7
INTRODUZIONE
Il presente lavoro di tesi intende in primo luogo analizzare il concetto di
Devolution nel Regno Unito utilizzando l’ assunto metodologico di Ronald
Davies, uomo politico considerato come l’ ‘’architetto della devolution’’ nel
Galles, ‘’Devolution is a process, not an event’’. Questo processo ha
interessato la Scozia, il Galles e l’ Irlanda del Nord e in ‘’qualche misura’’
anche l’ Inghilterra, a partire dalla fine degli anni novanta del ventesimo
secolo. Mi dedicherò in particolar modo ad analizzare l’aspetto piø
dibattuto di tale fenomeno, che inerisce tuttora all’ individuazione di una
valida formula per la governance dell’ Inghilterra : la cosiddetta ‘’English
question’’.
Mentre la devolution, nella sua primaria accezione
1
, si dimostra come un
fenomeno dinamico e in continua evoluzione e la riprova di questo fatto
sta nell’ accordo raggiunto tra il Primo Ministro David Cameron e il first
minister scozzese Alex Salmond in merito al referendum sull’
indipendenza della Scozia, previsto per l’autunno 2014
2
; dall’altro lato, il
tentativo di rispondere alla ‘’English question’’ attraverso il progetto di
regionalizzazione dell’Inghilterra, risulta sostanzialmente fallito o per lo
meno, momentaneamente accantonato, con l’approvazione del Public
Bodies Act 2011 (che ha abolito gli organismi che costituivano il fulcro
della governance delle ‘’regioni’’ inglesi).
La prima fase dell’analisi sarà dedicata a rendere esplicito il tema di studio
attraverso un’ analisi del concetto di devolution nel Regno Unito e degli
aspetti ad esso connessi, non tralasciando il suo background giuspolitico,
in quanto si inserisce nel progetto devolutivo che ha contraddistinto gli
esecutivi Blair – Brown; nell’ambito del quale sono state costituite
Assemblee e governi direttamente eletti dai cittadini in Scozia, Galles e
Irlanda del Nord. In una seconda fase mi dedicherò all’analisi dell’ aspetto
1
che ha interessato Scozia, Galles e Irlanda del Nord
2
Caravale, G., Unelected, Unaccountable and Unloved : il fallimento del regionalismo inglese, in
Federalismi 11/2012
8
piø controverso di tale processo, che riguarda, tra le altre cose, il dibattito
sul ruolo dei parlamentari di Westminster, che rappresentano
constituences di parti del Regno Unito dove Ø stata garantita una qualche
forma di autogoverno. Questo aspetto del dibattito sulla devolution,
identificato inizialmente come ‘’West Lothian Question’’, dal nome della
contea dove fu eletto il parlamentare che per primo pose il problema (negli
anni settanta del ventesimo secolo) o , piø recentemente, come ‘’English
question’’ risiede in quella che potrebbe essere definita come un’
anomalia del diritto costituzionale britannico
3
e che fa riferimento alla piø
ampia questione su come l’Inghilterra possa essere governata nell’ attuale
fase post-devolutiva. Posto che i parlamentari della UK House of
Commons sono eletti attraverso un sistema formato da constituences in
cui Ø suddiviso l’intero territorio del Regno Unito
4
; l’anomalia costituzionale
di cui si parlava poc’anzi, risiede nel fatto gli Mps
5
provenienti da
constituences scozzesi, gallesi e nord irlandesi votano leggi che possono
riguardare l’ Inghilterra, mentre i parlamentari inglesi, nelle materie
devolute al Parlamento Scozzese, Gallese, Nordirlandese non hanno voce
in capitolo.
In termini generali, le possibili soluzioni alla ‘’English question’’ delineate
dalla dottrina possono essere ricondotte fondamentalmente a due modelli.
Il primo fa riferimento ad un possibile rafforzamento del ruolo dell’
Inghilterra nell’ ‘’Unione’’, attraverso la creazione di un English Parliament
(in aggiunta a Westminster), o in alternativa tramite la proposta ‘’english
votes on english laws’’ o infine con la prospettiva dell’ indipendenza
dell’Inghilterra rispetto al resto del Regno Unito.
