Dissesto dei Comuni: esperienze e prospettive

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            INTRODUZIONE 
  Con il presente elaborato si è voluto svolgere uno studio approfondito 
sull‟istituto del dissesto finanziario degli Enti Locali, descrivendone le 
principali modalità d‟attuazione e cercando di individuarne eventuali 
prospettive di sviluppo. La normativa in questione, oltre a rivestire un interesse 
dal punto di vista del diritto amministrativo, implica conoscenze di carattere 
specificatamente contabile e di finanza degli enti locali. Il dissesto, nato alla 
fine degli anni Ottanta, ha avuto una grande diffusione nei primi anni Novanta 
perché i Comuni, allettati dal contributo statale, ne hanno fatto un uso abusivo. 
Nella seconda metà degli anni Novanta, invece, il ricorso al dissesto è stato 
meno frequente. Oggi, alla luce della crisi che ha investito i mercati mondiali e  
della normativa prodotta in Italia in materia federalismo fiscale gli enti locali si 
trovano con meno risorse; contingenza questa, che li induce a tener in sempre 
maggior considerazione il ricorso al dissesto che è stato pensato come un 
intervento straordinario da adoperare solo in occasioni di reale paralisi 
strutturale. Tale istituto si configura come una procedura concorsuale sui 
generis per il fatto che, essendo il soggetto investito da essa  un ente 
istituzionale, a cui l‟ordinamento riconosce il compito di curare gli interessi 
della comunità locale, non è soggetta ai vincoli tipici delle procedure 
concorsuali. Gli enti locali non possono fallire, per questo si deve ricorrere a 
questa procedura anche se i creditori dell‟ente ne risentiranno fortemente. In 
ogni caso, quando il dissesto è stato applicato in maniera corretta ha dimostrato 
la sua efficacia. Certamente la procedura, una volta avviata, comporta degli 
oneri molto gravosi per gli enti. Per questo deve utilizzarsi solo nei casi 
strettamente previsti. 
  Il primo capitolo, ai fini della contestualizzazione,  ricostruisce l‟evoluzione 
storica della normativa in relazione al contesto storico-politico in cui si è 
sviluppata. Un apposito paragrafo è dedicato allo spoglio delle pronunce della
6 
 
Corte Costituzionale in materia. Dalle sentenze consultate è risultato che 
l‟istituto è coerente con il nostro ordinamento e non viola nessun principio 
costituzionalmente garantito. La Corte ha chiaramente dichiarato che 
l‟interesse al proseguimento dell‟attività amministrativa riveste un‟importanza 
superiore rispetto ad altri interessi, come ad esempio quello al soddisfacimento 
individuale del diritto di credito. Il secondo capitolo analizza in modo 
dettagliato la natura del‟atto, la procedura che si segue ogni volta che si 
dichiara il dissesto e le conseguenze che comporta. Nell‟affrontare la 
descrizione della procedura di liquidazione una particolare attenzione è stata 
rivolta anche alle conseguenze che essa produce sui creditori dell‟ente. 
L‟ultimo capitolo descrive  gli effetti del dissesto sulla comunità locale e il 
ruolo che svolge l‟ente prima durante e dopo il risanamento. In  particolare il 
secondo paragrafo prende in esame un caso singolare: è la vicenda di Roma 
Capitale nella quale la procedura di dissesto è stata attivata mediante decreto 
legge anziché attraverso l‟iter tipico della delibera consiliare; la singolarità del 
caso risulta anche dai diversi profili d‟ambiguità emergenti nella definizione 
dei poteri del Commissario Straordinario. Il terzo paragrafo analizza poi il dato 
statistico delle dichiarazioni di dissesto esperite nel corso degli anni, 
descrivendone  l‟efficacia effettiva e valutando le prospettive di sopravivenza  
futura dell‟istituto nell‟ordinamento. In conclusione si osserverà come l‟istituto 
dimostri un‟efficacia reale solo se impiegato nei casi di effettiva paralisi 
strutturale. Le riforme degli ultimi tempi, in particolare la riforma del Titolo V, 
Parte Seconda, della Costituzione, hanno snaturato l‟istituto rischiando di 
compromettere la possibilità di un effettivo risanamento. Si osserverà pertanto 
che la permanenza dell‟istituto nell‟ordinamento è condizionata dall‟attuazione 
di un‟attenta revisione normativa che lo conformi all‟attuale disciplina 
costituzionale.
7 
 
