Decreto di esproprio ed occupazione d'urgenza

  2
1.1. PREMESSA 
Il primo degli articoli della Sezione I del capo IV del testo 
unico delle disposzioni legislative e regolamentari in materia di 
espropriazione per pubblica utilità (D.P.R. 8 giugno 2001, n. 
327), sezione riferita al “modo di determinare l’indennità di 
espropriazione” e, per la precisione, alle regole procedurali che 
governano tale procedimento, è l’art. 20 che si dedica alla 
determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione. 
Nel sistema anteriore al testo unico, erano previsri due 
procedimenti di determinazione dell’indennità di 
espropriazione, uno ad opera degli artt. 24 e ss., l. 25 giugno 
1865, n. 2359, e uno ad opera degli artt. 11 e ss., l. 22 ottobre 
1971, n. 865. 
In base alla legge del 1865, si prevedeva: 1) l’offerta della 
indennità di espropriazione da parte del soggetto promotore; 2) 
la possibile accettazione da parte del proprietario, ovvero 
l’accordo bonario; 3) in caso di mancata accettazione o di 
  3
mancato accordo, la determinazione della indennità da parte di 
uno o tre periti nominati dal tribunale civile; 4) l’ordine di 
pagamento o di deposito dell’indennità da parte dell’autorità 
giudiziaria ordinaria; 5) l’emissione del decreto di esproprio da 
parte del Prefetto. 
In base alla legge del 1971, si prevedeva: 1) la 
determinazione della indennità in via provvisoria nello stesso 
atto di dichiarazione della pubblica utilità dell’opera; 2) la 
possibile accettazione dell’indennità ovvero la cessione 
volontaria del bene; 3) in caso di mancata accettazione, la 
determinazione dell’indennità da parte di apposita commissione 
provinciale
1
. 
A livello di premessa generale si può fin d’ora osservare che 
le novità del testo unico attengono, in prima analisi, dall’essere 
stato generalizzato l’istituto della determinazione dell’indennità 
provvisoria, finora previsto solo dalla l. n. 865 del 1971: 
                                              
1
 R.DE NICTOLIS, La determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, in AA.VV., 
L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, Milano, 2007. 
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tuttavia, mentre nella l. 865 del 1971 l’indennità provvisoria 
viene determinata nell’atto che dichiara la pubblica utilità 
dell’opera, nel testo unico la determinazione provvisoria 
dell’indennità è successiva alla dichiarazione di pubblica utilità.  
In seconda osservazione, le novità guardano all’esigenza di 
adattare la vecchia disciplina ai principi dettati dalla legge 7 
agosto 1990, n. 241 in punto di partecipazione procedimentale 
dell’espropiando e, per effetto di tale esigenza, favorire per 
quanto possibile l’accordo sull’entità della indennità di 
espropriazione e la conseguente cessione volontaria del bene. 
E’ tuttavia fin d’ora da anticipare che oggi, dopo le 
modifiche al testo unico apportate con il d.lgs. n. 302 del 2002, 
la cessione volontaria, anche in caso di condivisione da parte 
dell’espropriato dell’indennità provvisoria, non forma più 
oggetto di un obbligo, bensì resta una facoltà alternativa 
all’emissione del decreto di esproprio (art. 20, 11° co.). 
Ulteriori novità, sempre a livello generale, discendono, 
invece, dalla strutturazione complessiva del testo unico, quali, 
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ad esempio, “l’eliminazione delle attuali competenze prefettizie 
e del tribunale, con la concentrazione in capo all’ufficio per le 
espropriazioni interno a ciascun ente titolare del potere 
espropiativo”
2
. 
 
