessità è a valutazione discrezionale: 
l’autorità giudica la sufficienza e l’efficienza dei servizi di uffici pubblici e di 
privati che esistono nel luogo. Il provvedimento ablatorio produce come effetto la 
costituzione di un rapporto di obbligazione: nel privato di prestare la propria 
attività lavorativa e nell’amministrazione di corrispondere una retribuzione. 
 7 
 
3.2.2 Assunzioni obbligatorie 
 
 Con tale denominazione si indicano quelle vicende per cui su un datore di 
lavoro che può essere sia un imprenditore che un ente pubblico o privato, 
incombe l’obbligo di assumere lavoratori. Le specie principali sono: 
a) collocamento della manodopera (l. 29 aprile 1949, n. 264); 
b) assunzione di lavoratori appartenenti a categorie sottoprotette (l. 12 marzo 
1999, n. 68); 
c) imponibili di manodopera: il procedimento amministrativo impone al 
datore di lavoro un’obbligazione nei confronti di un terzo (d. lgs. 18 dicembre 
1997, n. 446). 
 
4. Procedimenti ablatori reali 
 
 I procedimenti ablatori reali(9) sono preordinati a privare coattivamente un 
soggetto del diritto di proprietà ovvero di altro diritto reale: il principale è quello 
espropriativo che ha per fine l’acquisto a titolo originario di un bene immobiliare 
privato, in favore di un soggetto pubblico (o privato che eserciti attività di 
interesse pubblico) mediante provvedimento autoritativo, per causa di pubblica 
utilità. Altri procedimenti ablatori, regolati da norme apposite e perciò di 
carattere speciale, sono subordinate ex lege a presupposti specifici: procedimenti 
di confisca, caratterizzati da una ratio sanzionatoria e di requisizione 
caratterizzati dall’urgente necessità e dalla temporaneità(10). 
 Essi sono quasi l’inverso speculare dei procedimenti concessori di beni, 
ossia consistono in un’attribuzione patrimoniale su beni privati a favore di 
pubblici poteri. La trama su cui agiscono questo procedimenti è costituita dai 
diritti reali: essi incidono sempre sui diritti reali, quindi su diritti di proprietà, di 
superficie, di uso, di servitù, ecc. L’effetto del provvedimento ablatorio può 
essere quello di estinguere il contenuto di un diritto reale (caso tipico: 
espropriazione), quello di modificare il contenuto di un diritto reale (caso tipico: 
                                               
(9)
 AA.VV., Diritto amministrativo, II, Bologna, 2005, pag. 250 ss. 
(10)
 SANDULLI A.M., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, pag. 841 ss. 
 8 
 
occupazione temporanea strumentale), infine può costituire un nuovo diritto reale 
su bene altrui (imposizione coattiva di servitù o di superficie). 
 Queste fattispecie presentano tanto l’aspetto privativo quanto l’aspetto 
appropriativo; nell’espropriazione si estingue un diritto reale ma un altro 
soggetto acquista un diritto reale; nell’occupazione strumentale si priva 
temporaneamente un soggetto della facoltà di godere un bene ed un diritto di 
godimento è attribuito ad un altro soggetto. Emerge quindi un carattere generale 
di questi procedimenti ablatori reali: essi sono privativi ed appropriativi nello 
stesso tempo. È evidente la differenza con i procedimenti ablatori personali, che 
sono solo privativi. 
 Approfondendo, ci si avvede che i due caratteri, privativo ed 
appropriativo, non sono proprio equivalenti. L’aspetto privativo può riguardare 
sia un diritto reale nella sua totalità, sia un potere o una facoltà compresi in un 
diritto reale: strutturalmente esso esiste sempre, però ciò che interessa è l’aspetto 
appropriativo poiché il procedimento non serve a privare qualcuno di qualcosa, 
ma serve ad acquisire un’utilitas che può prestare una cosa. 
 