CAPITOLO I: GENESI ED EVOLUZIONE NORMATIVA DEL 
DISSESTO 
 
1.1 Premessa 
   La normativa oggetto di questo studio assume oggi una rilevanza particolare 
in relazione alla crisi globale della finanza che ha inevitabilmente colpito anche 
gli enti locali. L‟istituto del dissesto è stato introdotto per la prima volta 
nell‟ordinamento giuridico italiano alla fine degli anni Ottanta del secolo 
scorso per sanare la situazione dei gravi deficit di bilancio che gli enti locali 
affrontavano in quel periodo, per disincentivare la gestione sconsiderata con 
cui si erano amministrate le autonomie locali negli anni precedenti e per evitare 
che lo Stato, gravato da un debito sempre più ingente, giungesse al default. Gli 
sviluppi che si sono susseguiti in questi anni di vigenza hanno configurato il 
dissesto finanziario come l‟ultima garanzia del sistema costituzionale a fronte 
del maggior grado di autonomia finanziaria riconosciuto agli enti locali. 
All‟inizio, gli enti hanno abusato di questo istituto interpretandolo come 
sanatoria e non come ultimo rimedio per risolvere una situazione di effettiva 
paralisi istituzionale che porta l‟ente a non poter garantire alla comunità quelle 
funzioni indispensabili che la costituzione gli conferisce. Molti hanno pensato 
che le modifiche apportate dalla riforma del Titolo V, Parte Seconda, della 
Costituzione, privando gli enti della possibilità di assumere mutui con oneri a 
totale carico dello Stato, abbiano sancito la fine del dissesto. Questa 
affermazione è stata smentita dai fatti. Quel che è certo è che la normativa 
richiede un adeguamento alla nuova disciplina costituzionale attraverso una 
misura che renda effettivo il risanamento che la riforma costituzionale ha 
fortemente compromesso. D‟altra parte, una cancellazione dell‟istituto 
potrebbe configurare un vuoto normativo per quelle situazioni di grave crisi 
dell‟ente. L‟istituto ha dimostrato la sua efficacia portando gli enti alla fine 
della procedura a una gestione sana della “cosa pubblica”. Certamente la grave
8 
 
situazione dei bilanci degli enti locali, aggravata dai vincoli posti dal Patto di 
Stabilità Interno, configura un forte rischio di paralisi che potrebbe portare a un 
effettivo stato di dissesto anche se non dichiarato. Negli ultimi due anni sono 
molti gli enti che hanno valutato la possibilità di ricorrere al dissesto. Molti non 
vi hanno fatto ricorso in ragione degli oneri che comporta la procedura nei 
confronti dei cittadini. Il fine del mantenimento di un organo istituzionale in 
crisi comporta dei sacrifici per la comunità che durante la procedura si trova a 
godere di meno servizi, di minor  personale per lo svolgimento delle funzioni 
indispensabili e di un forte aggravio dei tributi locali. Ma è proprio per 
salvaguardare la comunità che si avvia questa procedura concorsuale che  la 
Corte Costituzionale ha sempre difeso in virtù degli interessi che protegge. 
Certamente è una procedura sui generis, ma la posizione di prevalenza 
conferita all‟interesse del risanamento non pregiudica fino in fondo il diritto 
del creditore al godimento del diritto soggettivo ed è anche in ragione di questo 
che si avvia la procedura che mantiene comunque saldo il principio della par 
condicio creditorum   
  L‟istituto del dissesto finanziario degli enti locali è un meccanismo giuridico 
proprio ed esclusivo degli enti locali primari (Provincie e Comuni)
1
. Non esiste 
una normativa simile né a livello regionale, né a livello statale che affronti in 
modo dettagliato il risanamento di un ente che abbia accertato un evidente  
stato di insolvibilità. Occorre, a scanso di equivoci terminologici, distinguere 
tra dissesto finanziario e disavanzo finanziario. Si può definire il disavanzo 
finanziario come “il risultato negativo della somma algebrica dei movimenti di 
cassa”.
2
 Questo disavanzo deve essere coperto; ciò avviene attraverso 
                                                 
