Evoluzione del Potere d'Agenda legislativo nella Camera dei Deputati

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Introduzione 
 
"Se ti piacciono le leggi e le salsicce, non guardare mai come vengono fatte"  
(Otto von Bismarck)
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Come funziona un parlamento? Come può un attore parlamentare far approvare il proprio 
progetto di legge? Quali attori possono appoggiarlo? Quali invece lo contrasteranno 
senz'altro? 
Nello specifico, come funziona il processo legislativo in Italia nella Camera dei Deputati? 
Nonostante la crisi di legittimità che la investe in questo momento storico, il momento in cui 
i rappresentanti eletti dei cittadini si riuniscono per elaborare proposte di riforma e di 
cambiamento delle istituzioni statuali riveste un'importanza cruciale, tanto politica quanto 
sociale. Sotto questo aspetto le esigenze democratiche di rappresentanza degli elettori e dei 
loro interessi debbono per forza di cose scontrarsi con la necessità di trovare un accordo e 
maturare una decisione valida per l'intero Stato. 
Bilanciare questi aspetti non è semplice, ma è fuori discussione che siano gli stessi 
parlamentari ad autodeterminarsi di volta in volta. 
Ogni "gioco", incluso quello parlamentare, necessità di regole: chiare, trasparenti, oggettive, 
imparziali, difficilmente aggirabili e difficilmente modificabili. Tali regole nel caso italiano 
sono contenute all'interno di un testo, il Regolamento d'Assemblea. Conoscere la sua 
evoluzione, le modifiche ad esso apportate e le riscritture complete può dire molto circa i 
mutamenti del sistema politico italiano: i processi di sviluppo sia della forma di Stato (da 
liberale a democratica) sia della forma di governo (da costituzionale pura a parlamentare 
nelle sue diverse fasi) possono essere inquadrati anche da una prospettiva regolamentare, da 
affiancarsi a quelle elettorali e partitiche. 
Analizzare i Regolamenti parlamentari avvalendosi di strumenti condivisi dalla scienza 
politica quali il concetto di potere d'agenda consente inoltre di evidenziare i punti salienti di 
ciascuna riforma, compararli tra loro con gli omologhi internazionali. 
 
Gli strumenti in questione saranno presentati e discussi anzitutto dal punto di vista teorico, 
quindi si lascerà spazio ai primi Regolamenti dell'Italia unita durante il periodo liberale 
(1848-1943), alla trattazione dell'importante Regolamento del 1971 che ancora oggi 
                                                 
