Evoluzione e prospettive delle politiche di cooperazione allo sviluppo dell’Unione Europea

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 La questione della cooperazione allo sviluppo è oggi, più che mai, di 
cruciale importanza. Nell’Africa sub-sahariana e nell’Asia meridionale oltre il 
40% della popolazione sta ancora vivendo sotto la soglia di povertà. In tutto il 
mondo 800 milioni di persone, 200 milioni di essi bambini, stanno soffrendo di 
malnutrizione cronica. La percentuale di frequenza scolastica nei 48 paesi meno 
sviluppati è del solo 36%. 
La globalizzazione, che coincide soprattutto con l’aumento del commercio e dei 
flussi di investimento privato, offre alcune opportunità ma aumenta anche il 
rischio dell’emarginazione. Il problema del debito estero spesso inficia molte 
manovre di risanamento strutturale.  
La crescente disuguaglianza è una prova che la crescita e certe forme di aiuto non 
sono sempre sufficienti di per se a risolvere la situazione. La povertà e 
l’esclusione che è stata creata sono alle basi dei conflitti sempre più accesi e 
stanno intaccando la stabilità stessa e la sicurezza di molte regioni e di molti 
paesi. 
 
 
L’Europa è diventata uno dei principali attori nel processo di cooperazione 
allo sviluppo il quale, a sua volta,  ha assunto negli ultimi anni un’ulteriore 
importanza, in vista dell’integrazione dei PVS nel “sistema globale” che le 
istituzioni internazionali e un gran numero di Paesi in tutto il mondo stanno 
cercando di creare. 
In questo contesto è utile individuare in che modo l’Unione Europea ha recepito 
le rinnovate linee di condotta in ambito di cooperazione, sintetizzando le
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impostazioni delle altre due grandi istituzioni che si occupano di aiuti esteri 
(Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale) e le richieste delle 
organizzazioni non governative che operano in questo settore, le quali chiedono, 
ormai da tempo, una maggiore partecipazione della società civile al processo di 
sviluppo ed una reimpostazione generale delle politiche perseguite che, finora, 
non hanno dato risultati pienamente soddisfacenti e, in alcuni casi, hanno anche 
avuto effetti negativi sullo sviluppo stesso.  
Questo studio è volto ad illustrare l’evoluzione delle politiche di cooperazione 
dell’Unione Europea, attraverso l’analisi sulla variazione che il concetto stesso di 
cooperazione ha assunto nell’ambito comunitario, in relazione anche ai 
mutamenti delle teorie che hanno sostenuto le politiche d’aiuto nel corso degli 
anni. Ci si sofferma infine su quelli che sono stati i risultati dell’applicazione di 
tali politiche in tutte le macro-regioni verso cui l’azione comunitaria è stata 
prevalentemente diretta, tracciando un bilancio il più possibile esauriente.  
Le finalità che si vogliono raggiungere stanno nella comprensione di quelli che 
sono stati i problemi che le politiche di cooperazione allo sviluppo europee 
hanno incontrato, preso atto della loro scarsa efficacia deducibile dalla cattiva 
performance economica di molti paesi verso cui l’Unione ha voluto dare il 
proprio sostegno (soprattutto nella regione africana). 
Nell’esporre le teorie sulla cooperazione allo sviluppo si è cercato di fornire un 
quadro generale del dibattito che, su questo tema, si è sviluppato tra economisti e 
studiosi, non mancando di approfondire alcuni aspetti considerati di maggiore 
importanza, ma senza addentrarsi  negli aspetti puramente analitici dei modelli 
presi in esame. 
Quando si è passati ad esaminare l’evoluzione delle politiche comunitarie sul 
tema degli aiuti esteri si è evidenziata l’evoluzione dell’approccio di volta in 
volta utilizzato nei vari decenni, per dare risalto ai collegamenti con il dibattito 
teorico retrostante. Nel fare ciò si è preso in esame, in particolare, il rapporto tra 
UE e paesi ACP, perché esso offre il quadro più completo ed esemplare delle 
relazioni tra Europa e PVS nell’ambito della cooperazione internazionale. In
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questa illustrazione sono stati consultati, oltre ai testi ufficiali, come Accordi e 
Trattati, anche testi contenenti analisi critiche sul tema, che aiutassero a dare una 
valutazione specifica per ogni periodo considerato e permettessero di individuare 
le differenze sostanziali tra i diversi generi di politiche perseguite. Come si avrà 
modo di notare, l’ordine cronologico, con cui sono affrontati i problemi presi in 
esame, è fino a questo punto di notevole importanza, per riuscire ad offrire 
un’ordinata immagine dell’evoluzione dei concetti legati alla cooperazione 
comunitaria, nel corso dell’ultimo mezzo secolo. 
Nell’analisi riguardante la distribuzione effettiva e l’impatto degli aiuti sui paesi 
destinatari l’aspetto temporale passa invece in secondo piano e si procede 
attraverso una valutazione su base regionale, che prende in considerazione gli 
effetti delle varie politiche sul reale sviluppo dei PVS, laddove per sviluppo si 
vuole intendere sicuramente il miglioramento delle condizioni di vita dei popoli e 
la “riduzione della povertà”. In questa sezione sono stati consultati i dati 
contenuti nelle valutazioni fatte dalla stessa Commissione europea, oltre a quelli 
presi in esame da alcuni studiosi per mettere in evidenza specifici aspetti, spesso 
negativi, delle politiche europee di cooperazione. 
 