1
 Vd. Art. 244 co. 2 T.U.E.L 
2
 «il risultato dei movimenti di cassa relativi a due tipi di operazioni: quelli concernenti i costi e 
i ricavi del conto profitti e perdite e quelle relative all‟attivo della situazione patrimoniale. […]  
Il disavanzo implica che la somma algebrica dei suddetti movimenti di cassa sia negativa» in 
Voce disavanzo finanziario a cura di Giancarlo Morcaldo, Digesto discipline pubblicistiche, 
Utet, 1968,  pag  265
9 
 
l‟indebitamento da parte del soggetto economico verso terzi ed, eventualmente, 
nella riduzione delle disponibilità di cassa. Questa definizione di disavanzo è 
funzionale, per quanto riguarda la nostra trattazione, a quella di dissesto. Si può 
dire, semplificando, che il disavanzo giustifica il ricorso all‟indebitamento, e 
che un indebitamento sempre più ingente, a cui corrisponde una eventuale 
riduzione delle disponibilità di cassa, può portare allo stato di dissesto 
finanziario dell‟ente locale. La Corte dei Conti ha dichiarato che nel 2010 il 
numero di comuni in disavanzo è aumentato del 24% e che  tuttavia non 
sempre gli enti che deliberano il dissesto finanziario registrano negli anni 
precedenti saldi d‟amministrazione in disavanzo
3
. Ciò significa che grazie ad 
artifici contabili o al ricorso dei debiti fuori bilancio, si può avere un bilancio 
in avanzo ma un forte indebitamento o comunque uno stato di anormalità 
finanziaria che porterà presto a uno stato di fattuale dissesto, anche se non 
dichiarato. 
1.2 Dal decreto legge 66 del 1989 alla riforma del 1993 
  Il dissesto è un meccanismo giuridico complesso che attesta uno stato 
“patologico” di un ente gravato da un forte indebitamento. Per capire cosa sia il 
dissesto e quali siano i principi che lo ispirano è necessario delineare il quadro 
storico nel quale si è sviluppato per comprendere anche quali sono le 
prospettive future, anche alla luce delle recenti innovazioni apportate dalla 
riforma del Titolo V della Costituzione e dalla legge sul federalismo fiscale.  
Prima di arrivare a una definizione normativa vennero effettuati alcuni studi, 
tra cui un‟analisi commissionata dal Ministero dell‟interno in ordine alle 
difficoltà economiche riscontrate in molti enti locali, soprattutto del 
                                                 
3
 «Per gli Enti che dichiarano il dissesto, invero pochi, non sempre si riscontrano, negli anni 
immediatamente antecedenti, saldi di amministrazione in disavanzo […] altri enti, nel 2009 in 
numero di 30, pur non in formale disavanzo, mostrano uno squilibrio nel confronto tra risultato 
di amministrazione e fondi vincolati» Delib. n. 7, Corte dei Conti, sez. Autonomie, Relazione 
sulla gestione finanziaria degli enti locali, esercizi 2009-2010, 18 Luglio 2010, pag. 380
10 
 
meridione
4
. Alla fine degli anni Ottanta si diffusero, sempre più, istanze di 
superamento della finanza locale “derivata” basata sulla spesa storica perché 
portava ad un sistema che premiava gli enti meno virtuosi. C‟era già, in nuce, 
un‟idea di federalismo fiscale che portò ai primi tagli ai trasferimenti erariali, 
nonostante l‟autonomia finanziaria non fosse ancora prescritta.  
  L‟art. 1-bis del D. L. 318 del 1 luglio 1986, convertito con modificazioni dalla 
L. 488 del 9 agosto 1986, consentiva agli enti locali il riconoscimento di debiti 
fuori bilancio
5
, cioè non previsti nel bilancio preventivo, e che, pur essendo 
una effettiva violazione delle norme giuscontabili, possono essere imputati e 
fatti propri dall'ente perché la legge consente una deroga alle norme suddette 
per casi specifici. Nel 1986 la Corte dei Conti prevedendo che le finanze dei 
comuni si avviavano al collasso chiese una certificazione sui debiti fuori 
bilancio da cui emerse un‟ingente massa debitoria.
6
 Ciò portò in un primo 
momento alla concessione di una sanatoria per i debiti pregressi. Ma era 
                                                 
