Enti locali e contrattazione integrativa: il caso della Provincia di Trieste

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Unico, il quale ha unificato trattamento giuridico ed economico di circa 
15.000 dipendenti pubblici. 
Il primo capitolo presenta un excursus storico del rapporto di 
lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, dalle origini della sua evoluzione 
fino ai giorni nostri, con particolare rilievo alla riforma portata dalla 
“privatizzazione” nei suoi diversi momenti sino al d. lgs. 30 marzo 2001, 
n. 165, attualmente in vigore, non tralasciando la contrattazione 
collettiva integrativa e le problematiche legate alla rappresentanza delle 
Amministrazioni e dei lavoratori. 
Il secondo capitolo presenta invece il sistema delle relazioni 
sindacali nella regione Friuli Venezia Giulia alla luce del suo “Comparto 
Unico del pubblico impiego”, il quale è slegato completamente dalla 
contrattazione collettiva nazionale per quanto riguarda il lavoro pubblico 
nella Autonomie Locali.  
La tesi di laurea termina con l’analisi del contratto integrativo in 
vigore nell’Amministrazione provinciale di Trieste (CCDIA 5 ottobre 
2004), con particolare riferimento agli istituti della produttività collettiva 
ed individuale, alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di 
lavoro ed alle indennità collegate allo svolgimento di particolari 
mansioni. 
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CAPITOLO I 
 
LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA ED 
INTEGRATIVA NEL PUBBLICO IMPIEGO 
PRIVATIZZATO 
 
Sommario: 1.1 L’evoluzione della contrattualizzazione del rapporto di pubblico 
impiego – 1.2 L’efficacia della contrattazione collettiva nel rapporto di lavoro 
pubblico – 1.3 La struttura della contrattazione collettiva. Il contratto nazionale 
di comparto – 1.4 Segue. La contrattazione integrativa 1.5 I soggetti della 
contrattazione. La rappresentanza dei lavoratori – 1.6 Segue. La rappresentanza 
delle Amministrazioni – 1.7 L’oggetto della contrattazione: le materie 
contrattabili 
 
1.1 L’evoluzione della contrattualizzazione del 
rapporto di pubblico impiego  
 
Una delle innovazioni legislative più rilevanti degli ultimi anni è 
stata la riforma del rapporto di lavoro pubblico realizzata, con reiterati 
interventi normativi, nel corso degli anni ’90 e, successivamente, 
confluita nel Testo Unico d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, con il quale si è 
completato l’iter della c.d. privatizzazione del pubblico impiego, cioè il 
suo assoggettamento alle regole del diritto del lavoro privato.  
In origine, il rapporto di pubblico impiego non aveva natura 
paritaria e contrattuale. La Pubblica Amministrazione, datrice di lavoro, 
assumeva una posizione di supremazia speciale nei confronti dei suoi 
dipendenti, indi per cui le sue regole non potevano essere dettate da 
una fonte insieme contrattuale e privatistica, considerata paritaria, 
come il contratto collettivo.  
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In questo senso, l’azione delle Organizzazioni Sindacali risultava 
confinata nei limiti di un’attività di pressione politica sul legislatore o 
sull’autorità titolare del potere regolamentare.  
Una soluzione compromissoria si ebbe appena nel 1983, con il varo 
della legge quadro sul pubblico impiego (l. 29 marzo 1983, n. 93). 
Questo provvedimento unificò le regole dettate nelle precedenti leggi di 
settore, mantenendo lo schema, secondo il quale, l’accordo sindacale 
era solo un momento di un procedimento amministrativo, che sarebbe 
sfociato successivamente in un atto regolamentare di recezione (di 
solito un decreto del Presidente della Repubblica), il quale andava, a 
sua volta, a disciplinare il rapporto1.  
Ma questa scelta si dimostrò fin da subito contraddittoria in quanto 
prevedeva, in modo rigido ed analitico, di regolamentare tutti gli aspetti 
della contrattazione: l’oggetto, i soggetti, la struttura ed il 
procedimento.  
Eppure, un’autorevole dottrina amministrativistica2, aveva già da 
tempo evidenziato che solamente il rapporto di preposizione all’ufficio, o 
munus publicum, doveva necessariamente essere sorretto da norme 
pubblicistiche poste a tutela dell’interesse pubblico per cui l’ufficio viene 
creato e, di conseguenza, dei cittadini sottoposti ai poteri di quell’ufficio, 
mentre il rapporto di scambio fra l’attività lavorativa necessaria per il 
funzionamento dell’organizzazione e una retribuzione, non necessitava, 
giuridicamente, di un avallo pubblicistico, quindi poteva essere 
sostenuto dal diritto privato.  
Una distinzione, questa, fra uffici e personale pienamente 
giustificabile dal testo letterale del primo comma dell’art. 97 Cost., 
nonché dal necessario contemperamento con l’art. 39, comma 1, tale da 
mettere chiaramente in discussione la legge quadro del 19833. 
                                                          
