II
Regione Sicilia nel 1959 e commentando tutte le interpretazioni e le
posizioni dottrinali sviluppatesi intorno alla questione. Dopo aver
spiegato cosa s’intenda per decreto-legge regionale, passeremo ad
analizzare la posizione della giurisprudenza costituzionale circa la
sua ammissibilità e le norme dell’ordinamento giuridico sia statale
che regionale, per capire se sia possibile configurare un’ipotesi di
questo genere, prima delle riforme costituzionali che hanno
radicalmente rinnovato la Costituzione, nella parte dedicata alle
Regioni.
Mentre, l’ultimo capitolo è dedicato, interamente, alle novità
introdotte con le leggi costituzionali di modifica del Titolo V della
Costituzione e allo studio delle connessioni intercorrenti tra riforma
e decretazione legislativa d’urgenza, nelle riflessioni degli studiosi
del diritto. Dopo aver studiato le varie teorie, s’illustreranno le
motivazioni per cui, a nostro parere i decreti-legge regionali non
possono essere fonti primarie di diritto regionale.
1
Capitolo primo
Decreto - legge: analisi ed interpretazione
dell’art.77 della Costituzione.
2
Analisi ed interpretazione dell’articolo 77
della Costituzione
1.Premessa
Il 22 dicembre del 1947 l’Assemblea Costituente
1
approva il
testo definitivo della Costituzione che, con l’articolo 77, conferisce
al Governo la possibilità di emanare, <<in casi straordinari di
necessità ed urgenza>>, atti che si collocano allo stesso livello delle
leggi nella gerarchia delle fonti: i decreti-legge.
2
In realtà, “atti aventi forza di legge”, emanati dal potere
esecutivo, erano già presenti negli ultimi decenni dell’ottocento: il
Governo poteva adottarli al di fuori di qualsiasi delega legislativa.
3
Mentre, però, il loro numero rimase contenuto durante la fase dello
Stato liberale ottocentesco, con il regime statutario atti di questo
genere cominciarono ad essere utilizzati sempre più
frequentemente, anche se in misura moderata, fino al 1890, per poi
intensificarsi notevolmente negli anni successivi.
4
1
L. PALADIN, Art. 77 Costituzione, in Commentario alla Costituzione, 1990, p. 42;
2
L. PALADIN, Art. 77 Costituzione, in Commentario alla Costituzione, 1990, p. 48-
55;
3
L. PALADIN, Art. 77 Costituzione, in Commentario alla Costituzione, 1990, p.45
4
Vedere anche A. CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, Roma, 1997, p 187 e ss.;
3
E fu proprio la sempre crescente frequenza dei decreti-legge a
condurre la dottrina a ritenere questa forma particolare di esercizio
del potere legislativo, un potere legittimo. Vari e molto fantasiosi
furono gli argomenti utilizzati, dagli studiosi di diritto di quel
periodo, per giustificare la decretazione legislativa d’urgenza.
5
Tuttavia dopo una prima fase di favore, da parte del Governo,
nei confronti di questi particolari atti di esercizio del potere
legislativo, utilizzati per fronteggiare situazioni di necessità ed
urgenza, s’incominciò a parlare di abuso. E come le schiere degli
studiosi, così, anche l’organo titolare del potere legislativo, il
Parlamento, arrivò a condannare la decretazione legislativa
d’urgenza riconoscendo che spesso essa veniva utilizzata <<per
forzare la mano al Parlamento presentando ad esso il fatto
compiuto;>>.
6
Poco dopo la sua nascita il decreto-legge si era
ammalato, e accanto a quella parte di decreti adottati
esclusivamente in casi di necessità ed urgenza, un gran numero
degenerava in uno strumento politico, ossia veniva adottato solo per
fini politici. Anche perché la necessità e l’urgenza sono parametri
valutabili solo con criteri politici.
