Delega di funzioni e ripartizione degli obblighi nella tutela penale del lavoro

 cercando di concludere evidenziando  i problemi risolti e quelli che 
rimangono in discussione. 
 
 
 
 
 
  
                                   CAPITOLO  I     
LA TUTELA PENALE NELL’ORDINAMENTO ITALIANO ED 
EUROPEO 
 
 
1.- Evoluzione delle fonti europee in materia di sicurezza e 
igiene sul lavoro    
 
  In ambito europeo, fino al vertice dei capi di governo tenutosi nel 
1969, dove si stabilì l’obbiettivo dell’armonizzazione verso l’alto della 
politica sociale degli stati membri, erano state emanate solamente due 
direttive nell’ambito della sicurezza, prevenzione e tutela della salute: la 
Dir. Euratom 1959/221 e la Dir. 1967/302
3
. 
Nel 1977 venne emanata la prima direttiva in materia 
prevenzionale concernente il riavvicinamento delle disposizione 
legislative al tema di segnaletica e di sicurezza sul posto di lavoro
4
.  
L’anno di maggiore rilevanza, per la definizione di alcuni punti 
fondamentali nella linea  della politica CEE, fu il 1978 caratterizzato 
dall’adozione di un primo programma europeo che determina le 
principali linee guida in materia di sicurezza e igiene del lavoro. 
                                          
3
 Silvia Bertocco,La sicurezza del lavoratore nelle fonti internazionali del lavoro, Cedam  p.33  
4
 Dir.1977/576, poi modificata dalla Dir. 79/640. 
 Gli obbiettivi generali del programma sono incentrati sul 
miglioramento dell’ambiente di lavoro sotto il profilo tecnico 
prevenzionale, igienico, sanitario, psicologico. Un altro aspetto che viene 
studiato a fondo nel programma è dato dall’approfondimento della 
conoscenza delle modalità di accadimento degli incidenti sul lavoro, per 
poi concludere con un’analisi dei comportamenti umani. 
Con questo programma si tentò di dare un approccio globale alla 
materia
5
: le azioni comunitarie dovevano interessare tutti i settori, 
stimolando l’intervento delle parti sociali, sempre facendo salve le 
norme nazionali più favorevoli ai lavoratori.  
A seguito degli effetti combinati dell’azione del consiglio e del 
Comitato consultivo per la sicurezza, verso la fine degli anni Settanta vi 
fu una crescente presenza della Comunità in materia di prevenzione degli 
infortuni e riguardo alla protezione dei lavoratori dai rischi ambientali
6
. 
Le direttive emesse in questi anni saranno recepite nel nostro 
ordinamento con il DL. 277/1991. 
                                          
5
 Si fa strada l’idea dell’universalismo della protezione sociale inteso nella sua accezione positiva e 
riferito sia alla globalità della materia (senso oggettivo) che dei lavoratori (senso soggettivo),Vedi 
L’indefinita propensione vero l’universalismo della protezione sociale,in Lav. e diritto ,4/1991, p 527. 
6
 Direttive di “tutela delle esposizioni” n° 78/610 concernente il cloruro di vinile ; n° 80/1107 
concernente la protezione dei lavoratori dagli agenti fisici ,chimici, biologici, modificata dalla Dir. 
n°88/642; direttive particolari sui rischi di esposizione al piombo n°82/605, all’amianto n°83/477, al 
rumore n°86/188. 
 Con la risoluzione del febbraio 1984
7
 il consiglio ha approvato il 
secondo programma comunitario rivolto ad attuare misure di 
armonizzazione delle legislazioni, introducendo il principio 
dell’adeguamento della disciplina al progresso tecnico e quello 
dell’armonizzazione fondata su criteri normativi comuni ai singoli stati. 
Le fonti a cui erano ancorati questi due programmi era l’articolo 117 e 
118 del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea 
firmato a Roma nel 1957
8
 
 
                                          
7
 GUCE 67/2/1984 
8
 “Gli Stati membri convengono sulla necessità di promuovere il miglioramento delle condizioni di 
vita e di lavoro della mano d'opera che consenta la loro parificazione nel progresso.Gli Stati membri 
ritengono che una tale evoluzione risulterà sia dal funzionamento del mercato comune, che favorirà 
l'armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste dal presente Trattato e dal 
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative 
 2- Dall’Atto Unico a Maastricht 
 
