ESMA: La nuova Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati

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CAPITOLO 1 
IL NUOVO QUADRO ISTITUZIONALE EUROPEO SULLA 
REGOLAMENTAZIONE E SUPERVISIONE FINANZIARIA 
 
Sommario: Premessa - 1.1 La vigilanza macroprudenziale - 1.2 La vigilanza 
microprudenziale 
 
 
Premessa 
L’aggravarsi della crisi economica e finanziaria nella seconda metà del 2008 
ha messo in evidenza parecchie lacune nel sistema europeo di regolamentazione 
bancaria e finanziaria.
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In particolare sono stati portati alla luce i problemi nell’ambito bancario dove la 
struttura regolamentare ha facilitato l’attività transfrontaliera dei grandi gruppi 
bancari europei che avevano sostenuto l'integrazione del mercato, ma non ha 
adeguatamente indirizzato la vigilanza transfrontaliera, il coordinamento e la 
tutela dei depositi, mettendo così in evidenza l’asimmetria informativa ed il 
mancato riconoscimento reciproco delle regole tra le varie Autorità nazionali 
competenti che non sono riuscite a restare immuni dai vari condizionamenti dei 
governi nazionali, mettendo in discussione i capisaldi del mercato unico e la 
qualità della supervisione. 
Un secondo aspetto emerso è stato la debolezza dei Comitati di terzo livello 
previsti dalla procedura Lamfalussy
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 dell’architettura finanziaria dell’UE, dove le 
                                                 
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 G. Godano, Le nuove proposte di riforma della vigilanza finanziaria europea, «Il Diritto dell'Unione 
europea» 15.1, (2010), pp 75-78. 
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Nel quadro di quest’approccio lanciato nel 2001, l'adozione della regolamentazione finanziaria 
avveniva a quattro livelli. Al livello 1 era adottata con procedura di co-decisione la legislazione quadro, 
che stabiliva i principi di base e definiva le competenze di esecuzione dopo un processo di 
consultazione ampio e completo, per poter legiferare meglio. I dettagli tecnici erano disciplinati 
formalmente dalla Commissione nel quadro di misure di esecuzione adottate al livello 2, dopo un voto 
del Comitato di regolamentazione competente (il Comitato europeo dei valori mobiliari, il Comitato 
bancario europeo e il Comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali) 
tenendo conto della posizione del Parlamento europeo. Nella preparazione tecnica delle misure di 
esecuzione la Commissione era assistita da comitati costituiti dai rappresentanti delle Autorità nazionali
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regole emanate; anche se portate dall’unanimità alla maggioranza qualificata dal 
Consiglio Ecofin
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 nel maggio 2008 rimanevano semplici linee guida, prive di 
effetti giuridici vincolanti; esse non impegnavano formalmente gli Stati membri, 
né le autorità nazionali di vigilanza, salvo la loro applicazione su base volontaria. 
Nel novembre del 2008 la Commissione incaricò un gruppo di esperti, presieduto 
da Jacques de Larosière,
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 di esaminare possibili soluzioni atte a superare le 
conseguenze della crisi e a migliorare i meccanismi della supervisione. 
Il gruppo di esperti ad alto livello ha effettuato un’analisi della recessione 
finanziaria e dell’architettura europea, individuando aspetti problematici sia per 
quanto riguarda la regolamentazione; destinata ad assicurare la stabilità 
finanziaria e la protezione degli utenti dei servizi finanziari, sia nella vigilanza, 
cioè quel complesso di poteri che deve assicurare che le regole siano 
effettivamente ed adeguatamente applicate e gli standard rispettati. 
Larosière ha inoltre preso atto che le singole autorità domestiche hanno fatto 
palese una carente cooperazione soprattutto nella gestione dei mezzi di soccorso e 
d’intervento, inoltre i Comitati erano dotati di scarse risorse, e non c'erano i 
meccanismi di decisione comune nei casi di emergenza.
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Le proposte formulate dal rapporto de Larosière per rafforzare il quadro di 
regolamentazione europea per tutti i settori finanziari col fine di istituire un 
                                                                                                                                      