Ma fu soprattutto nel primo dopo guerra che la situazione
degenerò completamente, tanto che, nel 1921 e nel 1925, con legge,
si dovettero sanare migliaia di decreti-legge, adottati tra il 1911 ed
1921, con la legge del 1921, e tra il 1921 ed 1924, con la legge del
5
A. CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, Roma, 1997, p 193-198;
6
A. CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, Roma, 1997, p. 203-210
4
1925,
7
convertendoli in blocco. Per comprendere la gravità del
fenomeno basti considerare che tra il 1914 ed il 1921, si arrivò ad
emanarne più di 2.832, vale a dire, in media, più di 400 all’anno, e
più di uno al giorno. Il decreto-legge era divenuto ordinario
strumento di legislazione.
8
Dal canto suo, la giurisprudenza della Cassazione aveva
continuato a riconoscere la legittimità delle ordinanze d’urgenza,
fino agli anni ’20, prendendo coscienza del grave stato delle cose
nel 1922, quando a causa dell’eccessiva frequenza dei decreti-legge,
dichiarò l’inefficacia degli stessi, rilevando che non esisteva, in
Italia alcuna previsione costituzionale che riconoscesse al governo
il diritto di arrogarsi della potestà legislativa, in casi di necessità ed
urgenza.
9
La sentenza della Corte di Cassazione e la continua crescita
dei decreti-legge condussero all’emanazione della legge 31 gennaio
1926, n.100, con la quale, da un lato, si introdusse una concreta
disciplina del fenomeno e dall’altro si cercò di arginarlo. Ma questa
legge non produsse gli effetti sperati, anzi, per una serie di ragioni
storiche concomitanti, la decretazione legislativa d’urgenza divenne
il procedimento dominante di legislazione.
10
7
Da notare che i decreti-legge adottati tra il 1921 ed il 1923 equivalgono,
numericamente, a quelli adottati tra il 1911 ed il 1921, segno che la situazione
diventava anno dopo anno sempre più incontrollabile;
8
A. CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, Roma, 1997, p. 216-217;
9
A. CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, Roma, 1997, p. 219-221;
10
A. CELOTTO, L’abuso del decreto-legge, Roma, 1997, p. 227-240;
5
Considerato l’abuso fattone, la Commissione dei costituenti
inizialmente assunse un atteggiamento di sfavore circa
l’ammissione dei decreti-legge, pur riconoscendone l’intrinseca
utilità in specifiche situazioni non fronteggiabili tempestivamente
dalle Camere;
11
alla fine prevalse l’idea di conservare la
decretazione legislativa d’urgenza, introducendo, però, vincoli più
rigorosi che in passato.
12
In definitiva, l’art. 77 fu così formulato ed ancora oggi
conserva tal enunciazione: “ Il Governo non può, senza delegazione
delle camere, emanare decreti che abbiano valore di legge
ordinaria.
Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il
Governo adotta sotto la sua responsabilità, provvedimenti
provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per
la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono
appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.
I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono
convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.
Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti non convertiti.”
13
11
L. PALADIN, Diritto Costituzionale, Padova, 1995, p. 192;
12
L. PALADIN, Diritto Costituzionale, Padova, 1995, p.192;
13
Art.77, Costituzione;
6
2. Presupposti dei decreti-legge
Da quanto detto all’articolo riportato nel paragrafo
precedente, appare evidente la peculiarità di tali atti, per
comprendere la quale è necessario soffermarsi su alcune espressioni
contenute nel testo costituzionale.
In primo luogo, l’art.77 si apre con l’imposizione di un limite
all’attività normativa del Governo: << Il Governo non può, senza
delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di
legge ordinaria. >>.
14
Limite che contribuisce a sottolineare la
straordinarietà dei decreti-legge, perché, di fatto, ci dice che
normalmente al Governo non è riconosciuta la legittimazione ad
adottare decreti con valore di legge ordinaria, se non in forza di una
delegazione delle Camere.
15
Inoltre al secondo comma,
l’eccezionalità che caratterizza l’adozione di tali atti è precisata
dall’espressione << in casi straordinari di necessità ed urgenza>>,
riferita alla possibilità del Governo di adottare << provvedimenti
provvisori con forza di legge>>.
