Diritto all'unità familiare degli stranieri in Italia

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INTRODUZIONE 
 
 
 
Il contesto migratorio italiano 
 
I fenomeni migratori ricoprono un ruolo centrale nell’analisi 
delle tendenze economiche e sociali che caratterizzano un 
Paese come l’Italia, che si è trasformato negli ultimi 
venticinque anni da paese di emigrazione in paese di 
immigrazione. L’Italia, infatti, a partire dalla sua unificazione  
del 1861, è stato un grande paese di emigrazione e si è 
preoccupata maggiormente di gestire  questo tipo di flussi.  
Invece l’immigrazione straniera in Italia, un tempo assai 
esigua, aumentò in modo progressivo e repentino in pochi 
decenni, cioè proprio a partire dal 1974, quando i flussi 
migratori cominciarono a dirigersi anche verso i Paesi 
dell’Europa meridionale, le cui frontiere apparivano meno 
“chiuse” rispetto a quelle dei Paesi dell’Europa centro-
settentrionale, che proprio da quell’anno soppressero la 
possibilità dell’immigrazione legale di extracomunitari per 
lavoro.
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Si trattò comunque di ingressi non voluti, non programmati, 
ma in gran parte regolarizzati dai pubblici poteri dopo che 
l’ingresso era avvenuto illegalmente. 
Originariamente, infatti, l’immigrazione straniera in Italia non è 
stata prevista ed efficacemente regolamentata dai pubblici 
poteri ed è per questo motivo che è apparsa alla pubblica 
opinione italiana come un fenomeno repentino, massiccio e 
disordinato, e dunque non è stata voluta dall’intera società, 
anche perché ciò è avvenuto proprio in un periodo in cui 
l’Italia ha vissuto momenti di grave crisi socio-economica e di 
forte disoccupazione. Anche a causa di queste peculiari 
caratteristiche storiche dell’immigrazione straniera in Italia, a 
molti è sembrato facile credere che il fenomeno migratorio 
fosse un evento temporaneo. L’immigrazione in Italia, invece, 
non è un’emergenza momentanea, è un fenomeno che non è 
affatto destinato a cessare, ma che sarà ordinario e di lunga 
durata. Muta allora profondamente il ruolo che l’Italia ha nel 
sistema delle migrazioni internazionali: se prima era coinvolta 
solo marginalmente dal fenomeno immigrazione, ora ne è 
pienamente investita
1
. 
 
 Le prime leggi in materia: la n. 943 del 1986 e la n. 39 
del 1990 
                                                           
1
 Per un approfondimento v. F. BIONDI DAL MONTE - V. CASAMASSIMA, Immigrazione e sicurezza, 
tra criminalizzazione e garanzia dei diritti, in S. PANIZZA - R. ROMBOLI (a cura di), Temi e questioni di 
attualità costituzionale, Padova, Cedam, 2009, p. 39 e ss.
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La prima legge varata in tema di immigrazione risale al 
1986: prima esistevano solo provvedimenti risalenti all’epoca 
fascista ed in particolare il Testo Unico delle leggi di polizia 
del 1931, difficilmente applicabili alla luce della Costituzione 
repubblicana; mancava, in altre parole, qualsiasi tipo di 
legislazione e di misura restrittiva.  
La legge n. 943 del 1986
2
 dettava le linee di principio generali 
“in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori 
immigrati” e norme contro le “immigrazioni clandestine”. La 
legge era stata emanata a favore dei soli stranieri lavoratori. 
Sulla carta, detta legge garantiva parità di diritti sociali e civili 
(non politici) a quanti fossero legalmente residenti nel 
territorio italiano e istituiva una commissione incaricata di 
controllare l’applicazione degli accordi bilaterali stipulati per 
disciplinare i flussi migratori, una consulta e un apposito 
servizio “per i problemi dei lavoratori immigrati 
extracomunitari e delle loro famiglie”. Demandava alle 
commissioni regionali il compito, peraltro non semplice, di 
programmare l’utilizzazione della manodopera straniera “sulla 
base delle esigenze accertate del mercato del lavoro”, agli 
enti locali l’onere di facilitare l’inserimento e la disponibilità di 
idonei alloggi e alle Regioni l’incarico di promuovere corsi di 
lingua e cultura italiana.  
                                                           