Il secondo modello di risoluzione della ‘’English question’’, di cui si darà
conto, fa invece riferimento al progressivo decentramento di poteri e alla
creazione di un sistema di governance regionale e non da ultimo alla
costituzione di Authorities per il governo di grandi città metropolitane come
la stessa Londra. A questo proposito il governo Blair aveva iniziato, a
3
Heringa, A., Kiiver, P., Constitutions Compared, 2009, pag. 63
4
(includono distretti elettorali in Scozia, Galles o Irlanda del Nord)
5
acronimo di ‘’Member of Parliament’’
9
partire dal 1997, a creare un livello di governance regionale in Inghilterra,
attribuendo competenze rilevanti a delle ‘’quasi non-governmental
organisations’’ tra cui le Regional Development agencies (ma tuttavia tale
progetto è stato stroncato dell’ attuale governo attraverso il Public Bodies
Act 2011).
Nel secondo capitolo dell’ elaborato sarà invece esaminata l’evoluzione
della normativa sul local government come premessa per comprendere
meglio il contesto entro cui fu sviluppata la stessa regionalizzazione. Nel
corso del capitolo successivo verrà infatti analizzato il profilo delle
Regional Development Agiencies (abrogate dal Public Bodies Act 2011) e
piø in generale dei quangos (acronimo di quasi non-governmental
organisations), che rappresentavano la concreta esemplificazione di cosa
ha costituito il cosiddetto ‘’functional regionalism’’ inglese. Con questo
termine infatti si fa riferimento all’insieme di quegli organismi, dotati di
competenze e funzioni soprattutto in campo economico, che a partire dal
1997 furono istituiti in ogni regione dell’ Inghilterra; mentre, in parallelo, si
sviluppava il processo devolutivo ‘’propriamente detto ’’ che ha portato alla
creazione di Assemblies in Scozia, Galles e Irlanda del Nord.
La prospettiva di studio di questa materia Ø resa ancora piø interessante
dal fatto che il Regno Unito Ø una nazione in cui le regole che limitano l’
esercizio del potere da parte dell’ autorità Ø stata determinata da
specifiche condizioni geografiche e sociali, che hanno permesso un
mutamento graduale rispetto all’originaria configurazione delle istituzioni
britanniche. Inoltre il fatto che l’ultima invasione dell’Inghilterra risalga al
1066, epoca di Guglielmo il Conquistatore, aveva portato alla costituzione
di un sistema di potere concentrato su sØ stesso e quindi piuttosto
centralizzato. Probabilmente, per i motivi sopra elencati, il processo
devolutivo che si Ø sviluppato (in Scozia, Galles e Irlanda del Nord) ha un
carattere asimmetrico e peculiare con riferimento a ciascuna ‘’nazione’’,
mentre l’Inghilterra Ø rimasta allo stato attuale sostanzialmente esclusa da
questo processo. Dopo aver sviluppato le tematiche sopra indicate,
nell’ultima parte dello studio saranno analizzati i cambiamenti normativi
10
operati negli ultimi anni dall’ attuale coalition-government liberal-
conservatore (cui si è già fatto cenno).
Nella conclusione del lavoro si cercheranno di mettere in risalto le
tematiche rilevanti emerse durante questa analisi, in modo da provare a
dare qualche punto di riferimento in piø o aprire ulteriori questioni in merito
alla English Question, che Robert Hazell definì il ‘’gaping hole’’ dell’
assetto devolutivo britannico.
11
CAPITOLO 1
DEVOLUTION IN THE U.K.
1.1 Il concetto di Devolution
A partire dagli anni novanta del ventesimo secolo si Ø assistito nel
continente europeo, sia in stati ad impronta federale come la Germania e il
Belgio sia anche in paesi come la Spagna e l’Italia, all’intensificarsi del
dibattito sull’ opportunità di ridefinire la ripartizione del potere nell’ambito
dei vari livelli di governo del territorio magari creandone di nuovi o
ridefinendo le competenze di quelli già esistenti; alla base di questa nuova
esigenza vi Ø innanzitutto la presa d’atto che si stava entrando in una fase
nuova per il continente europeo, quella della deeper european integration
e piø in generale della globalizzazione, che richiedeva un ripensamento
sostanziale della distribuzione dei poteri dello stato tra centro e periferia
6
.
Anche nel Regno Unito Ø emersa nel dibattito politico, a seguito della
campagna elettorale del 1997, l’esigenza di dare una risposta alle istanze
autonomiste delle cosiddette nazioni celtiche (Scozia, Galles e Irlanda del
Nord) e di riflesso la necessità e l’opportunità di ripensare la ripartizione
dei poteri all’ interno della stessa Inghilterra.
Il tema della devolution of powers, intesa come la possibilità di creare
autorità subnazionali in grado di esercitare poteri a loro trasferiti dal
governo centrale
7
, era presente nel programma elettorale del Labour
Party, che risultò vincitore nel 1997. Durante il 1998 questo processo subì
un notevole impulso con l’approvazione dello Scotland Act, attraverso cui
fu istituito il Parlamento scozzese e successivamente del Government of
Wales Act e del Northern Ireland Act. Attraverso i quali, rispettivamente, fu
costituita la Welsh National assembly e ripristinata la legislative assembly
6
Heringa, A., Kiiver, P., Constitutions Compared, 2009, pag. 63
7
Heringa, A., Kiiver, P., Constitutions Compared, 2009, pag. 62
12
nell’ Irlanda del Nord. Inoltre, sempre nello stesso anno, alla Greater
London area furono attribuiti poteri speciali rispetto a quelli di un’ordinaria
local authority.
¨ opportuno premettere che il processo di devolution of power in esame si
discosta da una qualsiasi esperienza di stato federale e che quindi il
termine federalismo non dovrebbe essere utilizzato, o comunque
dovrebbe essere usato con estrema cautela, con riferimento al Regno
Unito. La ragione principale di questo fatto ruota attorno al tema della
sovranità del Parlamento di Londra e alla conseguente posizione
predominante che assumono le statute laws, cioè le leggi emanate da
Westminster sopra tutte le altre fonti del diritto britannico
8
. Lo stesso
termine ‘’federalismo’’ è legato a forti polemiche nel dibattito politico
britannico e si può affermare inoltre il Regno Unito non aspiri a essere uno
stato federale, nØ a maggior ragione ad essere, in prospettiva, uno stato
federale all’interno di una piø grande federazione europea
9
.
¨ bene evidenziare che un aspetto costitutivo della devolution inglese sta
nella decentralizzazione dei poteri attraverso meccanismi di ‘’power-
sharing’’ tra le macro unità territoriali e lo stato centrale.
Infatti allo stato attuale il Regno Unito Ø innanzitutto uno stato che ha una
struttura unitaria, ma che tuttavia di può essere definito come un’unione di
quattro nazioni : Inghilterra, Scozia e Galles che insieme formano la Gran
Bretagna, in aggiunta all’ Irlanda del Nord.
Storicamente infatti l’Inghilterra conquistò il Galles nel tredicesimo secolo
e lo annesse legalmente a sØ nel sedicesimo secolo. Inghilterra e Galles,
da un lato e la Scozia, dall’altro lato, furono unite nel 1707 dal momento
che entrambi i loro Parlamenti approvarono gli Acts of Union, formando
insieme il Kingdom of Great Britain, con un unico Parlamento inglese. Nel
1800 la Gran Bretagna e l’Irlanda furono unite, sempre tramite l’ Act of
Union, creando il Kingdom of Great Britain and Ireland. L’Irlanda ad
eccezione dell’Ulster, fu resa autonoma nel 1922. A ragione di questi fatti
8
Heringa, A., Kiiver, P., Constitutions Compared, 2009, pag. 62
9
Heringa, A., Kiiver, P., Constitutions Compared, 2009, pag. 63
13
storici, brevemente accennati, l’attuale stato si chiama United Kingdom of
Great Britain and Northern Ireland.
R. Davies
10
definì la devolution nel Regno Unito come ‘’a process, not an
event
11
’’ e si può affermare che la dottrina britannica sia concorde su
questa affermazione
12
. Nonostante ciò, questa nozione è stata variamente
interpretata, pur partendo dall’ anzidetta base comune. Infatti, secondo V.
Bogdanor si deve intendere per devolution quel processo di ‘’transfer of
powers at present exercised by ministers and Parliament to regional and
sub-national bodies which are both subordinate to Parliament and directly
elected
13
’’. Mentre B. Burrows e G. Denton la vedono come ‘’a
constitutional arrangment in which certain limited and executives powers
are granted to a province by the central goverment of a unitary states
14
’’.
Infine secondo P. Hogwood la‘’devolution does not represent a completed
constitutional settlement of reform, but is evolving as a open-ended
process’’ e inoltre ‘’the first characteristic of the UK model of devolution is,
then, that is ‘’incremental’’ or ad hoc nature
15
’’.Ciò significa che il processo
della devolution nel Regno Unito sfugge a una classificazione precostituita
in nome di ‘’una propensione crescente a sfidare i tradizionali modelli
classificatori’’
16
. La ragione potrebbe risiedere nel fatto che il Regno Unito
Ø uno stato unitario composto da entità che possono essere considerate
‘’nazioni’’ senza uno Stato, se non addirittura ‘’contro lo Stato
17
’’. Inoltre Ø
opportuno sottolineare che il processo di devolution non deve essere
confuso con il regionalismo. Con quest’ ultimo termine ci si riferisce a una
tendenza invalsa presso la maggior parte degli stati Europei, per cui l’
autorità centrale concede a entità subnazionali delle fette di potere al fine
10
Former Secretary of State for Wales
11
R. Davies, A process not an event, Gregynog papers, 2, Institute of Welsh affairs, 1999
12
V. Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, Oxford paperbacks 1999
13
V. Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, Oxford paperbacks 1999
14
B. Burrows, G. Denton ‘’Devolution or Federalism?’’
15
P. Hogwood, The asimmetric Institutions and politics of devolution
16
G. Bognetti, Federalismo, in Digesto Discipline Pubblicistiche pp. 272-302
17
V. Bogdanor, Devolution in the United Kingdom. cit
14
di razionalizzare e modernizzare la macchina amministrativa statale
18
. Va’
evidenziato, quindi che il termine devolution, come già accennato, non
deve essere messo necessariamente in relazione con il concetto di ‘’Stato
federale’’ o ‘’Stato regionale’’, ma trova una maggiore similitudine con la
parola ‘’decentramento’’, che possiede una connotazione maggiormente
neutra, potendo indicare indifferentemente sia la devoluzione di un ‘’potere
normativo primario
19
’’ a entità subnazionali che sia un riparto di compiti
amministrativi tra l’autorità’ centrale e delle entità periferiche. Quindi si
tratta di un concetto graduabile da un massimo, ovvero il conferimento a
enti subnazionali di importanti poteri legislativi, a un minimo, cioè
l’attribuzione di funzioni amministrative o di competenze esecutive.
Nella accezione britannica di questo termine abbiamo il Parlamento di
Westminster che trasferisce o decentra poteri a organismi territoriali
subnazionali, eletti a suffragio universale diretto e a esso stesso
subordinati. Quindi va’ in parte respinta la tesi di studiosi come V.
Bogdanor che assimilano l’idea di devolution nel Regno Unito al mero
regionalismo. In definitiva quindi la devolution britannica andrebbe
identificata come il trasferimento di funzioni amministrative ad assemblee
territoriali elettive, un fenomeno che in ottica comparatistica può essere
avvicinato all’ esperienza del regionalismo francese. Questo fenomeno
potrebbe essere visto come una sorta di rivoluzione copernicana se
tenessimo in considerazione le caratteristiche che hanno giocato un peso
importante nel Regno Unito ovvero ‘’le pressioni unificanti e centralizzanti
della sovranità del Parlamento, la responsabilità dei ministri di fronte al
Parlamento, il principio funzionale di ripartizione dei compiti; la
centralizzazione dei processi di decisione economica e fiscale; … e infine
la mancanza di una forte coscienza regionale che possa fornire la base
per una comunità politica regionale e, quindi, di un governo regionale
20
’’.
18
Marina Calamo Specchia, Processi di Devolution e transazioni costituzionali negli Stati Unitari,
pag. 29
19
Marina Calamo Specchia, Processi di Devolution e transazioni costituzionali negli Stati Unitari,
cit
20
G.W. Jones, Regioni e regionalismo in Gran Bretagna, in Le regioni, 1984, 384
15
¨ possibile, arrivati a questo punto dell’ analisi, accostare la devolution
britannica con il cosiddetto federalismo dissociativo, che possiamo
riscontrare in paesi come il Belgio caratterizzati da comunità variegate da
un punto di vista etnico e culturale; il carattere asimmetrico che
caratterizza in modo evidente la devolution britannica può essere dovuto a
queste ‘’nations senza Stato’’ che lo contraddistinguono.