1.2. IL PROCEDIMENTO PER LA DETERMINAZIONE 
DELL’INDENNITÀ PROVVISORIA. GLI ADEMPIMENTI 
PRELIMINARI 
Il disegno generale del procedimento espropriativo delineato 
dal testo unico prevede che, esaurita la fase concernente la 
dichiarazione di pubblicà utilità
3
, venga avviata quella di 
determinazione dell’indennità di espropriazione: più in 
particolare, il 1° co. dell’ art. 20 stabilisce che divenuto efficace 
                                              
2
 F. PITERA’ (a cura di), La nuova disciplina dell’espropriazione, Utet, Torino, 2004,  R. DE    
NICTOLIS, La determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, in AA.VV., 
L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, Milano, 2007.                    
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 Nel nuovo testo unico la fase della dichiarazione di pubblica utilità ha “un effetto di 
carattere autorizzatorio nei confronti dell’autorità espropiante: entro il termine di scandenza dell’efficacia 
della dichiarazione può essere emanato il decreto di esproprio, ossia può essere disposto il trasferimento 
coattivo del diritto di proprietà e consentito al beneficiario di acquisire il bene altrui”,  in S.CASSESE 
(diretto da), Dizionario di diritto pubblico, Giuffrè, Millano, 2006. 
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l’atto che dichiara la pubblica utilità e, cioè, l’atto necessario al 
fine di conferire al bene la qualità giuridica, condizione 
essenziale perché il bene possa diventare oggetto di un 
provvedimento di espropriazione, nei successivi trenta giorni il 
promotore dell’espropriazione compila l’elenco dei beni da 
espropiare.  
L’elenco dei bei da espropriare reca l’indicazione sommaria 
degli stessi e dei relativi proprietari, e indica le somme che offre 
in pagamento. L’elenco va notificato a ciascun singolo 
proprietario, nella parte che lo riguarda, con le forme degli atti 
processuali civili. Gli interessati entro trenta giorni dalla notifica 
possono presentare osservazioni scritte e depositare documenti. 
Appare importante porre in luce il fatto che gli adempimenti 
preliminari previsti dalla prima parte del 1° co. dell’art. 20, 
dovendo essere, oggi, notificati per estratto ai singoli proprietari 
in funzione di partecipazione, perseguono l’obiettivo di 
armonizzare la procedura con i principi di cui alla l. n. 241 del 
1990 e, conseguentemente, di favorire per quanto possibile il 
  7
raggiungimento di un accordo sull’importo della indennità 
provvisoria
4
. 
Il 2° co. dell’art. 20 del testo unico, sempre in vista 
dell’obiettivo di favorire un accordo sulla determinazione 
dell’indennità provvisoria ed avvalendosi dello strumento 
partecipatvo, prevede la possibilità, affidata alle valutazioni 
dell’autorità espropiante, di invitare o il solo proprietario, o 
anche il promotore dell’espropriazione, ad indicare, in un 
termine non superiore a venti giorni, il valore da attribuire 
all’area, potendosi allo scopo avvalere anche di relazioni 
tecniche di parte. 
Gli adempimenti in argomento sono affidati agli 
apprezzamenti dell’autorità espropiante, che devono 
concernere sia il merito della situazione alla luce degli atti a 
disposizione, sia le esigenze di celerità del procedimento: è 
                                              
4
 “La notifica individuale vale come avviso di avvio del procedimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 7, 
l. 7 agosto 1990, n. 241, e consente la partecipazione degli interessati, che hanno la facoltà di presentare 
osservazioni scritte e di depositare documenti”,  in R.DE NICTOLIS, La determinazione provvisoria 
dell’indennità di espropriazione, in AA.VV., L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, Milano, 
2007. 
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tuttavia evidente che una volta acquisite le indicazioni richieste, 
l’autorità espropiante è tenuta a valutarle e, nel caso dovesse 
disattenderle, ad esplicitare le ragioni a supporto di tale diversa 
opinione
5
. 
 
1.3.  L’ATTO DI DETERMINAZIONE PROVVISORIA 
DELL’INDENNITA’  DI ESPROPRIAZIONE 
Dopo l’eventuale contraddittorio e l’eventuale istruttoria 
tecnica, viene emanato l’atto che determina in via provvisoria 
l’indennità di espropriazione. 
Tale atto è successivo alla dichiarazione di pubblicà utilità, 
precede il decreto di esproprio e contiene l’accertamento del 
valore dell’area sulla base delle risultanze istruttorie,  e deve, in 
conformità alla regola generale di cui all’art. 3, l. 7 agosto 1990, 
                                              