16
La necessità e l’urgenza costituiscono le basi per
comprendere il fenomeno e la funzione pratica della decretazione
d’urgenza. Un’attività normativa fondata su tali presupposti è
utilizzata per far fronte a situazioni eccezionali in relazione alle
14
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 238;
15
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 238;
16
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p.238;
7
quali i modi normali della produzione giuridica risultano
inadeguati. Per capire quali siano, in concreto, le situazioni
eccezionali delineate dalla formula <<in casi straordinari di
necessità ed urgenza>>, innanzi tutto, occorre evidenziare il
rapporto di mera endiadi intercorrente tra i due termini necessità ed
urgenza e soffermarsi sul fatto che il riferimento alla straordinarietà
dei casi è utilizzato solo per rinforzare il concetto espresso.
17
Secondariamente, al fine enunciato nel capoverso precedente,
è utile anche individuare positivamente le occorrenze che possono
determinare situazioni di necessità ed urgenza. A questo riguardo si
sono succedute varie interpretazioni. Ne parla chiaramente Livio
Paladin in “Le fonti del diritto italiano” quando, analizzando i
presupposti giustificativi dei decreti-legge, si sofferma appunto
sulla formula <<casi straordinari di necessità ed urgenza>>
utilizzata al 2° comma dell’art. 77.
18
Quanto alla necessità, molti
autori (Viesti, Lavagna) hanno ritenuto in passato che essa fosse un
<<elemento di qualificazione delle fattispecie regolate>> da non
dover confondere con la valutazione circa l’opportunità dell’atto,
operata in sede d’indirizzo politico-governativo.
19
Quanto
all’urgenza, si è giunti sempre più frequentemente alla conclusione
che essa esigerebbe l’applicazione immediata dei decreti-legge, in
17
A. PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto in Commentario al cod. civ. Scialoja-
Branca, p. 262; PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p.243;
18
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 241-243;
19
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 242;
8
tutti i loro disposti.
20
Accettando questa impostazione, se ne deduce
che sarebbero ammissibili solo quei decreti-legge adottati a fronte
di situazioni eccezionali ed imprevedibili e cioè di assoluta
necessità
21
e formulati in modo tale da ricevere un’applicazione
immediata o ravvicinata nel tempo.
22
Tuttavia, nel corso degli anni, queste posizioni sono state
superate da una <<interpretazione assai lassista>>
23
che ha attribuito
al Governo ed al Parlamento il compito di verificare l’esistenza dei
presupposti giustificativi, dal che, nella prassi, si è diffusa, sempre
più frequentemente, la tendenza ad adottare provvedimenti
considerati necessitati ed urgenti solo in relazione ai fini proposti
dal Governo. Così come osserva L. Paladin, vari autori concordano
nel ritenere che la necessità non debba essere assoluta, ma possa
essere valutata sulla base dell’indirizzo politico-governativo.
24
Ugualmente si parla di <<urgenza soggettiva>>, valutata in
relazione all’intero documento e non alle singole disposizioni. Di
tale avviso sono autori come G. Pitruzzella ed C. Esposito, il primo
arriva, addirittura, a negare il <<carattere eccezionale della
decretazione d’urgenza>>,
25
il secondo sostiene che l’art. 77
riguarderebbe provvedimenti di necessità ed urgenza che il Governo
20
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 242;
21
G. VIESTI, Il Decreto-legge, Napoli, p. 125 ss.; V. DI CIOLO, Questioni in tema di
decreti-legge,Milano, p. 144/145
22
Favorevole G. VIESTI, in Il Decreto-legge, Napoli, p. 125 ss.; Contrario L.
PALADIN, in Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1990, p. 242-243 e nel commento
all’ Art. 77 in Commentario alla Costituzione, 1996, p.57;
23
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 242;
24
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 242-243
25
C. PITRUZZELLA, La legge di conversione, Padova, p.34
9
adotta per perseguire tutte le finalità e soddisfare tutti gli interessi
ed i bisogni dello Stato.