Senza dubbio Ø innegabile il fatto che vi sia stato il progetto politico di
attuare una devolution graduata, accantonando cioè l’idea di utilizzare un
unico modello devolutivo valido per Scozia, Galles e Irlanda del Nord.
Inoltre configurandosi come un processo differenziato non se ne possono
prevedere gli sviluppi futuri e non Ø escluso che si posizionerà in un
quadro istituzionale atipico, che sfugge ai tradizionali principi di
strutturazione dei poteri
21
.
Un aspetto non secondario di questa asimmetria di fondo sta nel fatto che
l’ Inghilterra, ovvero quella parte della Gran Bretagna non facente parte
nØ della Scozia nØ del Galles, non Ø stata ancora interessata da alcun
processo propriamente devolutivo, nonostante vi siano state alcune
proposte politiche volte a sostituire la Camera dei Lords con una Camera
delle Regioni e il progetto per la regionalizzazione dell’ area territoriale
dell’ Inghilterra. Inoltre non sono da trascurare le implicazioni
dell’esclusione dell’ Inghilterra dalla devolution, che ha avuto effetti
collaterali negativi anche sotto il profilo socio-economico
22
. Se volessimo
considerare la questione in termini di diritto pubblico, gli effetti collaterali
negativi della riforma laburista sarebbero da identificarsi in una sostanziale
mancanza di equilibrio tra le diverse parti costituenti il Regno Unito in
termini di partecipazione democratica, rappresentanza e responsabilità
politica
23
. In particolare, i cittadini scozzesi, nord-irlandesi e gallesi si
trovano a essere maggiormente rappresentati rispetto a quelli inglesi, cioè
da un lato dal loro Parlamento subnazionale e inoltre dal Parlamento di
21
Marina Calamo Specchia, Processi di Devolution e transazioni costituzionali negli Stati Unitari
22
Parorali, S., Il regionalismo inglese : the dark side of devolution, 2008, pag. 4
23
Parorali, S., Il regionalismo inglese : the dark side of devolution, 2008, pag. 3
16
Westminster. Invece i cittadini inglesi si trovano ad essere rappresentati
unicamente dal parlamento londinese.
1.2 The West Lothian Question
La piø efficace spiegazione della West Lothian Question Ø attribuita all’
autore della stessa, Tam Dalyell, che fu parlamentare per la constituency
di West Lothian e fermo oppositore del progetto del partito laburista di
introdurre una forma di devolution of powers alla fine degli anni settanta.
Infatti in una sua pubblicazione del 1977, Devolution : the end of Britain?
scrisse che :‘’If the United Kingdom is to remain in being, then there can
be no question but that the Scottish constituencies must continue to be
represented at Westminster’’. .... Yet once the [Scottish] Assembly had
come into being, and was legislating for those areas that had not been
reserved to the United Kingdom Government, the position of the seventy-
one Scottish Westminster MPs would become awkward and invidious.
Their credibility - like those of their counterparts in the Assembly - would
be deeply suspect, simply because there would be so many areas of
concern to their electors on which they could not pronounce.’’
24
Un elemento preliminare da tenere in considerazione sta nel fatto che il
Regno Unito, è considerato come la sommatoria delle quattro entità
subnazionali
25
che lo costituiscono, suddiviso, ai fini dell’elezione dei
deputati della House of Commons
26
, attualmente in 646 single-member
constituences, che includono quindi electoral districts situati in Scozia.
Possiamo affermare che la cosiddetta questione inglese sia nata in
particolar modo con riferimento alla Scozia
27
e risieda nel fatto che i
parlamentari scozzesi dell’ House of Commons possono votare leggi
riguardanti l’ Inghilterra, mentre i parlamentari inglesi, nelle materie
24
Tam Dalyell, Devolution : the end of Britain?, 1977
25
Inghilterra, Galles, Scozia e Irlanda del Nord
26
Parlamento di Westminster
27
Heringa, A., Kiiver, P., Constitutions Compared, 2009, p. 63
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