5
 U. DI BENEDETTO, Il procedimento espropriativo, in Diritto amministrativo. Giurisprudenza e 
casi pratici, III, Rimini, Maggioli, 2007,  F. PITERA’ (a cura di), La nuova disciplina 
dell’espropriazione, Utet, Torino, 2004, R.DE NICTOLIS, La determinazione provvisoria 
dell’indennità di espropriazione, in AA.VV., L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, Milano, 
2007. 
  9
n. 241, essere motivato con riferimento a dette risultanze. 
Si deve ritenere che l’indennità a titolo provvisorio vada 
fissata tenendo conto delle maggiorazioni stabilite dall’art. 45 
del testo unico per il caso di cessione volontaria
6
. Va osservato 
infatti che in caso di accettazione della stessa, il proprietario è 
onerato alla stipula della cessione volontaria: è chiaro, allora, 
che l’accettazione avverrà solo se la misura della indennità 
provvisoria sia pari o superiore alla somma che si 
conseguirebbe in caso di cessione volontaria ai sensi dell’art. 45 
del testo unico. 
L’atto che determina in via provvisoria l’indennità deve 
essere notificato con le forme degli atti processuali civili, al 
proprietario ed al beneficiario dell’esproprio, se diverso 
dall’autorità procedente. 
Tale previsione del co. 4°, art. 20, ha il suo precedente 
                                              
6
 In caso di cessione volontaria il compenso non è soggetto a trattativa ma risulta 
individuato ai sensi del co. 2, art. 45, il quale prevede delle maggiorazioni sistematiche in 
ragione del perseguimento dello scopo deflattivo del contenzioso e del procedimento, 
M.CONTICELLI, L’espropriazione, in S.CASSESE (a cura di), Trattato di diritto 
amministrativo, II, Giuffrè, Milano, 2003. 
  10
nell’art. 11, l. n. 865 del 1971, che, del pari, prevedeva la 
notifica individuale dell’atto di determinazione provvisoria. 
Lo scopo della notifica è di consentire al proprietario la 
possibilità dell’accettazione dell’indennità provvisoria, sì da 
evitare l’ulteriore subprocedimento della determinazione 
definitiva dell’indennità. Infatti dalla data della notifica decorre 
il termine di trenta giorni entro il quale il proprietario dell’area 
da espropriare può comunicare all’autorità procedente che 
condivide l’indennità di espropriazione
7
. 
Il termine, tenuto conto dell’espressa previsione normativa 
degli effetti negativi di un eventuale silenzio tenuto nei trenta 
giorni dal proprietario, potrebbe ritenersi perentorio, ma la 
disposizione che lo prevede, co. 14°, art. 20., deve essere 
tuttavia coordinata con il successivo art. 45, 1° co., del testo 
unico, a mente del quale il proprietario ha il diritto di stipulare 
                                              
7
 R.DE NICTOLIS, La determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, in AA.VV., 
L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, Milano, 2007. 
 
 
  11
l’atto di cessione volontaria del bene o della quota di proprietà 
fino al momento in cui il decreto di esproprio non è eseguito. 
Può dunque ritenersi che la perentorietà del termine in 
argomento sia da riferire ai soli adempimenti procedurali 
previsti dall’articolo in esame, e quindi ai fini del deposito 
presso la Cassa depositi e prestiti, nel caso di omessa 
accettazione nel termine, dell’indennità con la decurtazione del 
quaranta per cento se si tratta di area edificabile e senza le 
maggiorazioni di cui al co. 2°, art. 45, in caso di area non 
edificabile
8
. 
 
1.4. LA DICHIARAZIONE DI ACCETTAZIONE DELLA 
DETERMINAZIONE  DELL’INDENNITA’ PROVVISORIA 
Dispone il co. 5°, art. 20., che entro trenta giorni dalla 
notificazione dell’atto di determinazione dell’indennità 
provvisoria, il proprietario può comunicare all’autorità 
                                              
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 F. PITERA’ (a cura di), La nuova disciplina dell’espropriazione, Utet, Torino, 2004. 
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espropriante che intende condividere la determinazione 
dell’indennità di espropriazione. La dichiarazione di 
accettazione è espressamente qualificata come irrevocabile per 
evitare che possibili ripensamenti si traducano in lungaggini 
procedurali ed ostacolino una rapida definizione del 
procedimento.
9
 
