Diritto di accesso e diritto alla riservatezza

CAPITOLO PRIMO 
 
COSA SI INTENDE PER DIRITTO DI ACCESSO E COS’È LA 
RISERVATEZZA 
 
 
SOMMARIO: 1.1 Questioni definitorie: il diritto di accesso ai documenti amministrativi. – 1.2 Il 
diritto alla riservatezza. 
 
1.1 QUESTIONI DEFINITORIE: IL DIRITTO DI ACCESSO AI 
DOCUMENTI AMMINISTRATIVI. 
Norma di riferimento per ciò che attiene al diritto di accesso ai documenti 
amministrativi, e più in generale al procedimento amministrativo, è la legge del 7 agosto 
1990, n. 241, intitolata: «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di 
diritto di accesso ai documenti amministrativi». 
Al diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione, è dedicato il Capo V 
(«Accesso ai documenti amministrativi»), nello specifico gli artt. 22 e seguenti.  
Come espressamente indicato dal legislatore, l’accesso è inteso anzi tutto come «il 
diritto degli interessati a prendere visione e ad estrarre copia di documenti 
amministrativi».
1
  
Ne sono titolari «tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori d’interessi pubblici 
o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una 
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto 
l’accesso».
2
 
Per documento amministrativo si intende, invece, «ogni rappresentazione grafica, 
fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, 
anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica 
amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla 
natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».
3
  
Una definizione molto ampia che ricomprende quindi, qualsiasi atto detenuto da una 
pubblica amministrazione e concernente attività di pubblico interesse. 
Il diritto di accesso, come dottrina e giurisprudenza hanno indicato, è stato concepito 
al preminente scopo «di consentire ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti, 
onde poter predisporre la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese»
4
, 
secondo una logica ed un’azione di riequilibrio dei rapporti fra cittadino e cosa 
                                                             
1
 Art. 22, c.1, lett. a), legge 7 agosto 1990, n. 241. 
2
 Art. 22, c.1, lett. b), l. n. 241/1990. 
3
 Art. 22, c.1, lett. d), l. n. 241/1990. 
4
 Cons. St., Sez. IV, 21 agosto 2006, n. 4855, in Foro amm. C.d.S., Giuffrè, Milano, 2006, v. 7-8, p. 2170.
pubblica, intese a risollevare il primo da una condizione di debolezza nei confronti della 
seconda.
5
 
L’accesso agli atti della pubblica amministrazione è consentito solo a coloro ai quali 
gli atti stessi, direttamente o indirettamente, si riferiscono, e che se ne possono 
eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva, la quale, anche se non 
deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse 
legittimo
6
, «deve essere, però, giuridicamente tutelata, non potendo identificarsi con il 
generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività 
amministrativa».
7
  
La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata e rivolta 
all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. 
Il documento amministrativo costituisce un limite “fisico” all’accesso, nel senso che 
le informazioni in possesso delle amministrazioni sono accessibili nella misura in cui 
abbiano forma documentale (art. 22, c. 4), e solo fino a quando la pubblica 
amministrazione ha l’obbligo di detenere il documento amministrativo oggetto della 
richiesta (art. 22, c. 6).
8
  
Elementi fondamentali che caratterizzano l’accesso ai documenti amministrativi, 
sono identificabili, in primo luogo, «nell’interesse personale e concreto, diretto ed 
attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al 
documento al quale è chiesto l’accesso, di colui che ne vanta la titolarità».
9
  
Pertanto, si può accedere soltanto a quei documenti che abbiano un riflesso diretto 
sulla posizione del richiedente.  
La disposizione di legge, indica espressamente che l’accesso ai documenti 
amministrativi è consentito solo a coloro cui gli atti, di cui si domanda l’ostensione, si 
riferiscono e che se ne possono avvalere per la tutela di una propria posizione soggettiva 
giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso (ex art. 
22, c. 1, lett. b). 
                                                             