Un sensibile cambiamento di direzione dell’azione comunitaria nel 
settore della sicurezza e dell’igiene sul lavoro si è avuto a partire 
dall’entrata in vigore dell’Atto Unico Europeo il 1 luglio 1987. 
In forza dell’articolo 118 A
9
, la Comunità assume una competenza 
legislativa specifica in materia sociale, con particolare riguardo 
all’armonizzazione legislativa; ed una competenza normativa 
concorrente con quella dei singoli stati per la disciplina del settore. 
L’Atto Unico Europeo conferisce alla Comunità il potere di 
adottare direttive emesse a maggioranza qualificata, dando ad essa una 
maggiore autonomia in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro, rispetto 
ai singoli stati membri. 
L’AUE
10
 ha permesso un salto di qualità sia a livello normativo 
che a livello politico, favorendo un atteggiamento comunitario più 
attento alle esigenze dei lavoratori
11
. Non minore importanza ha rivestito 
                                          
9
 In questo articolo è fatta salva la possibilità per gli stati membri di adottare un livello più elevato di 
protezione delle condizioni di lavoro purché siano compatibili con quanto scritto nel trattato. 
10
 Atto Unico Europeo 
11
 Treu-Negrelli, L’integrazione europea come fattore di stabilità delle relazioni industriali italiane, 
riportata da Silvia Bertocco in,La sicurezza del lavoratore nelle fonti internazionali del lavoro, p36 
nota 19   
 l’art 118 B, che prevede lo sviluppo del dialogo sociale, presupposto 
della contrattazione collettiva tra le parti sociali a livello europeo.
12
 
Prima di questo atto, la Comunità aveva solo un potere di 
iniziativa verso gli stati membri, la politica sociale era competenza 
riservata di questi ultimi e solo in casi particolari la Comunità poteva 
intervenire con l’adozione di direttive specifiche. 
Quanto detto trova fondamento nel terzo programma sociale 
fondato sull’art.118 A. 
Gli aspetti analizzati in materia di sicurezza e salute dei lavoratori 
si possono esprimere tramite il concetto di armonizzazione delle 
condizioni di tutela
13
,  la possibilità per taluni stati membri di mantenere 
o di varare misure volte ad ottenere un maggior livello di protezione 
14
, 
la necessità di promuovere il dialogo tra le parti sociali
15
. 
Il nuovo programma venne articolato in cinque settori 
comprendenti gli aspetti della sicurezza; della salute e dell’igiene;  
dell’informazione e formazione e del dialogo sociale, ultimo ma non 
meno importante. Le iniziative previste si articolarono su vari piani: 
l’emanazione di un pacchetto di direttive
16
, l’adozione della Carta 
                                          
12
 Vedi Lo Faro azione collettiva e tutela dell’ambiente di lavoro in Europa, in Giorn. 
Dir.lav.rel.ind.,49/1991,p.76 
13
 concetto riportato nell’art 118 A/1 
14
 art.118 A/3 
15
 art.118 B 
16
 direttiva quadro in materia di sicurezza e igiene e direttive da essa derivate. 
 comunitaria dei diritti sociali fondamentali e del relativo programma di 
attuazione
17
 . 
Tramite il protocollo sociale, allegato al Trattato di Maastricht 
del 7 febbraio 1992, si è data un ulteriore spinta agli Stati membri per 
l’adozione di direttive atte al miglioramento dell’ambiente di lavoro ed 
alla protezione dei lavoratori. Tendono così ad assumere un valore 
maggiore le fonti di diritto comunitario ,ed in particolare le direttive
18
. È  
inoltre da rilevare che, in materia di sicurezza sociale, si pone in atto una 
speciale procedura di deliberazione, in quanto il Consiglio Europeo 
adotta le prescrizioni minime applicabili mediante direttive a 
maggioranza qualificata, invece che all’ unanimità.  
 
                                          
17
 Per un’analisi politica ,sociale e giuridica della Carta e delle prospettive che da essa scaturiscono 
vedi De Luca ,La Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali:profili problematici e 
prospettive,in Foro.it.,V,3,p.130 
18
 Atti normativi che vincolano lo stato membro,cui sono rivolte,per quanto attiene al risultato da 
raggiungere , ma lasciandolo libero di scegliere i mezzi e le forme più opportune per realizzarlo. 
 3- La direttiva 89/391: La sua portata innovativa in rapporto ai 
principi comunitari e alla normativa OIL in materia di sicurezza 
sul lavoro. 
 