4.1 Espropriazione 
 
Procedimento ablatorio reale più noto, esistente sin dagli antichi 
ordinamenti generali. Esso comporta il trasferimento del diritto di proprietà o di 
un altro diritto reale dal soggetto precedente titolare ad un altro in vista della 
realizzazione di fini di interesse generale. 
Nel secolo scorso il procedimento espropriativo fu l’unico che il 
legislatore si preoccupò di disciplinare (l. 25 giugno 1865, n. 2959) e fu 
concepito come un procedimento, condizionato rigidamente ad un presupposto: 
che si dovesse eseguire un’opera di pubblica utilità. Pertanto veniva ad essere 
composto da due sub-procedimenti principali: quello volto alla dichiarazione di 
pubblica utilità dell’opera e quello volto alla realizzazione dell’effetto ablatorio, 
cioè l’estinzione di un diritto di proprietà su una cosa e l’acquisto di un altro 
diritto da parte di altro soggetto. Nel secondo sub-procedimento si prevedevano 
altresì atti, volti alla stima del bene da espropriare e alla determinazione 
 9 
 
dell’indennità: il principio era che questa corrispondesse al valore del bene. 
 Già alla fine del secolo scorso i giuristi e i politici erano divenuti 
consapevoli dell’inadeguatezza intrinseca di questo modello; solo che nessun 
legislatore ebbe la volontà di rivederlo. Si ebbe così un’erosione del modello 
sotto tre direzioni: a) l’ampliamento della nozione di opera di pubblica utilità, 
poiché, oggi l’espropriazione non è più per pubblica utilità, ma per «causa di 
pubblico interesse legalmente dichiarata», e tale è il concetto affermato dall’art. 
834 c.c., e dall’art. 42 Cost.; b) la separazione e l’elevazione al rango di 
procedimento proprio del sub-procedimento di dichiarazione di pubblica utilità; 
c) la revisione dei criteri di stima del bene e quindi di determinazione 
dell’indennità. Il criterio del valore venale fu inteso dalla giurisprudenza come 
valore corrispondente al prezzo di un mercato libero; questo criterio trovò 
applicazione nei procedimenti di espropriazione per opere ferroviarie, per 
acquisire suoli per case economiche e popolari, per l’edilizia scolastica, per certe 
zone industriali, per l’industrializzazione di zone depresse e in molti altri casi. In 
leggi concernenti piani regolatori di talune città furono adottati criteri fondati 
sulla media tra il valore venale e una somma risultante dalla capitalizzazione 
dell’imponibile catastale secondo coefficienti di varia misura. L’opinione più 
diffusa considera criterio di principio quello della legge del 1865, criteri 
eccezionali gli altri. 
 Non è possibile effettuare una teorizzazione dei procedimenti 
espropriativi, né degli aspetti strutturali, né di quelli funzionali generali: ogni 
procedimento espropriativo possiede propri tratti strutturali e funzionali. Di essi è 
solo possibile una trattazione dogmatica generale, ossia una trattazione rivolta a 
teorizzare gli elementi giuridici che in diritto positivo caratterizzano non tanto i 
procedimenti quanto i provvedimenti di espropriazione. 
 Il provvedimento di espropriazione non concreta una vicenda di 
trasferimento di beni o di diritti sui beni dall’uno all’altro soggetto, ma concreta 
una vicenda più complessa: di estinzione di un diritto reale su un bene, e di 
costituzione di un nuovo diritto sul medesimo bene, costituzione che è un 
acquisto originario. Se sul piano descrittivo è indubbio che l’espropriazione 
consiste in una vicenda traslativa, sul piano giuridico è preferibile la tesi secondo 
 10 
 