5
 G. ARENA, voce Trasparenza amministrativa, in Enc. giur., Treccani, Roma, 1995, v. XXXI, p. 1. 
6
 Secondo una prima interpretazione data dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. 24 giugno 
1999, n. 16), è stata qualificata d’interesse legittimo la posizione giuridica soggettiva cui si correla il c.d. 
diritto d’accesso. La pronuncia tuttavia non ha sopito il dibattito giurisprudenziale sulla natura giuridica 
del diritto di accesso, poiché anche dopo il 1999, alcune decisioni hanno ribadito la natura di diritto 
soggettivo. Sulla questione è tornata a pronunciarsi l’adunanza plenaria, ritenendo non utile prendere 
posizione sulla questione, dovendo essere il diritto di accesso qualificato come una situazione soggettiva 
strumentale la quale, più che fornire vantaggi finali, offre all’interessato poteri di natura procedimentale 
volti alla tutela di un interesse giuridicamente rilevante. (Ad. Plen. Cons. St., 20 aprile 2006, n. 7 in Foro 
amm. C.d.S., Giuffrè, Milano, 2006, v. 4, p.1121). 
7
 T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 6 marzo 2008, n. 1136, in Foro amm. T.A.R., Giuffrè, Milano, 2008, 
v. 3, p. 802.  
8
 E. MENICHETTI, La conoscibilità dei dati: tra trasparenza e privacy in La trasparenza amministrativa 
a cura di F. MERLONI, G. ARENA, G. CORSO, G. GARDINI, C. MARZUOLI, Giuffrè, Milano, 2008, 
p. 287. 
9
 T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, 15 settembre 2008, n. 8302, in Foro amm. T.A.R., Giuffrè, Milano, 
2008, v. 9, p. 2472.
Pertanto, colui che richiede l’accesso ai documenti amministrativi deve trovarsi in 
una posizione differenziata, diversa da quella della generalità dei consociati, costituita 
dalla titolarità di una situazione giuridica protetta dall’ordinamento. 
L’interesse deve essere personale, riferibile al soggetto che lo fa valere, non essendo 
ammissibile l’accesso proposto per il conseguimento di un vantaggio di un terzo.  
Inoltre, l’interesse a visionare il documento deve essere attuale, nel senso che deve 
sussistere al momento della proposizione dell’istanza, e non può essere permesso 
l’accesso quando l’interesse o la lesione arrecata dal provvedimento che si chiede di 
conoscere sia incerta o eventualmente futura.  
L’interesse, infine, deve essere concreto, nel senso di non evanescenza, bensì, 
tangibilità dell’interesse. La posizione soggettiva del richiedente deve essere idonea a 
rendere utile la conoscenza del documento, di modo che un eventuale diniego 
dell’istanza di accesso realizzi un fatto lesivo nella sfera giuridica dello stesso. 
Di conseguenza, il richiedente deve vantare un interesse non astratto ma calato in una 
situazione giuridicamente rilevante, in tal senso si sono volute escludere «istanze di 
accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche 
amministrazioni».
10
 
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è quindi un diritto riconosciuto al 
cittadino in funzione dei rapporti con lo Stato e la Pubblica Amministrazione, al fine di 
garantirne la trasparenza di quest’ultima. Esso può essere esercitato, anche se non vi è 
un procedimento amministrativo in corso, e da ciò deriva «l’autonomia dell’accesso 
rispetto al procedimento».
11
 
È stato indicato, infatti, che «la legittimazione all’accesso va riconosciuta a chiunque 
possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto della sua richiesta di accesso, 
abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare, effetti diretti o indiretti nei suoi 
confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante 
l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto 
rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto».
12
 
L’istituto in questione è caratterizzato da «una valenza autonoma, non dipendente 
dalla sorte del processo principale e dalla stessa possibilità di una sua instaurazione, 
poiché, il diritto di accesso è collegato a una riforma di fondo dell’amministrazione, 
informata ai princípi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa»
13
, che 
                                                             