 
La direttiva 89/391 prevede i principi destinati a costituire i cardini 
della futura disciplina comunitaria in materia di prevenzione e sicurezza 
dei lavoratori: un quadro di riferimento che viene precisato dalla 
direttive particolari e dalle legislazioni nazionali. 
La ratio della direttiva in questione è condensata nel proemio oltre 
che nelle disposizioni generali. Nell’art. 6 viene esposto il principio che 
enuncia la necessità di adeguare il lavoro all’uomo: per l’attuazione di 
quanto sopra ,il legislatore comunitario pone alcuni punti di partenza 
quali l’informazione,la formazione dei lavoratori, la partecipazione 
“equilibrata” e il dialogo tra le parti. L’obbiettivo è quello di attuare la 
“prevenzione” finalizzata a “evitare o diminuire i rischi professionali”
19
. 
La direttiva, ampiamente influenzata dalla convenzione OIL n°155 e 
dalla raccomandazione OIL n°164 del giugno 1981
20
, si presenta come 
un approccio globale al problema della sicurezza che non può essere 
                                          
19
 L’espressione è tratta da un articolo di Mountuschi,La tutela della salute e la normativa 
comunitaria: l’esperienza italiana, in Riv. It. Dir.Lav.,1/1990,p 394 , citata da Silvia Bertocco in, La 
sicurezza del lavoratore nelle fonti internazionali del lavoro p.86 
20
 La convenzione 155 dell’OIL concernente la sicurezza ,la salute e il luogo di lavoro, ha largamente 
ispirato la direttiva comunitaria. Le parti I e IV della convenzione sono state recepite dal legislatore 
comunitario e utilizzate nella formulazione della direttiva  89/391. Le stesse osservazioni valgono per 
la Raccomandazione 164 dell’OIL. Silvia Bertocco ,La sicurezza del lavoratore nelle fonti 
internazionali del diritto del lavoro. P.86 
 risolto attraverso la sola imposizione di obblighi specifici o il controllo 
di aspetti tecnici, ma necessita di un nuovo approccio per ricercare le 
condizioni di funzionamento dell’interazione uomo-macchina-ambiente. 
Per il raggiungimento dell’obbiettivo, la direttiva quadro richiede che 
vengano coinvolti tutti i soggetti facenti parte del processo 
produttivo.
21
Non ci si deve ridurre a una mera imposizione di obblighi,  
ma ci si deve espandere nel campo dell’analisi dei rischi e della 
progettazione, promozione, sviluppo e verifica delle condizioni di 
migliore equilibrio del funzionamento del sistema. 
Accanto ad un nuovo sistema di prevenzione,  la direttiva aspira a 
favorire la costruzione di una normazione minima comune nel settore 
della salute e sicurezza del lavoro in una prospettiva di graduale 
progresso delle condizioni attualmente esistenti nelle varie legislazioni 
nazionali. A questi due obbiettivi se ne può accostare un terzo, che mira 
a rifondare il sistema delle relazioni industriali creando un rapporto fra 
datore di lavoro e lavoratori dipendenti basato sulla collaborazione e non 
più sul “conflitto”
22
. 
                                          
21
 La sicurezza può verificarsi solo attraverso un azione combinata dei costruttori, progettisti,datori di 
lavoro e lavoratori. I lavoratori devono riappropriarsi di un ruolo attivo di proposta e di partecipazione 
alla costruzione di un ambiente di lavoro sicuro. Vedi Naddeo ,Guida agli adempimenti per la 
sicurezza e la salute dei lavoratori,in ,Ambiente energia e lavoro. 1/94 p.9 
22
 L’espressione è tratta da Biagi,Dalla nocività conflittuale alla sicurezza partecipata :relazioni 
industriali e ambiente di lavoro in Europa verso il 1992,in Tutela dell’ambiente di lavoro e direttive 
CEE,Rimini 1991, p.133. Espressione riportata da Silvia Bertocco in, La sicurezza del lavoratore 
nelle fonti internazionali del lavoro Cedam   
 La direttiva 89/391 consta di 19 articoli, suddivisi in quattro 
sezioni, la prima dedicata a disposizioni generali, la seconda agli 
obblighi dei datori di lavoro; seguono gli obblighi dei lavoratori e 
disposizioni varie. 
 
a) Il contenuto delle disposizioni generali. 
 
Il campo di applicazione della direttiva è particolarmente ampio . 
Sono ricompresi, infatti, tutti i settori di attività privati e pubblici ad 
esclusione di alcuni comparti specifici del pubblico impiego
23
 e dei 
lavoratori domestici.  
La globalità delle attività comprese nell’ambito di tutela della 
direttiva è una novità per molti Stati membri che non prevedono la 
protezione della salute del lavoratore nel settore pubblico. Se a livello 
comunitario questa disposizione non trova un suo precedente , nel diritto 
internazionale convenzionale questa ipotesi era già stata presa in 
considerazione dalla convenzione OIL 155 del 1981
24
 che, specificando 
l’espressione “settori di attività economica”, esplicitamente ricomprende 
anche il settore pubblico. Nessuna distinzione si ha invece in ordine alla 
dimensione dell’impresa ,il che lascia presupporre che l’insieme delle 
                                          