26
Tanto più che l’art.77 non elenca
specificamente i bisogni e le necessità particolari oggetto dei
provvedimenti urgenti del Governo.
27
Da ciò si ricava che non vi è
interesse dello Stato che non possa dar luogo a tali provvedimenti,
perciò l’esigenza di adottare decreti-legge può derivare sia da
situazioni di necessità <<assoluta>>, quali calamità naturali e fatti
ad esse equiparabili, sia da situazioni di necessità <<relativa>> che
nascono dall’occorrenza di realizzare un contingente disegno
politico.
28
A questo punto è lecito domandarsi se sia stato il lassismo
degli organi istituzionali a condizionare le indulgenti interpretazioni
dottrinali o se, viceversa, queste ultime abbiano influito sul
fenomeno della decretazione d’urgenza.
29
Senza dubbio
l’utilizzazione di questo tipo di atti normativi dagli anni ’50 ha
raggiunto proporzioni ingenti e senz’altro provvedimenti quali
decreti-catenaccio e decreti-d’urgenza, adottati nei primi anni della
Repubblica, e decreti-proroga e decreti-riforma, adottati negli ultimi
anni, sono espressione di questa tendenza dei Governi a ricorrere in
maniera così disinvolta alla decretazione governativa d’urgenza.
26
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p.834;
27
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p.834;
28
C. ESPOSITO, Decreto-legge in Enciclopedia del diritto, 1960, p.834-835; A.
PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto in Commentario al cod. civ. Scialoja-Branca,
p.262; L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, 1996, p. 243;
29
L. PALADIN, Diritto Costituzionale, Padova, 1995, p. 192;
10
3. Natura dei decreti-legge
In secondo luogo, un elemento fondamentale, per
comprendere la natura di questi particolari atti governativi, è
rappresentato dal dibattito circa il significato delle formule
<<valore di legge ordinaria>> e <<forza di legge>> ed il rapporto
intercorrente fra le stesse. La controversia circa il valore da
attribuire a queste due espressioni ha coinvolto vari costituzionalisti
dando vita a due orientamenti contrapposti: da un lato si è cercato,
in passato, di distinguere la <<forza>> dal <<valore>>,
30
dall’altro,
viceversa, le due espressioni sono considerate tra loro speculari.
31
Da un lato, quindi, troviamo costituzionalisti che, come Carlo
Esposito, partono dalla considerazione che le due formule in
questione abbiano significati distinti.
32
L’Autore sostiene che
l’art.77 al primo comma escluda la competenza dell’Esecutivo ad
emanare decreti che abbiano lo stesso valore di legge ordinaria, al
di fuori della legge di delegazione, e che, al secondo comma, la
legge, di cui i provvedimenti adottati in caso di necessità ed urgenza
hanno la forza, è intesa come qualsiasi specie di legge in generale
ossia rinvia a leggi statali di ogni specie, ordinarie o costituzionali,
e persino regionali.
33
Per cui, secondo C. Esposito, la <<forza di
legge>> supererebbe il limite del <<valore di legge ordinaria>>,
30
L. PALADIN, Commento all’art.77 Cost., 1990, p. 56 ss.;
31
L. PALADIN, Commento all’art.77 Cost., 1990, p. 56 ss.;
32
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p.834-840;
33
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p.836;
11
perché comprenderebbe leggi ordinarie e non; avrebbe, in realtà, un
significato più ampio che quello dato alla seconda formula.
34
Usando le parole dell’autore: <<…poiché l’art.77 Cost. non dice
che il Governo in caso di necessità ed urgenza può prendere
provvedimenti aventi il contenuto, la competenza o il valore della
legge ordinaria, ma bensì che può prendere provvedimenti con forza
di legge, non è lecito all’interprete né di sostituire la parola “forza”
con il termine “valore” né di aggiungere alla parola legge
l’aggettivo “ordinario” svisando completamente il senso
dell’espressione>>.