1
 A. Vallebona., Breviario di diritto del lavoro, G. Giappichelli Editore, Torino, 2001, p. 
220. 
2
 M. S. Giannini., Diritto amministrativo, Milano, 1993. 
3
 F. Carinci., Una riforma “conclusa”. Fra norma scritta e prassi applicativa, in Diritto 
del lavoro – Il lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, commentario diretto da F. 
Carinci e L. Zoppoli, UTET, Torino, 2004, p. XLIV. 
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Tutto ciò ha portato nel tempo alla consapevolezza della necessità 
di una scelta legislativa in grado di sottrarre al diritto pubblico i rapporti 
di lavoro dei dipendenti pubblici e, successivamente, di una parte 
dell’attività giuridica di auto-organizzazione delle Pubbliche 
Amministrazioni.  
 
Il processo di riforma (la c.d. riforma Bassanini) può essere 
suddiviso convenzionalmente in due fasi.  
La prima fase, attuata con il d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 sulla 
base della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, prevedeva la 
distinzione tra organizzazione (pubblicistica) degli uffici, che è ordinata 
«secondo disposizioni di legge e di regolamento ovvero, sulla base delle 
medesime, mediante atti di organizzazione» (art. 2 del d. lgs. 3 febbraio 
1993, n. 29) in attuazione dell’art. 97 Cost., e organizzazione 
(privatistica) del lavoro, all’interno della quale i rapporti di lavoro sono 
regolati dalle norme del lavoro subordinato nell’impresa «salvi i limiti 
stabiliti […] per il perseguimento degli interessi generali cui 
l’organizzazione o l’azione amministrativa sono indirizzate» (art. 2 del d. 
lgs. 3 febbraio 1993, n. 29). 
Ma la modifica più evidente riguardava la tecnica utilizzata nella 
c.d. ripartizione fra le competenze delle fonti legislative e negoziali.  
Infatti, nella legge 29 marzo 1983, n. 93, le due fonti coabitavano 
sulla base di una ripartizione per materie pensata come simmetrica. Ciò 
era inequivocabilmente visibile nella tecnica di ripartizione usata per 
entrambe le fonti, cioè l’elencazione chiusa.  
Infatti, l’art. 2 della legge quadro del 1983 disponeva che «sono 
regolati in ogni caso con legge dello Stato e, nell’ambito di competenza, 
con legge regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, 
ovvero sulla base della legge, per atto normativo o amministrativo, 
secondo l’ordinamento dei singoli enti o tipi di enti: […]» tutta una serie 
di settori che vanno dagli organi agli uffici, alla durata massima 
dell’orario di lavoro giornaliero, alle modalità di conferimento della 
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titolarità dei medesimi ed ai criteri per la determinazione delle qualifiche 
funzionali e dei profili professionali.  
Nel d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, il legislatore ha voluto 
conservare il metodo dell’elencazione chiusa, ma solo per individuare 
l’ambito delle competenze riservate alla legge e comunque alla fonte 
unilaterale, mentre per la contrattazione utilizzava formule aperte, 
anche in maniera molto diversa da quelle risultanti dalle elencazioni 
contrapposte della legge quadro del 1983. 
Invero, secondo l’art. 45 del d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, la 
contrattazione collettiva è nazionale e decentrata e si svolge su tutte le 
materie relative al rapporto di lavoro con l’esclusione di quelle riservate 
alle fonti unilaterali. L’indicazione generale è quella prevista dall’art. 2, 