cui ricorrono due effetti distinti, l’uno privativo, che corrisponde all’estinzione di 
un diritto in capo al precedente titolare, l’altro appropriativo, cioè costituzione di 
un nuovo diritto, in capo al soggetto in cui favore l’espropriazione è disposta, il 
quale acquisisce il nuovo diritto a titolo originario. 
L’ambito dell’aspetto privativo del provvedimento è molto più ampio: 
qualsiasi diritto reale può essere preso in considerazione, si possono espropriare 
enfiteusi, servitù, domini utili, diritti di superficie, diritti di usufrutto, diritti 
d’autore, diritti d’inventore, e così via. L’aspetto privativo del provvedimento 
consiste sempre nell’estinzione di un diritto reale e strutturalmente tale estinzione 
non può mai mancare. Per cui quando l’espropriazione concerne il diritto di 
proprietà, suo oggetto è il diritto di proprietà: è questo che viene estinto. 
L’aspetto appropriativo consiste nella costituzione di un diritto di proprietà 
nuovo; ma questa affermazione vale solo per quel provvedimento con oggetto un 
diritto di proprietà, in tal caso un diritto di proprietà su un bene si perde, un altro 
se ne acquista. 
Quando il provvedimento riguarda un diritto reale diverso dal diritto 
dominicale, occorre distinguere: se è solo estinto il diritto non dominicale, 
l’aspetto acquisitivo comporta la riespansione del diritto dominicale dell’avente 
diritto con l’acquisto di poteri o di facoltà, è l’acquisto di un’utilitas della res. 
Se invece all’espropriante interessa solo il diritto non dominicale (esproprio di 
enfiteusi, di superficie), l’espropriazione del diritto non dominicale funziona 
come quella del diritto dominicale: si estingue il diritto non dominicale in chi ne 
era titolare, se ne acquista originariamente un altro nell’espropriante. Ciò 
chiarito, nell’aspetto appropriativo va ravvisato il tratto saliente 
dell’espropriazione. 
 La disciplina generale in tema di espropri per opere pubbliche, per lungo 
tempo rappresentata dalla l. 25 giugno 1865, n. 2359, modificata da una serie 
nutrita di provvedimenti normativi particolari (tra i quali la l. 22 ottobre 1871, n. 
865, c.d. legge sulla casa), si trova ora nel T.U. 8 giugno 2001, n. 327, modificato 
dal d. lgs. 27 dicembre 2002, n. 302, che ha notevolmente innovato sulla materia 
entrando in vigore il 30 giungo 2003. 
 Con l’art. 5 il T.U. attribuisce alle Regioni potestà legislativa in merito alle 
 11 
 
«espropriazioni strumentali alle materie di propria competenza». Si tratta di 
potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117 Cost., con una limitazione di 
ambito del tutto speciale: non soltanto, cioè la Regione se vuole legiferare 
sull’espropriazione dovrà rispettare i «principi fondamentali della legislazione 
statale» ma anche i «principi generali dell’ordinamento giuridico desumibili 
dalle disposizioni contenute nel T.U.». Si deve concludere che il T.U. riservi alla 
competenza esclusiva dello Stato la disciplina dell’indennità, mentre quella del 
procedimento potrà essere variata dalle Regioni. 
 In conclusione, in virtù dell’art. 42 Cost. l’espropriazione deve essere 
accompagnata da un indennizzo che costituisca, un serio ristoro; l’indennità resta 
il bene della vita sul quale si concentrano le posizione soggettive dei titolari di 
diritti reali parziari sul bene e dei creditori del proprietario espropriato. 
L’acquisto dell’immobile da parte del beneficiario dell’espropriazione si verifica 
a titolo originario(11). 
 
4.2 Requisizioni 
 
 Con la denominazione di requisizioni si indicavano, nelle legislature dei 
vari Stati, dalla fine del XVIII, dei procedimenti di diritto militare, in base ai 
quali, laddove ricorressero, a causa di guerra, circostanze di urgenza, era 
possibile a comandi militare apprendere coattivamente sul luogo la proprietà o 
l’uso di cose indispensabili per i reparti. Trattavasi di procedimenti ablatori reali 
per fini militari aventi per presupposto l’urgente necessità, quindi aventi caratteri 
di provvedimento necessitato. 
 Questo carattere si è conservato fino ai tempi nostri, ma si riscontrarono 
delle complicazioni: sono sorte accanto alle requisizioni militari, le requisizioni 
civili, sono stati introdotti altri procedimenti ablatori, simili alle requisizioni, ma 
non proprio equivalenti. Di questi ultimi che sono le occupazioni d’urgenza si 
dirà nel prosieguo. 
 Delle requisizioni civili, una parte della dottrina ritiene di individuare una 
fonte generale, nell’art. 7 l. contenzioso. È una delle norme attributive della 
                                               
(11)
 AA.VV., Diritto amministrativo, II, Bologna, 2005, pag. 253-254.