2
 Per un esame della legge n. 943/1986 cfr. l’ampio commentario La disciplina dei lavoratori 
extracomunitari in Italia, a cura di C. CESTER, in Le nuove leggi civili commentate, 1988, pp. 1009 ss.
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La legge denotava una scarsa capacità di analisi, da parte 
della classe politica, del fenomeno e ancora meno di 
previsione: pochissimi datori di lavoro hanno voluto 
regolarizzare la condizione lavorativa degli immigrati disposti 
a lavorare sottopagati senza diritti sindacali; la legge inoltre 
faceva riferimento solo al lavoro dipendente come se si 
trattasse di un modello migratorio simile in tutto a quello 
interno degli anni Cinquanta, quando lavoratori del Sud si 
trasferivano al Nord in cerca di lavoro. 
Qualche anno più tardi è entrato in vigore il decreto-legge 
n. 416 del 1989, convertito in legge n. 39 del 1990
3
, nota 
come legge “Martelli” (dal nome dell’allora vicepresidente del 
Consiglio con delega in materia di immigrazione), recante 
“Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e 
soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione 
dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel 
territorio dello Stato”. Tale legge si presentava formalmente 
come provvedimento in materia di rifugiati e profughi, 
argomento principale del testo di legge, che in effetti ampliava 
e definiva lo status di rifugiato e il diritto di asilo politico a esso 
collegato. La seconda parte del testo si poneva, invece, come 
un tentativo, per quanto tardivo, di regolamentare l’aumento 
esponenziale dei flussi migratori degli anni ’80, mediante 
                                                           
3
  Per un esame analitico della legge n. 39/1990  e delle successive modificazioni e integrazioni cfr. B. 
NASCIMBENE, La condizione giuridica dello straniero. Diritto vigente e prospettive di riforma, Padova, 
1997.
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programmazione statale dei flussi di ingresso degli stranieri 
non comunitari in base alle necessità produttive e 
occupazionali del Paese. Si delineava, fin da subito, quella 
che è diventata una costante della legislazione: la gestione 
dell’immigrazione da un punto di vista economico. 
Per quanto riguarda la lotta all’immigrazione clandestina, la 
legge Martelli introduceva per la prima volta pene detentive e 
pecuniarie, aggravate dalla circostanza del concorso per 
delinquere per coloro che favoriscono e sfruttano 
l’immigrazione irregolare . Pene lievi, se si considerano quelle 
attualmente in vigore. La legge Martelli fissava inoltre i 
parametri iniziali del meccanismo generalizzato 
dell’espulsione, quale mezzo di controllo degli immigrati 
socialmente pericolosi o clandestini, mediante provvedimento 
del prefetto disposto con decreto motivato. Esso si 
sostanziava nella intimazione ad abbandonare il territorio 
dello Stato entro il termine di quindici giorni, con 
l’accompagnamento alla frontiera solo in caso di violazione. 
La permanenza dello straniero sul territorio italiano veniva 
subordinata al rilascio di un permesso di soggiorno da parte 
della questura o del commissariato di Pubblica sicurezza 
territorialmente competente, che indicava il motivo della 
permanenza, dal quale dipendeva la durata stessa del 
permesso che andava da un minimo di tre mesi a un 
massimo di due anni.
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La legislazione in materia si dimostrava subito contraddittoria, 
nel voler essere molto garantista per i pochi che avrebbero 
potuto usufruirne e molto restrittiva per tutti gli altri; essa 
demandava agli enti periferici la soluzione della maggior parte 
dei compiti operativi, ma era soprattutto sul piano 
dell’applicazione che la “legge Martelli” dimostrava il suo 
fallimento: solo poche regioni hanno emanato una 
legislazione specifica e pochi Comuni hanno istituito le 
consulte e gli uffici immigrati; gli enti locali si sono trovati 
sovraccarichi di lavoro e non hanno realizzato le strutture di 
accoglienza necessarie; le questure sono state “prese 
d’assalto”  e colte assolutamente impreparate. 
Le iniziative tese a modificare la legge n. 39 del 1990 sono 
state varie, di diverso contenuto e successo; tuttavia, fino alla 
legge di riforma del 1998, gli interventi del legislatore non si 
inquadravano nell’attuazione di un chiaro e lungimirante 
indirizzo politico. Il frequente ricorso allo strumento del 
decreto-legge, dettato da situazioni di urgenza e necessità, 
ha confermato, in realtà, la mancanza di un disegno politico di 
carattere generale. In una legislazione ampiamente 
condizionata dall’esigenza di controllare gli ingressi, di 
contrastare l’immigrazione clandestina, di allontanare gli 
stranieri irregolari o clandestini, le “aperture” più significative 
sono rappresentate sia dall’affermazione della necessità di 
tutelare i diritti fondamentali della persona sia dalle
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regolarizzazioni o “sanatorie” a favore degli stranieri illegittimi 
o clandestini, imposte soprattutto da ragioni di urgenza e di 
opportunità.  
 
La legge “Turco-Napolitano” e il T.U. del 1998 
 
 È solo con la legge n. 40 del 1998, recante la “Disciplina 
dell’immigrazione e della condizione dello straniero”, che si è 
inaugurata una nuova fase, forse virtuosa, comunque di tipo 
organico nelle politiche per l’immigrazione. La legge ha inteso 
evidenziare un radicale riordinamento della precedente 
normativa, come visto, di tipo emergenziale del 1990. 
La legge n. 40 del 1998, nota come legge “Turco-Napolitano”, 
ha introdotto novità di rilievo nell’ordinamento giuridico 
italiano, a livello statale e regionale con notevoli innovazioni 
in materia di diritti sociali e civili per gli immigrati residenti. In 
particolare, l’intento del legislatore era quello di conseguire 
tre fondamentali obiettivi: realizzare una politica di ingressi 
limitati, programmati e regolari; contrastare l’immigrazione 
clandestina e lo sfruttamento criminale dei flussi migratori; 
avviare realistici ma effettivi percorsi di integrazione per i 
nuovi immigrati e per quelli già regolarmente soggiornanti in 
Italia. Dei tre obiettivi perseguiti dalla legge quello più 
nevralgico, delicato e importante era, senz’altro, “l’incremento 
delle misure di effettiva integrazione degli stranieri regolari”,
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che si poneva in coerenza con un paese democratico e 
liberale.  
Con la legge n. 40 del 1998  si è potuto affermare la fine di un 
ciclo disordinato, lacunoso e disorganico in materia di 
immigrazione e il varo di politiche avanzate sul piano 
dell’emergenza, della seconda accoglienza, dell’integrazione 
e della sensibilizzazione delle popolazioni locali, rispetto al 
fenomeno migratorio.  
Uno degli aspetti più significativi della riforma consisteva 
nell’affrontare per la prima volta, in modo organico, temi, 
distinti seppur evidentemente connessi, quali l’immigrazione e 
la condizione dello straniero. Il primo poteva identificarsi 
soprattutto con l’ingresso, il soggiorno, il lavoro dello 
straniero; il secondo con i diritti, civili e politici in senso ampio, 
riconosciuti allo straniero, nonché i doveri che gli sono 
imposti.  
La legge “Turco-Napolitano” è stata poi incorporata, con il 
decreto legislativo n. 286 del 1998, nel “Testo unico delle 
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e 
norme sulla condizione dello straniero”
4
. Il T.U. conteneva un 
elenco di diritti, da riconoscere allo straniero, conformi a 
standard internazionali e di carattere umanitario.  Il legislatore 
                                                           
4
 I commenti alla riforma sono molti: si ricordano, fra questi, P. BONETTI, La nuova legge italiana 
sull’immigrazione. Una prima lettura, in studi emigrazione, 1998, p. 137 ss; B. NASCIMBENE, Disciplina 
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, in Diritto penale e processo, 1998, p. 421 ss.; e 
Lavoro autonomo, reciprocità e diritti civili: i problemi non risolti dalla nuova legge sull’immigrazione, in 
Gazzetta giuridica, 1998, n. 8, p. 1 ss.; L. PEPINO, Immigrazione, politica, diritto (note a margine della 
legge n. 40/98), in Diritto immigrazione e cittadinanza, 1999, n. 1, p. 11 ss.
14 
 
ha previsto, inoltre, la predisposizione, ogni 3 anni, del 
“documento programmatico” elaborato dal Governo, 
contenente linee programmatiche della politica in materia di 
immigrati e obblighi dello Stato.   In particolare,  si evinceva 
che l’inserimento sociale e l’integrazione nella comunità 
locale erano di competenza degli enti locali, i quali dovevano 
rimuovere gli ostacoli che impedivano il riconoscimento dei 
diritti e il perseguimento degli interessi dei soggetti migranti e 
delle loro famiglie. Nel “documento programmatico” 1998-
2000, ad esempio si prevedeva che l’obiettivo era quello di 
raggiungere relazioni positive e promuovere maggiormente il 
processo di integrazione.  
 
La legge “Bossi-Fini” e i successivi c.d.  “pacchetti di 
sicurezza” 
 
Nel 2002, è stata emanata la legge n. 189, cosiddetta legge 
“Bossi-Fini”, che è andata ad incidere in senso vessatorio e 
punitivo sull’assetto legislativo del 1998
5
. Nonostante la 
Bossi-Fini costituisse formalmente solo una modifica al Testo 
unico, che riprendeva a sua volta l’impianto della Turco-
Napolitano, essa vi introduceva significative modifiche, da un 
lato rendendo più difficoltoso l’ingresso ed il soggiorno 
                                                           
5
 Fra i molti contributi in materia cfr. AA. VV., Il nuovo diritto dell’immigrazione. Profili sostanziali e 
procedurali, Milano, 2003; U. DE AUGUSTINIS, S. FERRAJOLO, F. A. GENOVESE, E. ROSI, M. R. 
SAN GIORGIO, La nuova legge sull’immigrazione, Milano, 2003; P. SCEVI, Manuale di diritto delle 
migrazioni, Piacenza, 2003; C. CORSI, Le nuove disposizioni al testo unico sull’immigrazione: tra 
inasprimento della disciplina e norme “bandiera”, in Foro amm. C. D. S., 2002, p. 3047 ss.
15 
 
regolare dello straniero e agevolandone l’allontanamento, 
dall’altro riformando in senso restrittivo la disciplina del diritto 
d’asilo.  
Il meccanismo fondamentale di controllo dell’immigrazione 
rimaneva la politica dei flussi, quantificata annualmente dal 
governo mediante un decreto che fissava il numero di 
stranieri che potevano fare ingresso in Italia per motivi di 
lavoro. La Bossi-Fini ha fatto, tuttavia, un passo ulteriore, 
prevedendo restrizioni all’ingresso in Italia di cittadini 
appartenenti a Paesi che non collaborano adeguatamente col 
Governo italiano, producendo in tal modo una disuguaglianza 
sostanziale tra gli stranieri, basata esclusivamente sulla loro 
cittadinanza.  
La Bossi-Fini ha aumentato anche il numero delle cause 
ostative al rilascio del visto, introducendo, oltre alla mancanza 
dei requisiti e i motivi di ordine pubblico, il diniego a seguito di 
condanna penale, anche patteggiata. L’estensione a questo 
tipo di condanna, che deriva da un accordo tra le parti e non 
da un accertamento di responsabilità, era un chiaro segno del 
carattere repressivo della legge, che introduceva l’obbligo per 
lo straniero che richiedeva il rilascio, così come il rinnovo del 
permesso di soggiorno, a essere sottoposto a rilievi 
fotodattiloscopici, procedura solitamente riservata ai 
delinquenti colti in flagranza di reato e non prevista né per i 
cittadini italiani né per i cittadini stranieri appartenenti ai Paesi
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dell’Unione europea. La l. n. 189 del 2002 si dimostrava ostile 
anche verso il processo di stabilizzazione dell’immigrato, 
dilatando da cinque a sei anni i termini per la richiesta della 
carta di soggiorno, quella che consente la permanenza a 
tempo indeterminato. 
Ma è in materia di lotta all’immigrazione clandestina che la  
legge Bossi-Fini si è esposta alle critiche più severe. Seppure 
venissero aumentate le pene detentive e pecuniarie 
connesse al favoreggiamento dell’immigrazione non regolare, 
la principale novità è stata la riforma della procedura di 
espulsione. Per comprenderne l’impatto è necessario chiarire 
il quadro delineato dalla normativa precedente. La “Turco-
Napolitano” prevedeva tre tipi di espulsioni, due per motivi 
giudiziari e una per ragioni amministrative, risultata poi quella 
di maggior applicazione. L’espulsione amministrativa, 
disposta dal Ministro dell’Interno o più comunemente dal 
Prefetto per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello 
Stato, consisteva in un decreto motivato contenente 
l’intimazione a lasciare il territorio nazionale entro un termine 
di quindici giorni. L’espulsione, eseguita con 
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza 
pubblica, era prevista solo nel caso che lo straniero già 
espulso si fosse indebitamente trattenuto nel territorio dello 
Stato oltre il termine fissato dall’intimazione, oppure vi fosse 
la concreta possibilità che volesse sottrarsi all’esecuzione del
17 
 
provvedimento. Nel caso non fosse possibile l’immediato 
accompagnamento alla frontiera, per mancanza di un mezzo 
di trasporto adeguato o il compimento di attività di 
accertamento sull’identità e la cittadinanza dello straniero, la 
legge prevedeva che l’immigrato fosse trattenuto presso uno 
dei “Centri di permanenza temporanea e assistenza”, istituiti 
proprio a tale scopo. La ratio della norma era chiara: gestire 
le procedure di rimpatrio in forma amministrativa, attribuendo 
carattere residuale all’esecuzione forzata del provvedimento. 
La Bossi-Fini ha ribaltato questo scenario, invertendone le 
proporzioni. L’espulsione coatta è diventata il meccanismo 
principale, rendendo residuale l’applicazione della sola 
intimazione. Il nuovo assetto ha comportato un incremento 
nel ricorso ai Centri di permanenza temporanea, divenuti di 
fatto centri di detenzione, dai quali tutti i clandestini erano 
costretti a passare, indipendentemente dal fatto di essere o 
meno socialmente pericolosi. 
Appena dopo le elezioni dell’aprile 2008, che hanno portato 
nuovamente al governo la compagine di centro-destra, sono 
stati varati alcuni provvedimenti di legge, che hanno introdotto 
diversi cambiamenti nel Testo Unico. In particolare, la legge 
n. 125 del 2008, nota anche come “primo pacchetto-
sicurezza”, ha modificato alcune disposizioni del codice 
penale, del codice di procedura penale e del Testo Unico 
sull’immigrazione.
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 La modifica più rilevante, ai presenti fini, che riguarda il 
codice penale è stata quella che ha introdotto, all’art. 61 c.p., 
il n. 11), contenente l’aggravante comune dell’illegale 
presenza nel territorio dello Stato nella commissione del fatto 
di reato. Si può a tal proposito ricordare che la Corte 
Costituzionale, con la sentenza n. 249 del 2010, ha dichiarato 
l’illegittimità costituzionale dell’aggravante di clandestinità 
(ipotesi di cui al n.11-bis dell’art. 61 c.p.). 
Relativamente al codice di procedura penale, la l. n. 125 del 
2008 ha invece generalizzato il ricorso ai giudizi direttissimi e 
immediati delitti previsti e puniti nel testo unico immigrazione, 
attribuendo ad essi la priorità nella formazione dei ruoli di 
udienza e nella trattazione dei processi.  
Le modifiche operate nel testo unico dalla legge in commento 
hanno riguardato, invece, l’introduzione di due aggravanti 
speciali in ordine al delitto di favoreggiamento 
dell’immigrazione clandestina; la previsione di un’ulteriore 
condotta di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina 
consistente nel dare alloggio ad uno straniero, privo di titolo di 
soggiorno, in un immobile di cui si abbia disponibilità; 
l’inasprimento delle sanzioni previste per il datore di lavoro 
che occupa alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi 
del permesso di soggiorno; il cambio della denominazione dei 
“Centri di permanenza temporanea” in “Centri 
d’identificazione ed espulsione” (da CPT a CIE).