4
 «Lo studio delle difficoltà finanziarie dei comuni (erano questi gli enti per lo più interessati 
dal problema) portò all‟emanazione di disposizioni che consentivano il riconoscimento degli 
indebitamenti sommersi (debiti fuori bilancio) con le risorse dell‟ente locale. Le risorse della 
gestione di competenza non erano però a volte sufficienti a ripianare indebitamenti pregressi 
talvolta accumulatisi negli anni. […]. Per tanto fu emanata apposita disposizione, di cui all‟art. 
1-bis del D. L. 1° Luglio 1986, n. 318, convertito con modificazioni dalla legge 9 Agosto 1986, 
n. 488. […]. Ma anche tale sistema non era sempre sufficiente, e per talune situazioni di grave 
indebitamento non si apportava di fatto in tal modo alcun beneficio, essendo necessario un 
intervento più radicale: è questo il punto cruciale, era necessario l‟intervento dello stato in 
aiuto agli enti». In Caringella Francesco, Giuncato Antonio, Romano Filippo, (a cura di), 
L'ordinamento degli enti locali: commentario al Testo unico, IPSOA, 2007, pag. 1273 
5
 «si produce al di fuori della sfera gestionale dell'ente, in quanto si è perfezionato 
giuridicamente ma non contabilmente. Perché possa diventare debito proprio dell'ente è 
necessario che il Consiglio provveda al riconoscimento della sua legittimità, così sanando i due 
presupposti, giuridico (obbligazione assunta in violazione della norma) e contabile 
(imputazione della spesa occorrente in capo all'ente che l'ha riconosciuta)». In Pasquale Russo, 
Maria Ilaria Bruno, Debiti fuori bilancio: nuovi profili di responsabilità per danno erariale, 
Altalex quotidiano di informazione giuridica, 15 gennaio 2010  
6
 «Una massa debitoria superiore ai mille miliardi di lire fondata sull‟applicazione disinvolta 
delle regole contabili che favoriva il proliferare dei debiti fuori bilancio. Pertanto furono 
rafforzate le disposizioni in materia di assunzione e copertura delle spese, permessa una 
sanatoria per i debiti pregressi e  introdotte le norme sul dissesto» in Karim Danielli Elda, 
Pittalis Maria Giovanna, op. cit.,  pag. 10
11 
 
necessaria una norma che regolasse questo fenomeno così diffuso e che 
disincentivasse la tendenza all‟indebitamento. Per questo furono emanate le 
norme sul dissesto. 
  Si parla per la prima volta di dissesto nel 1989 con l‟art. 25 del D. L. 66, poi 
convertito, con modificazioni, in L. 144 del 24 aprile 1989, che recava 
“Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di 
finanza locale”. Era una normativa di carattere speciale dettata dalla situazione 
finanziaria dello Stato in quel periodo. L‟indebitamento era ad un livello 
altissimo
7
 e il governo guidato da Ciriaco De Mita fu costretto a intraprendere 
misure molto drastiche. La gravità della situazione dei bilanci statali era dovuta 
all‟assorbimento di larga parte del risparmio nazionale per il finanziamento del 
deficit delle amministrazioni pubbliche. Per questo motivo si rese necessaria 
l‟emanazione del suddetto decreto che nel preambolo giustificava questo 
intervento con la necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il 
conferimento dell'autonomia impositiva ai comuni e per assicurare i  necessari  
finanziamenti  agli  enti  locali  per l'anno 1989. Il titolo IV era dedicato al 
risanamento finanziario delle gestioni locali. Gli articoli 25 e seguenti 
descrivevano dettagliatamente la procedura di dissesto. Veniva avviata tale 
procedura quando l‟ente si trovava in condizioni tali da non poter garantire 
l'assolvimento delle “funzioni e dei servizi primari”
8
. Il decreto dava la facoltà 
agli enti di chiedere al ministro dell'interno, con delibera consiliare, la pubblica 
dichiarazione di dissesto finanziario. La dicitura cambiò completamente con la 
legge di conversione. La facoltà fu convertita in un obbligo e la delibera non 
era più una richiesta al ministro ma l‟approvazione di un vero e proprio “piano 
di risanamento finanziario per provvedere alla copertura delle passività già  
                                                 
7
 Giuliano Amato, ministro  del tesoro dell‟esecutivo De Mita, disse: “convivere con un debito 
pubblico delle dimensioni toccate in Italia è come vivere sopra la faglia della California” in    
La Malfa Giorgio,  Le troppe prudenze del governo De Mita,  La Repubblica, 24 luglio 1988 
8
 Nella dicitura originale dell‟art 25 del decreto n. 66 del 1989 si parlava in realtà di “servizi 
essenziali”
12 
 