10
 Art. 24, c. 3, l. n. 241/1990; Cons. St, Sez. VI, 6 marzo 2009, n.1351, in Foro amm. C.d.S., Giuffrè, 
Milano, 2009, v. 3, p. 786.  
11
 E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2005, p. 434. 
12
 T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 11 febbraio 2009, n. 1596 in www.giustizia-
amministrativa.it/ricerca2/index.asp; Cons. St., Sez. VI, 27 ottobre 2006, n. 6440, in Foro amm. C.d.S., 
Giuffrè, Milano, 2006, v. 10, p. 2889. 
13
 Cons. St., Sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6424, in Foro amm. C.d.S., Giuffrè, Milano, 2007, v. 12, p. 
3453.
s’inserisce a livello comunitario nel più generale diritto all’informazione dei cittadini 
rispetto all’organizzazione e all’attività amministrativa.
14
 
Oggetto di dispute giurisprudenziali è stato, poi, anche il tema dell’applicabilità delle 
norme in esame, in materia di accesso agli atti di diritto privato posti in essere 
dall’amministrazione pubblica. 
La giurisprudenza, prevalentemente, accoglieva l’indirizzo dottrinale propenso a 
circoscrivere la sfera oggettuale del diritto di accesso, ai soli atti inerenti attività almeno 
latamente riconducibili all’esercizio di potestà, o comunque di strumenti pubblicistici, 
escludendo l’esercizio del diritto di accesso in relazione ad attività di diritto privato.
15
 
 In un secondo momento, poi, il Consiglio di Stato è giunto ad affermare il princípio 
secondo cui devono ritenersi documenti amministrativi, e in quanto tali, potenziale 
oggetto del legittimo esercizio del diritto di accesso, non solo quelli relativi ad atti che 
sono espressione di poteri autoritativi della pubblica amministrazione, ma anche quelli 
relativi ad atti di diritto privato, posti in essere dall’amministrazione, e finalizzati, al 
pari dei primi, alla cura concreta degli interessi della collettività.
16
 
Il diritto di accesso non può essere riconosciuto, invece, in presenza di attività 
esclusivamente privatistica attuata dall’amministrazione, dove essa agisce come un 
soggetto privato e non è titolare di potere, un’attività che da luogo ad atti contrattuali di 
natura civilistica, in ordine alla quale l’amministrazione è carente di qualsivoglia 
discrezionalità amministrativa e che non può qualificarsi come procedimento 
amministrativo.
17
 
Nel dare soluzione alla questione dell’ammissibilità del diritto di accesso con 
riferimento all’attività di diritto privato della pubblica amministrazione, l’Adunanza 
Plenaria del Consiglio di Stato, nelle pronunce n. 4 e 5 del 1999 rimarca che, «ciò che 
assume importanza, è che l’attività, ancorché di diritto privato costituisca, nella sua 
essenza, cura di un interesse pubblico e, soprattutto, debba essere espletata nel rispetto 
del canone d’imparzialità».
18
 
Nella definizione di documento amministrativo, ex art. 22, lett. d), della legge n. 
241/1990, come modificata nel 2005, il legislatore ricomprende espressamente quegli 
atti detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico 
interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro 
disciplina sostanziale. Il legislatore, in tal modo, recepisce gli esiti dell’evoluzione 
                                                             
14
 Ad. Plen. Cons. St., 18 aprile 2006, n. 6, in Foro amm. C.d.S., Giuffrè, Milano, 2006, v. 4, p. 1119, 
dove la plenaria richiama le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Art. 11 
«Libertà di espressione e d'informazione» e Art. 41 «Diritto ad una buona amministrazione».  
15
 Cons. St., Sez. IV, 5 giugno 1995, n. 412, in Giorn. dir. amm., IPSOA, Milano, 1995, v. 11, p. 1061, 
con nota di A. SANDULLI. 
16
 Cons. St., Sez. IV, 4 febbraio 1997 n. 82, in Giur. it., U.T.E.T., Torino, 1997, III, v. 1, p. 1498, con 
nota di E. CANNADA BARTOLI, Accesso ad atti di diritto privato di pubbliche amministrazioni. 
17
 Cons. St., Sez. IV, 15 gennaio 1998, n. 14, in Guida al diritto, 1998, v. 10, p. 78, con commento di O. 
FORLENZA, Sul diritto soggettivo all'informazione un orientamento che suscita perplessità. 
18
 Ad. Plen. Cons. St., 22 aprile 1999, n. 4-5, in Foro amm., Giuffrè, Milano, 1999, v. 3-4, p. 593; più di 
recente Cons. St., Sez. IV, 18 marzo 2008, n. 1363 in www.giustizia-amministrativa.it/ricerca2/index.asp
giurisprudenziale, ed esclude che possa rilevare la modalità, pubblicistica o privatistica, 
dell’attività svolta dalla pubblica amministrazione in tema di accesso.  
La pubblicità dei documenti amministrativi, oggi princípio generale, in passato era 
impedita o resa difficile dal dovere di segreto d’ufficio cui era tenuto il pubblico 
impiegato (art. 15 D.P.R. n.3/1957).
19
  
