Determinanti nei processi di innovazione contabile negli enti locali

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ƒ nel primo capitolo si è delineato il fenomeno del cambiamento del Settore 
Pubblico, con particolare attenzione alle riforme contabili. 
 
ƒ nel secondo capitolo si è posta la domanda di ricerca e si è analizzata la 
letteratura prodotta a livello nazionale e internazionale, al fine di definire uno 
schema logico-causale in cui inserire le ipotesi volta a dimostrarla. 
 
ƒ nel terzo capitolo si è focalizzata l’attenzione sulla metodologia utilizzata nella 
raccolta dei dati riguardanti la misurazione delle ipotesi, e anche sul metodo di 
definizione del questionario e della sua somministrazione. 
 
ƒ nel quarto capitolo sono stai analizzati i dati ottenuti, dapprima attraverso 
tecniche di statistica descrittiva, in seguito mediante test di statistica bivariata; 
infine si è tentato di fornire evidenze sulla validità delle ipotesi inizialmente 
poste. 
 
ƒ nel quinto capitolo si sono sintetizzate le risultanze ottenute traendo alcune 
conclusioni e fornendo alcuni spunti di riflessione. 
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1. IL SISTEMA INFORMATIVO CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI: IL 
CONTESTO DI RIFERIMENTO 
 