comma 2 del suddetto decreto legislativo, in base al quale i rapporti 
individuali di lavoro e di impiego sono regolati “contrattualmente”, cioè 
dai contratti individuali e collettivi.  
È questo il principio cardine della riforma, in quanto segna il 
passaggio del rapporto di impiego pubblico nel genus dei rapporti 
contrattuali di lavoro, sia pure con caratteri di specialità.  
La tecnica di ripartizione utilizzata dal legislatore del 1993 ha il 
significato di generalizzare l’ambito di competenza, o per meglio dire di 
possibile intervento, della contrattazione collettiva, riducendo 
corrispondentemente la riserva per la fonte legislativa ed unilaterale 
all’ambito tassativamente indicato nella legge delega, ma con gli 
allargamenti di non poco conto contenuti in altre norme del d. lgs. 3 
febbraio 1993, n. 29. 
Da tenere presente che la prassi sindacale maturatasi 
successivamente alla legge quadro del 1983, ha ulteriormente alterato il 
rigido assetto delle riserve di competenza perseguito dal legislatore del 
1993 in una duplice direzione.  
Da una parte ha introdotto elementi di negoziazione anche nelle 
aree riservate alla legge, prolungando la ben sperimentata tecnica della 
legislazione negoziata ed influendo nella elaborazione degli atti 
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unilaterali di amministrazione dei rapporti di impiego emanati sulla base 
della legge. Dall’altra parte la negoziazione ha progressivamente esteso 
la propria influenza, a scapito delle fonti unilaterali, nell’area non 
menzionata specificamente dal legislatore, assumendo di fatto quel 
carattere di prevalenza, se non di tendenziale generalità, che il 
legislatore del 1983 aveva voluto negarle.  
Tale espansione ha inciso, più che sulla competenza legislativa, 
comunque formalmente irrestringibile, sul potere delle singole 
amministrazioni di regolare unilateralmente i rapporti di lavoro, anche 
nelle aree non contrattualizzate dal legislatore. Questa prassi 
contrattuale è rilevante non solo per la sua incidenza fortemente 
invasiva nei poteri di amministrazione dei rapporti di impiego, ma altresì 
per i condizionamenti procedurali che essa ha introdotto negli stessi 
poteri.  
L’estensione della negoziazione infatti non si è realizzata solo di 
fatto, ma è stata sostenuta da una rete di regole procedurali sancite sia 
nei contratti nazionali di comparto, che a livello decentrato, e dirette a 
riconoscere diritti di intervento del sindacato in vari aspetti della 
regolazione e della gestione del rapporto, per quasi tutte le aree non 
riservate alla legge.  
Tali procedure vanno a comprendere l’intera gamma dei possibili 
vincoli ai poteri datoriali riguardanti il rapporto di impiego: da meri 
doveri del datore pubblico di informare il sindacato su certe materie, ad 
obblighi di consultazione preventiva, a doveri di trattare 
(terminolgicamente identificati come “esame congiunto”, “confronto”, 
ecc.), fino a veri e propri obblighi di codecisione o poteri di veto 
sindacale4.  
In tal modo la prassi ha superato, in un certo senso, il dettato 
attribuito alle norme dal legislatore, riconoscendo ampi spazi alla 
contrattazione collettiva.  
                                                          
4
 T. Treu., La contrattazione collettiva nel pubblico impiego: ambiti e struttura, in 
Giorn. Dir. Lav. Rel. Ind. I, 1, diretto da Gino Giugni, Edizioni Franco Angeli, Milano, 
1994, pp. 2-4.