Il princípio della segretezza è stato soppiantato dal princípio della trasparenza, che 
l’art. 1 della legge 241/1990 include tra i princípi generali dell’attività amministrativa, e 
la trasparenza ha nel diritto di accesso del cittadino alla documentazione amministrativa 
una delle manifestazioni più rilevanti.
20
   
La pubblica amministrazione in caso di rigetto dell’istanza di accesso, deve fornire 
una valida giustificazione, motivando il diniego con la necessità di proteggere, mediante 
il segreto, uno o più interessi legislativamente previsti.
21
 Il segreto, quindi perde la 
valenza di princípio generale informatore dell’operato della pubblica amministrazione e 
diviene un’eccezione alla regola della trasparenza. 
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi si lega, sia a esigenze di tutela del 
singolo (il «diritto» è riconosciuto per salvaguardare posizioni giuridicamente rilevanti 
che preesistono, quali «diritti soggettivi» e «interessi legittimi», e che attraverso 
l’accesso sono salvaguardati), che a finalità d’interesse generale, com’è ben manifestato 
dalla dizione dell’art. 22, comma 2° della legge 241/1990, che riconosce come 
«l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico 
interesse, costituisce princípio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la 
partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza». 
Il diritto di accesso alla documentazione amministrativa costituisce, quindi, una delle 
manifestazioni più rilevanti del concetto di trasparenza dell’amministrazione, ma esso, 
però viene in rilievo anche per avere un rapporto, per molti aspetti conflittuale, con le 
esigenze di riservatezza di terzi. 
Alcuni problemi sorgono quando l’ostensione di un documento incide sulla posizione 
di altri. 
                                                             
19
 Secondo l’art.15 del D.P.R. n 3/1957 («Statuto degli impiegati civili dello stato»), l’impiegato era 
tenuto al segreto d’ufficio e non poteva dare a chi non ne avesse diritto informazioni o comunicazioni 
relative a provvedimenti e operazioni amministrative quando potesse derivarne danno per 
l’amministrazione e per i terzi. Con la nuova disciplina (contenuta nell’art. 28, l. 241/1990, che modifica 
il contenuto dell’art. 15 cit.) viene mantenuto il limite della riservatezza dei terzi, ma non opera più il 
limite del danno per l’amministrazione. 
20
 G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli Ed., Torino, 2006, p. 204. 
21
 Ai sensi dell’art. 24, l. 241/1990, il diritto di accesso risulta escluso per i documenti coperti da segreto 
di Stato, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal 
regolamento governativo e dalle pubbliche amministrazioni; nei procedimenti tributari; nei confronti 
dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi 
generali, di pianificazione e di programmazione; nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti 
amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi. Inoltre, le pubbliche 
amministrazioni individuano con propri regolamenti le categorie di documenti che sono esclusi dal diritto 
di accesso. Al Governo è delegata la facoltà di emanare un regolamento che disciplini casi di sottrazione 
all'accesso di documenti amministrativi quando, ad esempio, possa derivare una lesione alla sicurezza e 
alla difesa nazionale; in casi di pregiudizio alla politica monetaria e valutaria; per la tutela dell'ordine 
pubblico; per prevenire e reprimere la criminalità; e quando i documenti riguardino la vita privata o la 
riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni.