Dirigenza e spoils system

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In seguito alle riforme degli anni ’90 (principalmente 1993 e 
1998) la situazione muta radicalmente e si assiste ad un 
riconoscimento da parte dell’ordinamento positivo delle implicazioni 
contenute in quel concetto di dirigenza enunciato dalla scienza 
dell’amministrazione: in poche parole il modello preso come punto di 
riferimento dal legislatore è quello del manager privato. Ciò è anche 
conseguenza della metamorfosi realizzata nel sistema di rapporti tra 
politica e amministrazione: il rapporto di osmosi tra le due sfere, che 
caratterizzava il «sistema» italiano sin dall’epoca risorgimentale, cede 
il passo ad una distinzione (funzionale) che riconosce competenze (e 
responsabilità) esclusive alla dirigenza. Questo comporta una perdita 
di potere per la sfera politica (cui sono attribuite funzioni di indirizzo 
politico–amministrativo), compensata (in buona parte) dalla 
caratterizzazione fiduciaria del rapporto con la dirigenza: la disciplina 
degli incarichi dirigenziali stabilita dal legislatore si presta, infatti, a 
questo «recupero» di potere del corpo politico nei confronti dell’alta 
burocrazia. 
Queste innovazioni nel rapporto tra politici e dirigenti sono state 
oggetto di forti critiche da chi vi ha ravvisato una lesione 
dell’autonomia e dell’indipendenza dei pubblici funzionari e, di 
conseguenza, del principio costituzionale d’imparzialità 
dell’amministrazione
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.  
Cercheremo quindi di vedere se, quello che da molte parti viene 
definito come lo spoils system all’italiana, sia innanzitutto descrivibile 
in questa maniera e se, cosa più importante, sia compatibile con 
l’assetto dei rapporti tra politica e amministrazione previsto in 
Costituzione. Cercheremo, in poche parole, di evidenziare i nodi 
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problematici sollevati dalla disciplina della dirigenza, tenendo conto 
anche delle recenti modifiche legislative
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. 
Dato che la dirigenza rappresenta il momento d’intersezione fra 
gli organi burocratici e gli apparati di governo, il lavoro inizierà 
prendendo in esame la storia dei rapporti tra politica e 
amministrazione dal periodo liberale, fino a giungere all’attuale 
configurazione del rapporto. 
Una ulteriore precisazione riguarda il campo d’indagine, che è 
stato delimitato all’amministrazione centrale dello Stato, tralasciando 
considerazioni riguardanti le amministrazioni periferiche, le autorità 
indipendenti, gli enti e le società. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                                                                                                     
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 Oltre che un controsenso in un assetto di distinzione tra politica e amministrazione. 
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 Introdotte dalla legge 145/2002 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire 
lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato). 
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SUNTO 
 
La figura del dirigente pubblico presentava, fino ad una decina di anni 
fa, una sostanziale ambiguità di fondo, che traspariva in qualsiasi 
tentativo di regolamentazione giuridica. 
Difatti, da un lato, la nozione che del dirigente si aveva nella 
scienza dell’amministrazione era quella di un soggetto, posto in 
posizione di soprordinazione rispetto ad altri per la competenza e la 
professionalità riconosciutagli, il quale detiene, anche 
sostanzialmente, il potere decisionale e direttivo, facendosi altresì 
carico delle responsabilità che il reale esercizio di quest’ultimo 
comporta. In altre parole, nel linguaggio comune, è «dirigente» colui 
che è al vertice di una determinata amministrazione: il moderno 
manager. 
D’altro lato, vi era una figura specifica di dirigente, quella di 
dirigente pubblico, così come regolamentata e disciplinata 
dall’ordinamento positivo e che nulla aveva in comune con la nozione 
di cui sopra: si trattava di un funzionario, preposto ad un ufficio 
direttivo dell’amministrazione centrale, che tuttavia rimaneva in 
posizione di subordinazione gerarchica nel ministro titolare del 
dicastero. Quest’ultimo, infatti, assumeva la responsabilità sostanziale, 
quantomeno sul piano politico (art. 95, secondo comma, Cost.), di tutti 
gli atti amministrativi, anche di quelli formalmente imputabili a 
pubblici dirigenti.  
In questo senso, il concetto di dirigenza si configurava come 
dogmatico e rispecchiava una continua tensione tra ciò che in astratto 
implicava e la figura in concreto delineata dall’ordinamento. 
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In seguito alle riforme degli anni ’90 (principalmente 1993 e 
1998) la situazione muta radicalmente e si assiste ad un 
riconoscimento da parte dell’ordinamento positivo delle implicazioni 
contenute in quel concetto di dirigenza enunciato dalla scienza 
dell’amministrazione: in poche parole è la figura del manager privato 
che viene presa a modello dal legislatore. Ciò anche in conseguenza 
della metamorfosi realizzata nel sistema di rapporti tra politica e 
amministrazione: il rapporto di osmosi tra le due sfere, che 
caratterizzava il «sistema» italiano sin dall’epoca risorgimentale, cede 
il passo ad una distinzione (funzionale) che riconosce competenze (e 
responsabilità) esclusive alla dirigenza. Questo comporta una perdita 
di potere per la sfera politica (cui sono attribuite funzioni di indirizzo 
politico–amministrativo), compensata (in buona parte) dalla 
caratterizzazione fiduciaria del rapporto con la dirigenza: la disciplina 
degli incarichi dirigenziali stabilita dal legislatore si presta, infatti, a 
questo «recupero» di potere del corpo politico nei confronti dell’alta 
burocrazia. 
Detto ciò, lo scopo del presente lavoro sta nell’analizzare i 
rapporti tra potere politico e dirigenti così come si vengono a 
configurare in seguito alle recenti riforme: ciò ci permetterà di 
valutare se, quello che da molte parti viene definito come lo spoils 
system all’italiana, sia innanzitutto descrivibile in questa maniera e se, 
cosa più importante, sia compatibile con le disposizioni costituzionali 
riguardanti la pubblica amministrazione, su tutte quella relativa al 
principio d’imparzialità. 
Dato che la dirigenza rappresenta il momento d’intersezione fra 
gli organi burocratici e gli apparati di governo, il lavoro inizia 
prendendo in esame la storia dei rapporti tra politica e 
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amministrazione nel periodo liberale. Nel primo capitolo, infatti, dopo 
un breve cenno all’organizzazione amministrativa conseguente 
all’unificazione del Regno d’Italia, viene trattato uno dei temi più 
dibattuti dell’epoca, quello relativo all’imparzialità e all’ingerenza dei 
partiti politici nell’amministrazione. Il pensiero liberale si rendeva 
conto della necessità di risolvere questo «problema», derivante dal 
nuovo assetto costituzionale dello Stato, e a tale scopo alcuni dei suoi 
più illustri esponenti (Minghetti e Spaventa) proponevano diverse 
soluzioni, tra cui quella di «separare» politica e amministrazione. La 
risposta del legislatore, però, fu (solamente) la creazione della IV Sez. 
del Consiglio di Stato, che avrebbe dovuto sanzionare le illegalità 
della P.A.  
Da segnalare l’attualità della questioni trattate, evidente, 
peraltro, anche nelle considerazioni svolte nei paragrafi sui c.d. 
«funzionari politici».  
L’Assemblea Costituente ripropone la questione dei rapporti tra 
politica e amministrazione e la Carta costituzionale che viene 
approvata sembra, a prima lettura, presentare antinomie e 
contraddizioni nei sui principi. In realtà ciò è conseguenza della «non 
scelta» della Costituzione, che non delinea un preciso modello di 
rapporti tra politica e amministrazione. Così dal modello gerarchico 
tipico della tradizione italiana si cerca (inizialmente senza successo, 
nel 1972) di transitare verso un modello maggiormente il linea con le 
previsioni del secondo comma dell’art 97, riletto anche alla luce della 
proposta Mortati. Bisogna aspettare la stagione riformistica degli anni 
’90 perché il rapporto tra politica e amministrazione si rinnovi e si 
configuri in termini di «distinzione funzionale»: le funzioni delle due 
sfere vengono distinte in modo da riconoscere alla dirigenza 
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competenze (e responsabilità) esclusive impensabili nel precedente 
assetto gerarchico. 
Il nuovo schema organizzativo comporta anche riflessi sulla 
teorica del principio d’imparzialità, che sembra arricchirsi di ulteriori 
significati. 
Il secondo capitolo vuole ripercorrere le linee guida e le 
problematiche suscitate dalle riforme degli ’90 nella disciplina della 
dirigenza che possono essere sintetizzate in questa maniera: alla 
tendenza alla fiduciarietà, evidente nelle scelte legislative, si 
contrappone il richiamo all’imparzialità effettuato dalla dottrina e dal 
giudice amministrativo. 
Riconoscendo i limiti di una impostazione in termini 
strettamente di causa–effetto, la fiduciarietà viene posta in relazione 
con le riforme amministrative (privatizzazione dei rapporti di lavoro e 
distinzione tra politica e amministrazione) e le riforme dei sistemi 
elettorali (l’introduzione di un sistema tendenzialmente maggioritario) 
che hanno caratterizzato l’ultimo decennio. 
A questo punto vengono analizzati, in maniera sintetica, i 
principali istituti della disciplina della dirigenza, risultante dalla 
normativa del 1993 come modificata nel 1998: la privatizzazione del 
rapporto di lavoro, l’accesso, il ruolo unico, la disciplina del 
conferimento degli incarichi e la responsabilità dirigenziale. 
L’obiettivo è sia quello di poter porre le basi per il confronto con le 
nuove disposizioni (2002), esaminate nel terzo capitolo, sia quello di 
iniziare ad evidenziare i nodi problematici che emergono.  
La dottrina, in questo senso, ha rilevato alcuni «difetti» 
nell’assetto venutosi a creare: da segnalare, su tutti, il potere di 
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condizionamento di cui sembrano godere i ministri nei confronti della 
dirigenza grazie alla facoltà di «non–rinnovo» dell’incarico. 
Alle critiche sollevate in dottrina si aggiungono anche le 
censure alla disciplina mosse, in varie occasioni, dal giudice 
amministrativo (T.A.R. Lazio). Vengono ripercorse, in ordine logico, 
tutte le fasi della vicenda che hanno portato alla «non–risposta» della 
Corte Costituzionale nell’ordinanza n. 11/2002. 
Nel terzo capitolo vengono prese in esame le novità introdotte 
dalla recentissima legge di riordino della dirigenza (n. 145/2002). 
La nuova disciplina mantiene fermo il riparto di funzioni 
delineato nel 1998 e la distinzione fra rapporto di lavoro e rapporto 
d’ufficio del dirigente.  
Le novità più rilevanti riguardano sicuramente il conferimento 
degli incarichi dirigenziali. 
Ferma restando la temporaneità dell’incarico, scompare il 
riferimento al criterio della rotazione, viene ridefinito (in maniera più 
chiara) il rapporto tra provvedimento di conferimento e contratto 
individuale, vengono ritoccati i limiti temporali massimi degli 
incarichi (3 anni per quelli di dirigenza generale e 5 per gli altri) e, 
innovazione più criticata, viene cancellato il limite temporale minimo 
(di due anni) stabilito in precedenza. Questa ultima disposizione, 
accompagnata alla facoltà di «non–rinnovo» – lasciata inalterata dalla 
riforma, senza prevedere obblighi di motivazione e, tanto meno, senza 
ancorarla esplicitamente al sistema di valutazione – ha, secondo la 
dottrina, precarizzato ulteriormente la posizione del dirigente, la cui 
indipendenza e autonomia (e di conseguenza l’imparzialità 
dell’amministrazione) sono fortemente posti a rischio. 
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Relativamente alle cariche apicali, già soggette a possibilità di 
spoils system da parte del governo entrante, la legge si limita a 
stabilire l’automaticità della cessazione di tali incarichi. 
Sembra, invece, davvero meritevole di censura l’operazione di 
spoils system una tantum prevista dalla disciplina transitoria, che non 
pare avere altre giustificazioni se non quelle di ordine politico. 
Da segnalare, ancora, l’aumento delle quote di incarichi 
conferibili ad esterni, e quindi la dilatazione dell’area suscettibile di 
funzionare in termini di «in–and–outers», e le nuove disposizioni in 
tema di responsabilità dirigenziale, che, comunque, non sembrano di 
maggiore impatto rispetto alle precedenti, data la non obbligatorietà 
dell’attivazione dei meccanismi di valutazione. 
Positiva, al contrario, la nuova disciplina degli accessi, che 
reintroduce il corso–concorso come (una delle) modalità di 
reclutamento della dirigenza. 
In chiusura di capitolo, non essendoci sentenze riguardanti la 
costituzionalità della nuova normativa, prendendo come punto di 
partenza le osservazioni svolte dalla Corte Cost. nell’ordinanza 
11/2002, ci si è limitati ad esporre il giudizio della dottrina (in 
particolar modo di Cassese) sull’assetto generale che si è venuto a 
creare. 
Il capitolo conclusivo si propone di offrire spunti critici di 
valutazione del «sistema» italiano. 
Prescindendo dal fatto se la nuova riforma si collochi o meno su 
una linea di continuità con la precedente, i principali aspetti da 
approfondire sembrano essere quello della fiduciarietà e della 
temporaneità degli incarichi. 
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L’impossibilità di definire in maniera univoca la nozione di 
fiducia ha portato la dottrina ad elaborare alcuni di indicatori della 
fiduciarietà, in modo da catalogare le nomine dirigenziali, secondo 
una scala di incidenza della fiducia, che, ovviamente, come ogni 
classificazione risente di un certo grado di rigidità. Il gradino più alto, 
rappresentato dai «rapporti fiduciari», è caratterizzato dalla possibilità 
di revoca ad nutum del dirigente. 
È proprio il principio della temporaneità degli incarichi che 
stempera la rigidità di tale classificazione, poiché esso incide 
sull’autonomia e l’indipendenza del dirigente, rafforzando l’elemento 
fiduciario. Le considerazioni svolte nel relativo paragrafo mettono in 
luce tutti gli aspetti problematici che ne conseguono, soprattutto per 
come è stato introdotto nel nostro ordinamento. 
Alla luce di quanto detto, sembra che la definizione di spoils 
system all’italiana, con le dovute precisazioni, possa essere utilizzata 
per descrivere un «sistema» di relazioni tra vertici politici e vertici 
burocratici nel quale la fiduciarietà (e la temporaneità degli incarichi) 
gioca(no) un ruolo molto importante, come nel nostro. 
In conclusione, di fronte ad orientamenti che esprimono un 
sostanziale sfavore per la «fiduciarietà» e scelte legislative che 
enfatizzano fortemente il nesso fiduciario, si tratta probabilmente di 
optare per una soluzione il più possibile equilibrata, che tenga insieme 
e contemperi le differenti esigenze e le motivazioni che stanno alla 
base dell’una e dell’altra. Si tratta di un problema di «bilanciamento» 
tra i principi di garanzia ed efficienza, in modo tale da far si che il 
trade off che li caratterizza cessi di essere soltanto un limite, per 
presentarsi come valore potenziale degli ordinamenti democratici.