1 La citazione è riportata in Jones, A way of life and law, Presidential Adress, American Political Science 
Association, 1994 
 http://209.235.207.196/media/PDFs/PresidentialAddresses/1994AddrJONES.pdf
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disciplina le discussioni alla Camera dei Deputati, alla capitale riforma del voto segreto nel 
1988 e infine l'ultimo esempio di riforma d'ampia portata datata 1997. 
Nel capitolo 1 attraverso le osservazioni di Gary Cox ed Herbert Doring si chiarirà la 
distinzione tra Negative e Positive agenda setting power, specificando inoltre quando si parla 
di potere d'agenda centralizzato e quando di potere d'agenda decentralizzato; si definirà lo 
Stato di natura legislativa e l'opposto Stato di organizzazione legislativa. 
L'analisi successiva si avvarrà anzitutto dei testi dei Regolamenti parlamentari quali 
documenti formali di regole e pratiche istituite a salvaguardia dei diritti di ciascun 
parlamentare e organizzazione dei lavori dell'Assemblea. Per quanto i progetti di modifica 
del Regolamento non abbiano mai riscontrato grande enfasi nel dibattito politico extra-
parlamentare, ogni qualvolta il Parlamento (spesso all'unanimità) apportò correzioni e 
modifiche si verificarono significativi cambiamenti in seno al gioco parlamentare, 
costringendo i deputati a rivedere le proprie strategie: è evidente come tali modifiche 
abbiano comportato ulteriori conseguenze circa la forma e la qualità delle leggi approvate da 
lì in avanti. 
Il capitolo 2 fornirà una scansione storica di tale processo individuando le tappe 
fondamentali nel periodo 1848-1943: i regolamenti provvisori del 1848, 1863 e 1868, quello 
definitivo del 1888, il caso di ostruzionismo del 1900, le modifiche del biennio 1920-1922. 
Nel capitolo 3 si andrà ad analizzare la riforma regolamentare approvata nel 1971. Sebbene 
approvata da un ampia maggioranza, emersero alcuni criticità: le decisioni adottate 
contrastavano l'ostruzionismo? Ne limitavano la pratica oltranzista di certe frange 
dell'opposizione? Quali partiti di contro uscivano rafforzati dalla riforma regolamentare? 
Il capitolo 4 illustrerà le successive modifiche al Regolamento, in particolare la riforma del 
voto segreto del 1988. Essa toccò tutta una serie di equilibri sopratutto interni all'allora 
coalizione di governo (democristiani-socialisti); la discussione ebbe toni infuocati in aula 
costringendo il rinvio della votazione finale per ben due volte, mentre sulla stampa e 
nell'opinione pubblica l'argomento suscitò notevole interesse attorno al rapporto deputati-
elettori. Tale riforma regolamentare sradicò l'ambiguo sistema dei “franchi tiratori”, indebolì 
il correntismo, rafforzò il rapporto di fiducia Governo-Parlamento, ma non riuscì a rafforzare 
a dovere il ruolo del Governo nel quadro politico italiano e proteggere l'iniziativa legislativa 
dell'Esecutivo all'interno del Parlamento. 
Infine il capitolo 5 si focalizzerà sulla Seconda repubblica (1994) individuando i mutamenti 
rispetto al periodo precedente, nonchØ le significative persistenze. La riforma del 
Regolamento del 1997 sviluppò alcune innovazioni e modificò alcune procedure così da 
migliorare l'output legislativo. Gli interventi sono stati efficaci? Oppure il Regolamento 
oggigiorno (2012) necessita di ulteriori interventi di "manutenzione"?
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L'evoluzione del sistema parlamentare italiano e di riflesso le modifiche ai regolamenti sono 
state analizzate in letteratura sotto un profilo storico, giuridico e politologico. Tale lavoro si è 
avvalso delle tre aree di ricerca, confrontandole ripetutamente, incrociando i dati presentati e 
affiancandoli ad elaborazioni ex novo. 
Nelle fasi preliminari di studio dell'argomento sono state consultate fonti enciclopediche sul 
Parlamento italiano nel suo complesso quali Il Parlamento (2001, op. citata) e Il Parlamento 
italiano 1861 - 1992 (1992, op. citata). 
Tuttavia la stragrande maggioranza delle fonti consultate sono reperibili sul web. Il portale 
storico della Camera dei Deputati (storia.camera.it) raccoglie anzitutto i testi dei 
Regolamenti parlamentari, oltre che un vasto numero e in continuo aggiornamento di 
resoconti delle sedute parlamentari, saggi e articoli dei/sui deputati: è stato di grande utilità 
sopratutto nella stesura del capitolo 2 riguardante il Parlamento ottocentesco.  
Nel caso dell'Italia repubblicana legislature.camera.it fornisce dati per ciascuna delle 16 
legislature della Camera dei Deputati, in merito alla composizione del gruppi parlamentari, 
composizione dei governi e sulla produzione legislativa; nei server del portale sono presenti i 
resoconti stenografici di tutte le sedute in Aula e in Commissione dal 1948 ad oggi, nonchØ 
schede dettagliate sugli iter di approvazione di un progetto di legge. 
Google Scholar è stato il motore di ricerca privilegiato per reperire paper e letture dal 
contenuto specialistico e dettagliato. 
La ricostruzione storico/politica dei capitoli 3 e sopratutto 4 fa ampio uso dei giornali 
dell'epoca, riportando dichiarazioni ed avvenimenti descritti nelle pagine di cronaca 
parlamentare. I quotidiani consultati sotto forma di microfilm sono stati Il Corriere della 
Sera, La Repubblica (dal 1976) e Il Sole 24 Ore.
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Capitolo 1. Il potere d'agenda 
 