35
Quindi proprio perché, al secondo comma non è specificata la
specie di legge, di cui i provvedimenti urgenti hanno la forza, la
<<forza di legge>> non è equiparabile al <<valore di legge
ordinaria>>.
36
Successivamente, aggiungendo, alla contrapposizione valore-
forza di legge, il fatto che questi atti sono caratterizzati da
precarietà e l’espressa previsione della responsabilità governativa
legata alla loro adozione, l’Autore è giunto alla conclusione che
l’Esecutivo non ha una <<astratta legittimazione…alle decretazioni
d’urgenza>>,
37
quindi, la norma contenuta al secondo comma
dell’art 77, attribuisce una competenza eccezionale al Governo.
34
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p.836;
35
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p. 839-840;
36
C. ESPOSITO, Decreto-legge, in Enciclopedia del diritto, 1960, p. 835-840;
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 237;
37
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 237-238
12
Dall’altro lato ci sono costituzionalisti, quali L. Paladin e G.
Pitruzzella che sono di diverso avviso. Il primo ritiene che le
conclusioni, cui giunge C. Esposito, producano l’effetto di
esasperare il paradosso dei decreti-legge e nello studio che conduce
sulla questione, parte dai lavori preparatori dell’articolo in esame,
dai quali emerge che i costituenti parlano indifferentemente di
<<forza>> e di <<valore di legge>>, (uso promiscuo confermato
anche da altri passi costituzionali: art.87 5° comma; art.89 2°
comma).
38
Le testuali incertezze che ritroviamo nell’articolo in
esame, starebbero, sì, ad esprimere la <<reale impossibilità di
assimilare pienamente l’efficacia e le vicende dei decreti-legge a
quelle proprie delle leggi formali ordinarie>>-infatti, <<tali
provvedimenti non sono assoggettati al medesimo regime delle
leggi e degli altri atti equiparati>> e non hanno la stessa attitudine
delle leggi vere e proprie a creare diritto di rango legislativo (i
disposti dei decreti-legge sono concepiti come istituzionalmente
precari, in quanto destinati a perdere vigore dall’origine) -,
39
ma
tutto ciò non significa che non si possa riconoscere una <<astratta
legittimazione del Governo …alla decretazione legislativa
d’urgenza>>, ma solo che al Governo è riconosciuta una particolare
forma di decretazione, e la conferma di quanto stiamo dicendo è
data proprio dal fatto che i costituenti abbiano deciso di introdurre
nella Costituzione l’art.77.
38
L. PALADIN, Commento all’art.77 Cost., 1990, p. 43-44;
39
L. PALADIN, Commento all’art.77 Cost., 1990, p. 44;
13
Dello stesso avviso G. Pitruzzella. Se i costituenti avessero
voluto escludere la legittimazione preventiva degli atti necessitati
del governo, non avrebbero previsto questa possibilità per
l’Esecutivo ed invece dai lavori preparatori risulta che l’Assemblea
riteneva indispensabile considerare i decreti-legge quali atti
inizialmente validi.
40
L’Autore, in realtà, si spinge anche oltre la
posizione assunta dal L. Paladin dando dell’art. questa lettura: <<Il
Governo non può senza delegazione delle camere, emanare decreti
che abbiano valore di legge ordinaria, salvo che vi siano casi
straordinari di necessità ed urgenza>>.
41
D’altronde a noi non resta che rilevare che la classe politica,
il Parlamento, la Corte Costituzionale e la gran massa degli
operatori del diritto, concordano nel ritenere che il Governo
disponga di una propria potestà legislativa per fronteggiare
situazioni di necessità ed urgenza.
42
Al termine di tutto quanto è
stato esposto, ci sembra che l’unica conclusione corretta possa
essere che il decreto-legge nasce come atto normativo e che non gli
possa essere negata la qualifica di fonte di diritto, sia pur anomala.
43
40
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 238;
41
L. PALADIN, Commento all’art.77 Cost., 1990, p. 146;
42
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, p. 238;
43
L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna,1996, p. 238;
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