esistenti e per assicurare in via permanente condizioni di equilibrio della 
gestione”
9
 che era attribuzione propria del Consiglio Comunale.  
   Il più interessante cambiamento lo troviamo nel comma 2 che nella sua 
dicitura definitiva descrive la procedura di risanamento in modo preciso 
spiegandone il funzionamento pratico così come è oggi. Il testo prevedeva due 
parti distinte per il risanamento: una per la copertura del disavanzo pregresso e 
dei debiti fuori bilancio, l'altra relativa al consolidamento ed al pareggio 
finanziario della gestione dell'ente. Per quanto riguarda la prima parte, 
venivano dettagliatamente documentate le cause che avevano determinato la 
situazione, indicato l'ammontare del disavanzo di amministrazione risultante 
dall'ultimo conto consuntivo e infine erano elencati i debiti fuori bilancio 
relativi alle spese per le quali era espressamente accertata la necessità per 
l'esercizio delle funzioni e dei servizi pubblici di competenza dell'ente per 
legge. Questa ultima disposizione si deve alla natura del risanamento dell‟ente 
e la sua differenza con le procedure concorsuali di natura privatistica. Infatti 
l‟ente locale soggetto a procedura di risanamento non può essere sottoposto ai 
vincoli tipici di una procedura fallimentare e i creditori dell‟ente incontrano un 
limite al loro diritto soggettivo nelle “necessità” che l‟ente incontra per 
“l’esercizio delle funzioni e dei servizi pubblici”
10
 attribuitegli dalla legge.  
  Con il piano di risanamento veniva indicato il fabbisogno finanziario 
necessario alla copertura del disavanzo e ai debiti fuori bilancio riconosciuti. 
Venivano poi individuate le risorse per concorrere alla copertura del debito. 
Nella parte del piano di risanamento relativa al consolidamento della gestione 
corrente, il consiglio determinava l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato 
mediante l'attivazione di entrate proprie e la riduzione di spese correnti. La 
norma disponeva, in seguito, una serie di provvedimenti in capo all‟ente che 
                                                 
9
 Art. 25 decreto legge n. 66 del 1989 così come modificato dalla legge n. 144 del 1989 
10
 Ibidem, co. 3
13 
 
riguardavano specificatamente le entrate, le spese e la determinazione della 
pianta organica e che verranno specificate dettagliatamente nelle modifiche 
successive. Il piano veniva approvato con decreto del ministro dell'interno che 
poteva autorizzare, attraverso un altro decreto, l'assunzione di un mutuo con la 
Cassa Depositi e Prestiti
11
 a copertura del disavanzo d‟amministrazione e dei 
debiti fuori bilancio per i quali era riscontrata la legittimità del riconoscimento 
effettuato dal consiglio dell'ente. L‟onere di questo mutuo era a totale carico 
dello Stato e serviva a finanziare l‟indebitamento pregresso, cioè il disavanzo 
di amministrazione da conto consuntivo dell‟ultimo esercizio precedente il 
dissesto ed i debiti fuori bilancio riconoscibili, in quanto rispondenti ai fini 
istituzionali dell‟ente locale. Nelle disposizioni finali veniva posto un limite ai 
creditori, in ragione della maggiore rilevanza dell‟interesse pubblico del 
pareggio finanziario, nella sospensione delle azioni esecutive nei confronti 
dell'ente. Nel caso in cui si fossero ricostituiti disavanzi d‟amministrazione o 
debiti fuori bilancio era previsto un rinvio al giudizio della Corte dei Conti e 
l‟accertamento delle responsabilità degli amministratori o dei funzionari senza 
oneri per l‟ente. Se il Consiglio non avesse individuato i responsabili si 
procedeva alla nomina di un Commissario ad acta.     
  La normativa è stata oggetto di critiche da parte della dottrina fin da quando 
fece la sua prima comparsa nel panorama legislativo italiano. Venivano addotte 
motivazioni di coerenza con l‟ordinamento generale. Molte di queste critiche 
erano sulla natura del meccanismo legislativo ritenuto troppo simile alle 
                                                 
11
 «Nasce a Torino nel 1850. […].Dopo aver incorporato le altre Casse del Regno, essersi 
trasferita prima a Firenze e poi a Roma,  nel 1898 la Cassa depositi e prestiti viene trasformata 
in Direzione generale del Ministero del Tesoro. […]. E‟ solo nel 1983 che prende il via il 
processo di separazione della Cassa depositi e prestiti dallo Stato, che si concluderà il 12 
dicembre 2003 con la trasformazione in Società per azioni. […]. La nuova forma giuridica  
potenzia la capacità d'azione della Società rendendo più flessibile e funzionale la gestione, ma 
lascia inalterate le finalità pubbliche e di interesse generale che da sempre l'Istituto persegue. 
Con la trasformazione in Spa entrano a far parte della compagine azionaria di CDP le 
Fondazioni  di origine bancaria, con una quota del 30%. Il Ministero dell‟Economia e delle 
Finanze (MEF) resta l‟azionista principale di Cassa, con il 70% del capitale». In 
www.cassaddpp.it/cdp/Areagenerale/Chisiamo/Lanostrastoria/index.htm