Il tempo è una risorsa scarsa non solo nell'agenda parlamentare. Chi possiede la prerogativa 
di organizzare i lavori parlamentari è in grado di determinare quali progetti di legge discutere 
e quando farlo: non tutti i progetti presentati possono essere discussi ed eventualmente 
approvati, non tutti i progetti analizzati nella specifica commissione giungono in aula per 
l'approvazione finale, alcuni attori possiedono corsie preferenziali per le proprie proposte di 
legge. 
Oltre le logiche politiche sussistono problematiche fisiologiche tutt'altro che trascurabili: la 
durata della legislatura (in media 4-5 anni) al termine della quale i progetti di legge pendenti 
usualmente decadono, il parlamento si riunisce solo in brevi periodi dell'anno
2
, le sessioni 
plenarie non si svolgono nell'arco dei sette giorni settimanali ma nelle due/tre giornate in cui 
il maggior numero dei parlamentari è presente nella città dove ha sede il parlamento, le 
festività nazionali impongono ulteriori periodi di sospensione dei lavori parlamentari. 
Il tempo a disposizione pare sempre troppo poco ed è sempre complicato porre all'attenzione 
generale il proprio progetto di legge. Una legislatura si dice “indaffarata” (busy) nel 
momento in cui “i suoi membri stanno scalpitando per tornare ad altre attività entro la fine 
della seduta” (Cox 2005, 4), quali le campagne elettorali funzionali alla loro rielezione o altri 
incarichi istituzionali/professionali.  
Prolungando la sessione di un giorno per esigenze straordinarie, quali costi (marginali) è 
chiamato a sostenere il singolo parlamentare? In una legislatura indaffarata i costi si 
mantengono alti e ciò incrementa la diseguaglianza interna ai gruppi parlamentari: “tutte le 
legislature indaffarate svilupperanno regole tali da creare ineguaglianze nell'accesso al tempo 
di discussione in aula dei membri e diminuire la normale capacità di rimandare [le sedute e 
le votazioni] dei suoi membri” (ibidem). L'opposizione di norma tende a dilatare i tempi di 
discussione, la maggioranza tende a contenerli e promuovere i propri provvedimenti 
occupando con essi l'intero tempo a disposizione delle sedute in aula. 
Una simile situazione può apparire eccessivamente restrittiva e non concede via d'uscita alla 
minoranza del parlamento che pure possiede dei diritti democratici nel far valere le proprie 
posizioni e i propri progetti di legge. L'esistenza di specifici strumenti al servizio della 
maggioranza per smorzare la voce dei gruppi parlamentari a lei avversi sembra contraddire il 
principio rappresentativo, la possibilità per ciascun parlamentare di proporre propri progetti 
di legge ed emendare quelli altrui.  
                                                 
2 E' il caso della Dieta giapponese,  la quale si riunisce per brevi periodi dell'anno (Cox 2005, 4). La Sessione 
ordinaria è convocata generalmente ogni Gennaio dall'Imperatore ed ha una durata piuttosto esigua di 150 
giorni. 
 http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_e_guide2.htm
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Escludendo l'esistenza del c.d. potere d'agenda (la determinazione puntuale delle modalità di 
discussione e votazione), lasciando quindi assoluta libertà ai membri del parlamento di 
discutere ed approvare, la situazione migliora? Si hanno dei vantaggi rispetto al caso in cui 
un ristretto numero di persone decidono i lavori e promuovono i progetti di legge al posto 
dell'intera aula? 
 