1. 1 - Le trasformazioni nel settore pubblico: il New Public Management  
 
Per comprendere appieno le logiche del NPM nel processo di innovazione delle 
aziende pubbliche, non si può prescindere dalla considerazione preliminare delle 
caratteristiche specifiche dell’azienda pubblica e, conseguentemente, dal suo 
sistema informativo, dalla disciplina normativa, una sorta di costante che sempre 
interviene sul processo di aziendalizzazione delle pubbliche amministrazioni, e dalla 
cultura prevalente in queste aziende, che impone percorsi del tutto peculiari. 
Da questo punto di vista si ricorda che l'azienda pubblica:  
• persegue, come ogni azienda, il proprio fine economico, riconducibile alla 
massimizzazione dell'utilità da essa generata;  
• realizza, sempre, come ogni azienda, un processo di produzione e di 
collocamento della sua produzione, appunto generatore di utilità, a beneficio 
di individuate collettività di riferimento;  
• non opera, parzialmente o totalmente, in condizioni di mercato; 
conseguendone che l'equilibrio economico, che ha il suo fondamento nei 
processi di consumo delle risorse e di loro reintegro, non é espressivo della 
capacità di realizzare le proprie finalità, ma esprime invece solamente un 
vincolo da rispettare nel medio-lungo termine;  
• la competitività, che é collegabile, nelle imprese, all'operare del mercato, 
espressione di condizioni di efficacia del processo di 
produzione/collocamento, va quindi sostituita da altre forme di sua 
manifestazione, allo scopo di realizzare le medesime condizioni; tali forme 
dovranno essere rese operanti dentro gli enti (attraverso i processi di 
programmazione/controllo, anche negli aspetti tesi a creare condizioni di 
funzionalità operativa) e fra gli enti (benchmarking); con riferimento ad esse si 
dovranno comunque elaborare specifici strumenti di misurazione;  
Avendo chiare le caratteristiche e le  specificità delle aziende pubbliche, è possibile 
tracciare il percorso che ha portato all’ammodernamento del settore pubblico sia a 
livello nazionale che a livello internazionale. 
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In Italia, il processo di riforma e rinnovamento della pubblica amministrazione, 
iniziato con la Legge 142/90, ha riguardato la semplificazione degli atti amministrativi, 
il riassetto istituzionale, amministrativo e contabile dell’intero settore. Tra le teorie 
tese ad interpretare tale processo di innovazione dell’amministrazione pubblica, 
quella maggiormente accreditata è quella senz’altro del cosiddetto New Public 
Management (NPM) (Hood, 1991, 1995; Osborne e Gaebler, 1992; Marcon, 1999), 
che vuole offrire, seppure con le difficoltà legate all’eterogeneità delle riforme attuate 
nei diversi paesi, un quadro sistematico del processo di innovazione. Il NPM è infatti 
un paradigma in cui sono inglobati diversi processi di sviluppo gestionale e di 
cambiamento organizzativo delle pubbliche amministrazioni; è definibile come un 
modello strategico di comportamento direzionale, che prevede il rafforzamento del 
ruolo dirigenziale nel settore pubblico, al quale viene attribuita una maggiore 
responsabilità gestionale e organizzativa (Guthrie 1994).  
Il termine New Public Management, ingloba la definizione più generica di processo di 
ammodernamento del settore pubblico ed è un fenomeno che ha interessato i diversi 
Paesi. Infatti, seppur con differenze temporali, Regno Unito, Australia, Nuova 
Zelanda e Stati Uniti sono i Paesi che possiamo definire come “pionieri”, che hanno 
cioè per primi, intrapreso la via del cambiamento dando luogo ad una serie di riforme 
tese ad ammodernare il settore pubblico.  
Gli elementi cardine su cui si concentra il NPM  sono:  
• la separazione delle funzioni strategiche da quelle più operative;  
• il controllo e la misurazione dei risultati finali più che delle attività poste in 
essere per la loro realizzazione;  
• l’impiego di incentivi legati al raggiungimento degli obiettivi;  
• la valutazione dei costi-benefici più che la correttezza formale del processo. 
Il filone del NPM ha progettato una nuova architettura tecnico-istituzionale della 
pubblica amministrazione e si è pertanto caratterizzato nel fornire un approccio di 
tipo manageriale (che pone in primo piano l’esigenza di recupero di efficienza, di 
responsabilizzazione, di orientamento ai risultati) legato alle teorie di mercato che 
suggeriscono l’introduzione di logiche competitive, di deregolamentazione, e di 
rivisitazione del rapporto con il cittadino inteso come “cliente”. 
Nonostante però l’ondata di innovazione portata dal NPM, esso è stato criticato. 
In particolare, secondo Hood (1998) e Meyer (1998) il NPM presenta dei limiti 
strutturali nel modello teorico di riferimento. Essi sostengono che ci sia una “fiducia” 
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riposta “a priori” nelle tecniche manageriali che conduce all’effetto paradossale di 
suggerire l’impiego di strumenti senza che sia ben chiaro quale sia il problema da 
risolvere. Ancora,  sostengono che si tratti di un’imitazione di tecniche adottate in un 
contesto differente nella convinzione che esse abbiano validità generale, o ancora 
l’impiego di uno stesso strumento in risposta a problemi diversi  
Sulla scia dei limiti evidenziati del NPM, si è sviluppato un altro modello teorico di 
riferimento, definito come Public Governance (Bekke, 1995; Minogue, 1998). 
Secondo questo nuovo modello teorico di riferimento sviluppatosi intorno agli anni 
’90, il ruolo dell’ente locale diviene quello di coordinatore di attività e processi. Il 
focus si sposta sulla variabile ambientale intesa come variabile che influenza la 
modalità di relazione tra soggetti diversi. Il ruolo dell’ente locale diviene quello di 
programmatore di funzioni di indirizzo e di governo del sistema.  
Parallelamente al filone della Public governance, si sviluppa un altro modello teorico 
di riferimento: il Network management (Kickert, 1997). Questo filone enfatizza la 
dimensione di rete in cui operano i soggetti pubblici in cooperazione con i privati  
(caratteristica quest’ultima, in contrapposizione con la teoria del NPM). 
Secondo l’approccio del Network management, il sistema socio-economico è 
caratterizzato dalla presenza di reti che presentano le caratteristiche di 
interdipendenza tra gli attori, eterogeneità tra gli attori, relazioni più o meno durature 
tra i soggetti.  
Nei processi di riforma e modernizzazione dell’apparato pubblico, ampio spazio è 
riservato alla dimensione dei sistemi informativi di misurazione e rilevazione (Olson 
1998; Lapsley, 1999). Partendo da questa considerazione, è più corretto parlare di  
New Public Financial Management (Olson, 1998), il cui focus è: 
• il cambiamento nei sistemi di reporting economico-finanziari, tra cui 
l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale, 
• l’introduzione di indicatori di performance 
• l’introduzione di forme di gestione di attività e processi basati su logiche di 
mercato. 
Dai Paesi che per primi hanno introdotto e sperimentato i nuovi suddetti sistemi di 
misurazione e rilevazione, è possibile evidenziare quali siano stati gli effetti che tali 
innovazioni hanno realmente generato. 
Secondo alcuni, (Borgonovi, 1996; Guarini, 2000; Olson 2001), le amministrazioni 
pubbliche che si sono adeguate ai principi di trasparenza e rendicontazione del 
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NPFM,  hanno dovuto scontrarsi con delle difficoltà oggettive di misurazione delle 
performance pubbliche. Olson (2001) ha affermato che tali amministrazioni pubbliche 
siano di fatto cadute nella cosiddetta “trappola della misurazione”: infatti se da un lato 
gli enti hanno cercato di rendere più analitici i propri sistemi informativi, dall’altro 
questa analiticità è andata a scapito del fabbisogno di accountability generale.  
La trappola della misurazione comporta il rischio che i sistemi di misurazione siano 
solo fini a se stessi e che ciò causi la riallocazione di risorse pubbliche 
dall’erogazione dei servizi alla gestione del sistema di misurazione e controllo 
(March, 1984; Humphrey, 1993; Olson, 2001; Jones, 2001). 
Dalla considerazione del sistema informativo dell’azienda pubblica, scaturisce 
l’approfondimento indispensabile sul sistema contabile degli enti locali. 
Nei seguenti paragrafi si farà particolare riferimento al tema dell’introduzione della 
contabilità economica patrimoniale nelle amministrazioni pubbliche, sia a livello 
nazionale che internazionale, e sui problemi teorici e tecnici che derivano dalla sua 
introduzione. 
In seguito si farà particolare riferimento all’esperienza italiana tracciando  un quadro 
alla luce del nuovo ordinamento contabile introdotto dal Dlgs 77/95. L’ultimo 
paragrafo si concentrerà poi sulle diverse forme di introduzione della contabilità 
economico patrimoniale, evidenziandone per ognuno vantaggi e svantaggi. 
 
1. 2 - L’introduzione della contabilità economico-patrimoniale nelle    
amministrazioni pubbliche 
 
L’introduzione della contabilità economica nelle amministrazioni pubbliche è 
sicuramente una delle riforme più importanti del NPM (Hood 1991, 1995; Olson 
1998). Molto probabilmente, se non ci fossero state le innovazioni contabili, le riforme 
non sarebbero state così significative.  
Nel panorama internazionale, diversi sono stati i paesi che hanno sperimentato 
l’introduzione della contabilità economico–patrimoniale in alcuni o in tutti i livelli di 
governo. I Paesi che hanno per primi sperimentato l’introduzione di nuove tecniche 
contabili sono stati la Nuova Zelanda, l’Australia, il Regno Unito, la Spagna, la 
Svezia, il Canada, la Francia, il Belgio, l’Irlanda, la Finlandia e anche l’Unione 
Europea adottando gli International Public Sector Accounting Standard.