Nel primo capitolo si individuano anzitutto i concetti fondamentali della 
cooperazione, definendo il significato del termine “aiuto allo sviluppo” anche 
attraverso l’analisi delle forme attraverso le quali l’aiuto viene elargito.  
Si procede poi con un excursus sulle teorie che, dalla metà degli anni ’50, hanno 
giustificato, diretto e anche criticato la politica degli aiuti:  
- I modelli di matrice keynesiana di Rostow, di Rosestein-Rodan e di Chenery e 
Strout (modello dei “two gaps”), che continuano tuttora ad essere una valida 
base di queste politiche, soprattutto per la loro facile applicazione in tema di 
quantificazione degli aiuti e di valutazione econometrica;  
- Le critiche degli anni ’70, quando si espressero i primi dubbi relativi ai modelli 
teorici “ortodossi”, in risposta alla sempre più diffusa convinzione e alla 
sempre più chiara evidenza che la crescita economica non implicava di per se
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lo sviluppo, inteso in senso lato come il miglioramento delle condizioni di 
vita dei popoli. Da qui gli approcci dei “bisogni primari” e della 
“redistribuzione con crescita” sviluppati in quegli anni,  e il filone di critiche 
iniziato con l’analisi di Griffin, che si evolve poi per tutti gli anni ’80 
assumendo le molteplici sfaccettature dategli dagli economisti sia 
terzomondisti che liberisti. Nello stesso periodo si sviluppano anche i modelli 
di investimento sul capitale umano, che rivalutano la funzione degli aiuti 
considerati soprattutto sotto forma di assistenza tecnica; 
- Le teorie negli anni ottanta, che giustificavano o, in gran parte, criticavano la 
politica dei piani di aggiustamento strutturale, perseguita con molta enfasi 
durante questo periodo (e che continua tuttora ad essere uno dei pilastri delle 
strategie di cooperazione allo sviluppo); 
- Il principio della “condizionalità politica” che rimane ancora uno dei principi 
inspiratori della cooperazione dell’Unione Europea, inteso in questo contesto 
come la richiesta, vincolata agli aiuti, del rispetto dei diritti fondamentali 
dell’uomo e delle forme elementari di democrazia (anziché le richieste 
tecniche implicite invece nei programmi di aggiustamento strutturale). Essa 
sottintende, a livello anche teorico, la rivalutazione del ruolo delle istituzioni 
nei paesi riceventi, e la definizione di “buon governo” come precondizione 
per il giusto utilizzo degli aiuti esteri. Anche questo approccio ha ricevuto, 
come negli altri casi, molte critiche sia a livello teorico-politico che a livello 
di reale impatto per lo sviluppo dei  PVS. 
 