1.1 Stato di natura legislativa e Stato di organizzazione legislativo 
 
Lo Stato di natura legislativa è quella particolare situazione in cui “la possibilità per ogni 
membro di parlare e fare mozioni è in gran parte senza restrizioni e non regolamentata” (ivi, 
2). In altre parole: dove tutti parlano e nessuno decide, dove è tanto piø semplice rallentare i 
lavori (attraverso l'ostruzionismo, l'introduzione di innumerevoli e infiniti emendamenti) 
piuttosto che accelerarli. 
Piø nel dettaglio le caratteristiche dello Stato di natura legislativa sono i seguenti: 
• le leggi possono passare solo grazie a mozioni formali e voti nella sessione plenaria; 
• le proposte passano se la maggioranza dei membri vota per loro; 
• la sessione plenaria prevede un vincolo fisso sul tempo (un giorno è pur sempre 
composto da ventiquattro ore); 
• l'accesso al tempo nelle sedute plenarie è egualitario e non regolamentato. Per 
egualitario si intende che ogni membro ha la stessa probabilità di fare una mozione 
in qualsiasi fase del processo legislativo. Per non regolamentato si intende che, una 
volta che una 
mozione è stata fatta passare come legge, allora a) tutti coloro che desiderano 
possono prendere la parola, e b) non vi è nessun limite sul dibattito. 
L'assenza di commissioni blocca un numero di proposte di legge maggiore rispetto alle 
assemblee in cui le commissioni sono presenti: i parlamentari devono quindi mettere in conto 
un piø elevato tasso di contrattazioni per vedere discussa la propria proposta di legge nella 
seduta plenaria. Emerge così un collo di bottiglia, oltre il quale riescono a passare solo una 
ristretta selezione di progetti di legge... 
Tali difficoltà rendono inoltre impossibili gli scambi di voti tra gruppi parlamentari (log-
rolling) secondo la formula “voteremo piø avanti la tua mozione per far approvare la tua 
legge, se ora voti la nostra”: in uno stato privo di regole una simile promessa può essere 
facilmente sciolta o piø semplicemente inattuabile data l'elevata incertezza delle discussioni 
in aula (Cox 2005, 5). 
La distribuzione indiscriminata del potere di ritardare o bloccare il processo legislativo 
eccede i poteri distribuiti anch'essi indiscriminatamente per affrettare il proprio processo
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legislativo: nei fatti ogni membro può bloccare ogni legge parlando a oltranza (almeno 
finchØ le corde vocali glielo consentono!) e nessuno dispone degli strumenti per porre fine a 
questo ostruzionismo prolungato. 
Il giudizio di Cox in merito allo Stato di natura legislativa è inappellabile: la regola 
dominante di decisione e votazione è piø vicina all'unanimità che alla regola di maggioranza. 
Il collo di bottiglia bloccherà la maggior parte dei progetti di legge perchØ difficilmente 
raccoglieranno l'interesse di tutti i parlamentari, i quali saranno quindi incentivati a bloccarli 
il prima possibile così da passare alla discussione di progetti di legge a loro piø graditi.  
Il passaggio ad un modello organizzato (Stato di organizzazione legislativa
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) avviene o in 
maniera intenzionale o attraverso un processo di adattamento. La varietà organizzativa è 
assai elevata nei Parlamenti contemporanei (Doring 1995, 223-246), ma è possibile 
individuare alcuni elementi chiave utili per uno sviluppo teorico (Cox 2005, 7): 
• la legislatura indaffarata è la norma nelle assemblee contemporanee; 
• un insieme di cariche legislative (talvolta anche governative) con poteri di agenda-
setting e di prevenzione dell'ostruzionismo. Le tipiche cariche legislative sono il 
Presidente d'assemblea, i presidenti di commissione e i membri di quest'ultime; le 
tipiche cariche esecutive sono il primo ministro, i ministri e i sottosegretari; 
• un insieme di mozioni e progetti di legge, oggetto di discussione e passibili di 
modifiche; 
• un insieme di procedure di voto sui progetti di legge e sulle cariche legislative. 
Nello stato di organizzazione legislativa le votazioni avvengono in base alla regola della 
maggioranza; non è necessario quindi che un progetto di legge incontri l'interesse 
dell'unanimità dei parlamentari ma solo della parte piø consistente (almeno il 50%+1). 
Emerge così che all'interno di un gruppo (in questo caso un'assemblea legislativa) che vota 
con la regola della maggioranza qualsiasi mozione (idealmente un progetto di legge) può 
essere approvata: senza l'assegnazione del potere di definire l'agenda dei lavori si entra in 
una situazione di stallo decisionale simile allo stato di natura legislativo, dominato da 
maggioranze instabili (costituite per approvare un progetto di legge e non perseguire un 
programma legislativo piø ampio) e da un livelli minimo di progetti di legge approvati. 
Il potere d'agenda integra la regola di voto a maggioranza. Nella sua accezione piø basilare 
concede “il diritto alla maggioranza di governare e il diritto alla minoranza di essere 
ascoltata” (Doring 2001, 147), permette di attuare il programma elettorale dei vincitori 
uscenti dalle urne, concedere la parola agli sconfitti e realizzare in minima parte il loro 
programma elettorale.  
Il potere d'agenda (agenda-setting power) si riferisce a “qualsiasi abilità straordinaria di 
                                                 
3 Legislative organization (Cox op. citata, 6)