di vigilanza, noti come Comitati di livello 3; il Comitato delle Autorità europee di vigilanza bancaria 
(CEBS), il Comitato delle Autorità di vigilanza europee delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o 
professionali (CEIOPS) e il Comitato delle Autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari 
(CESR). Tali comitati, istituiti dalla Commissione, avevano inoltre l'importante ruolo di contribuire 
all'attuazione coerente e convergente delle direttive dell’UE garantendo una cooperazione più efficace 
tra le autorità nazionali di vigilanza e la convergenza delle pratiche di vigilanza: si tratta del livello 3 
della procedura. Il livello 4 era quello in cui la Commissione garantiva il recepimento puntuale e 
corretto della normativa comunitaria nella legislazione nazionale. 
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Con il termine Consiglio Ecofin o Ecofin si indica il Consiglio Economia e finanza, che è una 
delle formazioni in cui si riunisce il Consiglio dell’Unione Europea. Nella formazione Economia e 
finanza il Consiglio è composto dai ministri dell'economia e delle finanze degli Stati membri ed 
eventualmente dai ministri del bilancio. 
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Ex governatore della Banca di Francia ed ex direttore generale del Fondo monetario 
internazionale. 
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 G. Godano, Sviluppi della vigilanza finanziaria europea: il rapporto de Larosière, «Queste 
istituzioni» 156-157, (2010), pp 17-18.
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sistema europeo di supervisione più efficiente, integrato e sostenibile, si sono 
sintetizzate in due modifiche fondamentali. Da un lato preoccupandosi degli 
aspetti macroeconomici e macroprudenziali e assumendo che esistono fattori di 
rischio generale che vanno oltre i controlli di una singola autorità e quindi 
debbano essere gestiti necessariamente a livello dell’Unione, ha proposto la 
creazione di un Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) che dovrà 
vigilare sui rischi per la stabilità finanziaria derivanti da sviluppi macroeconomici 
e del sistema finanziario nel suo insieme (vigilanza macroprudenziale). Dall’altro 
per quanto riguarda la vigilanza microprudenziale e gli aspetti microeconomici, il 
gruppo si è reso conto che per superare l’inconveniente della natura volontaria e 
non obbligatoria delle decisioni dei Comitati di terzo livello voluta da Lamfalussy 
sarebbe stato necessario sostituire i tre Comitati esistenti, rispettivamente per le 
banche, le assicurazioni e i valori mobiliari (CEBS, CEIOPS e CESR) con tre 
nuove Autorità indipendenti dell’Unione Europea, competenti sempre nei tre 
settori finanziari suddetti (EBA, EIOPA, ESMA).
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La Commissione europea ha sottoposto la relazione de Larosière alla 
consultazione di tutti gli operatori interessati emettendo poi nel maggio 2009 una 
Comunicazione
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 dove ha espresso la sua volontà di prendere in considerazione la 
maggior parte delle proposte del rapporto. 
La Commissione ha pubblicato nel settembre 2009 una serie di testi legislativi, 
avviando quindi i negoziati presso il Consiglio il quale, nel corso di due riunioni 
ha trovato una posizione comune. I testi legislativi del nuovo Sistema di Vigilanza 
Finanziaria dell’Unione Europea sono stati adottati a conclusione della procedura 
di co-decisione col Parlamento europeo nell’autunno 2010, dove con quattro 
Regolamenti
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 sono state istituite le tre nuove Autorità ed il CERS. Questi nuovi 
                                                 
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 M. Cardi, La riforma della vigilanza sui mercati finanziari negli Stati Uniti e in Europa, 
«Contratto e Impresa Europa» 15 Item 1, (2010), pp 282-288. 
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 Comunicazione n° 252 del 27 maggio 2009. 
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 (i) Il Regolamento n. 1092/2010/UE ha istituito il Comitato europeo per il rischio sistemico 
(ii) il Regolamento n. 1093/2010/UE ha istituito l'Autorità bancaria europea;
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organismi sono divenuti operativi il primo gennaio 2011. 
 
 
 
1.1 La vigilanza macroprudenziale 
La stabilità finanziaria è un presupposto necessario affinché l’economia 
reale fornisca posti di lavoro, credito e crescita. La crisi finanziaria ha messo in 
luce gravi lacune nella vigilanza finanziaria, non riuscendo a prevedere gli 
sviluppi macroprudenziali avversi e ad evitare l’accumularsi di rischi eccessivi 
all’interno del sistema finanziario. 
L’attività di supervisione macroprudenziale è affidata al Comitato europeo per il 
rischio sistemico (o European Systemic Risk Board (ESRB)), organismo senza 
personalità giuridica che attraverso lo sviluppo di analisi dovrà individuare 
tempestivamente i potenziali rischi per la stabilità del sistema finanziario, 
monitorare e valutare in tempi normali il rischio sistemico al fine di mitigare 
l’esposizione del sistema al rischio di fallimento e aumentare la resilienza del 
sistema finanziario agli shock.
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A tal riguardo il CERS contribuisce ad assicurare stabilità finanziaria ed a 
scongiurare le ripercussioni negative sul mercato interno e l’economia reale, 
analizzando tutte le informazioni rilevanti. Affrontando tali rischi, il CERS 
contribuisce direttamente ad una struttura di vigilanza integrata dell’Unione, 
necessaria per promuovere l’adozione di provvedimenti tempestivi e coerenti da 
parte degli Stati membri, evitando così divergenze di approccio e migliorando il 
                                                                                                                                      
(iii) il Regolamento n. 1094/2010/UE ha istituito l'Autorità europea delle assicurazioni e delle 
pensioni aziendali e professionali; 
(iiii) il Regolamento n. 1095/2010/UE ha istituito l'Autorità europea degli strumenti finanziari e 
dei mercati. 
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 G. Godano, Sviluppi della vigilanza finanziaria europea: il rapporto de Larosière, «Queste 
istituzioni» 156-157,(2010), pp 19-20.