Nel secondo capitolo si affronta il tema della cooperazione allo sviluppo 
portata avanti dalle politiche dell’Unione Europea, cercando di collegare ogni 
modello teorico ad un determinato momento dell’evoluzione delle strategie di 
sviluppo perseguite nel corso degli anni, dai primi accordi associativi dei tardi 
anni ’50 all’ultimo accordo con i Paesi dell’area Africa-Caraibi-Pacifico, 
stipulato nel 2000.  Con questa analisi si cerca di dare un’immagine esauriente di 
come sia nata la politica di cooperazione, di quale significato abbia assunto oggi
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tale politica e di quali siano i caratteri che attualmente distinguono l’approccio 
europeo sulla cooperazione allo sviluppo, alla luce dell’evoluzione che il 
concetto stesso di cooperazione ha subito dagli anni ’50 ai giorni nostri. 
Si pensi, ad esempio, che la politica di aiuto estero europea inizia con la pratica 
dell’associazionismo con alcuni paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, che 
prevedeva esclusivamente misure commerciali ed economiche, in seguito 
perfezionate attraverso i successivi accordi di Yaoundé e di Lomé, fino alla 
creazione di strumenti specifici mirati alla stabilizzazione delle esportazioni e 
alla liberalizzazione degli scambi, come lo STABEX, il SYSMIN e il Sistema di 
Preferenze Generalizzate. Ora la politica di cooperazione rappresenta un corpo a 
se stante all’interno del diritto europeo (i suoi fondamenti giuridici sono 
rappresentati dagli art.130U, 130V e 130X del Trattato di Maastricht) ed esiste 
una Direzione Generale che si occupa specificatamente di questo tema (la DG 
VIII – Sviluppo). Inoltre, attualmente, le regioni coperte da tali politiche 
coincidono con l’intero panorama mondiale relativo ai PVS: Africa-Caraibi-
Pacifico, Asia-America Latina, Europa centrale ed orientale, Nuovi Stati 
indipendenti. 
Quella che potremmo definire la conclusione di questo processo di rinnovamento 
istituzionale ed operativo avviato dall’Unione  è considerata, al giorno d’oggi, la 
stipula dell’Accordo di Cotonou, avvenuta nel 2000 ma preparata già dal Libro 
Verde del 1996, dove sono contenute, forse più che altrove, anche le molteplici 
critiche alla cooperazione perseguita durante “l’era Lomé”. Insieme alle critiche 
vengono esposte le nuove prospettive, in vista della preparazione del nuovo 
accordo tra UE e Paesi ACP: la necessità di un più stretto legame politico tra le 
due regioni, l’apertura al commercio internazionale, la differenziazione degli 
obiettivi a seconda dei singoli paesi. Tutti argomenti che sono poi finiti sul tavolo 
delle trattative al momento della stipula del nuovo accordo. 
L’Accordo di Cotonou si basa in effetti su cinque pilastri che ricordano molto le 
impostazioni date dal Libro Verde del ’96: il rafforzamento della dimensione 
politica, il coinvolgimento delle ONG, del settore privato e degli “attori non
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statali”, la “lotta alla povertà”, un rinnovato sistema economico e commerciale, 
una nuova struttura finanziaria.  
I caratteri distintivi della nuova politica di cooperazione su cui ci è soffermati 
riguardano gli approcci relativi ai  rapporti con le ONG  e alla cooperazione 
decentrata, che hanno, in verità, origini anteriori ma che stanno solo in questo 
periodo assumendo un giusto riconoscimento e un peso sempre più incisivo. Per 
una migliore comprensione del concetto di cooperazione decentralizzata, con 
particolare riferimento al valore attribuitogli dalla Comunità, si espone un 
progetto esemplare che è quello che ha come finalità l’aumento della 
rappresentanza delle donne in occasione delle elezioni amministrative della 
Colombia. 
 
Il terzo ed ultimo capitolo vuole offrire una valutazione dei programmi 
attuati dall’Unione nelle diverse macro-regioni verso cui gli aiuti sono stati 
diretti, per evidenziare i limiti in cui spesso le politiche di cooperazione hanno 
dovuto imbattersi e che hanno poi giustificato il continuo rinnovamento delle 
strategie adottate, precedentemente analizzato. In effetti l’insuccesso di molti 
programmi di cooperazione è stato largamente riconosciuto anche dalla stessa 
Unione Europea (come nel Libro Verde del 1996). Tuttavia è proprio questo 
insuccesso che ha contribuito all’evoluzione, nel corso degli anni, del modo con 
cui affrontare il problema dello sviluppo. 
Nella regione ACP, che è stata quella più assiduamente seguita, si può parlare di 
molteplici fattori che non hanno permesso l’innesco di uno sviluppo autonomo 
(dopo più di 50 anni di cooperazione). In particolare si approfondisce il tentativo 
di diversificare le produzioni destinate all’esportazione, la distribuzione regionale 
degli aiuti e la distribuzione settoriale degli stessi, oltre che l’effettivo utilizzo 
delle risorse stanziate.  
Per i paesi del mediterraneo si analizzano brevemente gli obiettivi che l’Europa 
spera di ottenere in quest’area, facendo riferimento alla Conferenza di Barcellona 
del 1995 e al Programma MEDA del 1996. Lo studio riguarda principalmente