23
 Forze armate,polizia , servizi di protezione civile . 
24
 Art 1 e 3 riguardanti la salute e la sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro. 
 norme valga a prescindere dalla consistenza dell’organizzazione 
produttiva. 
Nelle disposizioni generali è anche interessante l’art.3, che 
definisce le nozioni di lavoratore,datore di lavoro,rappresentante dei 
lavoratori e il concetto di prevenzione ai fini della direttiva stessa.  
La nozione di lavoratore utilizzata dal legislatore europeo nella 
direttiva sembra non superare l’ampiezza prevista dal Tratto CEE . 
Tuttavia non sembra che le due nozioni coincidano perfettamente dato 
che la dottrina ritiene esclusi i lavoratori autonomi
25
dal campo di 
applicazione della direttiva quadro. La nozione della direttiva è senza 
dubbio sulla scia dell’art. 3/b della convenzione OIL  n°155 il quale 
prevede che il termine lavoratore si riferisca a tutti a tutti i lavoratori 
subordinati , compresi i funzionari pubblici. 
Il concetto di datore di lavoro adottato nella direttiva si fonda sul 
requisito della titolarità del rapporto di lavoro e sulla responsabilità 
direzionale dell’impresa. L’applicazione del concetto di datore di lavoro 
ha dato però adito a problemi riguardanti l’individuazione del soggetto e 
alla sua responsabilità in materia di sicurezza, soprattutto in aziende di 
grandi dimensioni, di cui ci occuperemo più avanti. 
                                          
25
 Banks ,nel suo articolo cit: L’article 118 A…sottolinea questo aspetto in relazione alla espressa 
previsione fatta sul punto dalla VIII direttiva figlia della 89/391. Questa nel suo campo di 
applicazione ricomprende anche la tutela dei lavoratori autonomi (artt.6/b e d,/8i e 10) cosa che invece 
non prevede la direttiva 89/391. Così Silvia Bertocco, La sicurezza del lavoratore nelle fonti 
internazionali del lavoro, p.90 nota n° 35 
 Per quel che riguarda il rappresentante dei lavoratori ,meglio noto 
come delegato della sicurezza, la legislazione europea non fornisce 
spunti interessanti a causa del rinvio alle legislazioni e prassi nazionali. 
L’unico aspetto poco chiaro di questa norma è dato dalla mancanza di 
definizione dei compiti e dei poteri del delegato. 
Certamente utile è il concetto di prevenzione che delimita, soprattutto da 
un punto di vista culturale, il complesso di attività ad essa affluenti e il 
fine a cui sono dirette. La normativa comunitaria prevede un’articolata, 
specifica e verificabile attribuzione di compiti alle parti sociali che 
dovranno concorrere al processo prevenzionistico. 
È stata denunciata dalle parti sociali la mancanza della definizione 
di rischio professionale, il che comporta un allentamento del nesso 
causale tra danno e mancata prevenzione, o meglio tra rischio e necessità 
di prevenzione ,rendendo quest’ultima un’entità generica ed il primo non 
evitabile e difficilmente riconoscibile. 
Questa nuova visione della sicurezza richiama l’attenzione dei 
legislatori europei sul necessario adeguamento richiesto dalla direttiva. 
Lo sforzo sarà incentrato sul passaggio da un’azienda che produce e 
cerca di fare sicurezza ad un’azienda che produce in sicurezza.
26
 
                                          
26
 Concetto espresso da Silvia Bertocco in, La sicurezza del lavoratore nelle fonti internazionali del 
lavoro Cedam ,vedi p.91 
 Il significato stesso del termine sicurezza non può essere ridotto a 
semplice osservanza delle disposizioni normative, o alla sola ricerca di 
soluzioni tecniche, ma va individuato nel raggiungimento prima e nel 
mantenimento poi di un adeguato rapporto tra le possibilità umane, 
tecnologiche ed ambientali all’interno dell’azienda.
27
 
 
b) Obblighi dei datori di lavoro 
-La valutazione del rischio 
Il datore di lavoro è il soggetto titolare dell’obbligo di garanzia 
della sicurezza e della salute dei lavoratori; in quanto debitore di 
sicurezza grava su di lui la responsabilità del bene tutelato dalla norma 
comunitaria. 
Sul datore di lavoro grava l’obbligo generalissimo di garantire la 
salute e la sicurezza dei lavoratori in tutti gli aspetti connessi con il 
lavoro.  
La direttiva sottolinea il carattere personale delle responsabilità del 
datore di lavoro in materia di sicurezza.
28
 
                                          
27
 Vedi l’intervento al convegno di Milano aprile 1993 di Gaetani ,L’impatto della direttiva quadro sul 
sistema giuridico italiano,in Lavoro sicuro,5/93 p.6 . Citato da Silvia Bertocco in La sicurezza del 
lavoratore nelle fonti internazionali del lavoro Cedam p.91 nota n°39  
28
 Vedi Roccella-Treu , Diritto del lavoro,op. cit. 278