La dichiarazione di accettazione della determinazione 
dell’indennità provvisoria ha il suo precedente da un lato 
nell’accordo amichevole previsto dalla l. n. 2359 del 1865, – da 
cui si differenzia perché non vi è accordo tra promotore 
dell’espropriazione e soggetto espropriando, bensì un atto di 
adesione del privato ad un atto unilaterale dell’autorità 
espropiante, che è la determinazione provvisoria dell’indennità 
–, e dall’altro lato nell’accettazione dell’indennità provvisoria 
prevista dalla l. n. 865 del 1971
10
. 
                                              
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 A.SATURNO, P.STANZIONE (a cura di), L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, 
Milano, 2002. 
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 In particolare la legge n. 2359, del 1865, prevedeva all’art. 25 la dichiarazione scritta di 
accettazione dell’indennità provvisoria offerta dal promotore dell’espropriazione e, 
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La previgente discplina operava una distinzione tra 
accettazione dell’indennità e accordo amichevole sull’indennità 
di espropriazione, mentre nell’attuale testo unico l’accordo 
amichevole scomapare definitivamente, lasciando campo 
esclusivo all’accettazione dell’indennità provvisoria e alla 
cessione volontaria. 
L’opzione attuata dal testo unico sembra condivisibile, 
attesa la sostanziale parziale coincidenza tra le figure 
dell’accettazione dell’indennità e dell’accordo amichevole. Già 
la giurisprudenza formatasi nel vigore della precedente 
disciplina aveva riconosciuto la sostanziale coincidenza dei due 
istituti, osservando come la sola differenza riguardasse l’aspetto 
relativo alla determinazione del prezzo e al processo formativo 
del consenso. 
Il proprietario che abbia tempestivamente manifestato di 
condividere la determinazione dell’indennizzo vanta un diritto 
                                                                                                            
prevedeva poi, dagli artt. 26 a 29, le modalità di raggiungimento dell’accordo amichevole. 
La legge n. 865 del 1971, all’art. 12, introduce la cessione volontaria. 
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soggettivo di credito nei confronti della P. A. in ordine alla 
percezione della indennità provvisoria, che deve essere 
corrisposta entro sessanta giorni dal ricevimento 
dell’accettazione, accompagnata dal deposito dei documenti che 
comprovano la piena titolarità del bene. Decorso inutilmente 
tale termine saranno dovuti gli interessi da versare in misura 
pari al tasso legale
11
. 
Circa la natura giuridica della vicenda procedimentale 
“determinazione provvisoria e accettazione dell’indennità”, 
dottrina e giurisprudenza maggioritaria si sono orientate nel 
considerare la determinazione provvisoria dell’indennità quale 
atto infraprocedimentale preparatorio, privo di effetti fino a 
quando non viene accettato o rifiutato dal destinatario. Sicchè, 
l’accettazione del privato viene vista come un accordo 
sostitutivo del provvedimento di determinazione definitiva 
dell’indennità, e non, alla stregua della tesi minoritaria, come un 
                                              
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 A.SATURNO, P.STANZIONE (a cura di), L’espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, 
Milano, 2002. 
  15
atto di acquiescienza con effetto preclusivo dell’ulteriore corso 
autoritativo del procedimento
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. 
Viene, quindi, prevalentemente accolta la tesi dell’atto di 
determinazione provvisoria come atto interno al procedimento, 
privo di autonoma efficiacia lesiva, e non autonomamente 
impugnabile in sede giurisdizionale. La determinazione 
provvisoria è improduttiva di effetti fino allo scadere dei trenta 
giorni della sua notifica al proprietario, solo allo scadere del 
termine, in caso di mancata accettazione, si verifica l’ulteriore 
corso del procedimento, con il deposito della somma offerta e 
l’avvio del procedimento di determinazione definitiva 
dell’indennità. 
Sicchè, la determinazione provvisoria si pone come atto di 
proposta al proprietario, in vista di una soluzione negoziale. 
                                              
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 La tesi minoritaria considera la determinazione provvisoria dell’indennità quale atto 
autoritativo già perfetto quando viene notificato al proprietario, e rispetto al quale la 
dichiarazione di accettazione si pone come acquiescienza, con effetto preclusivo 
dell’ulteriore corso autoritativo del procedimento, in R.DE NICTOLIS, La determinazione 
provvisoria dell’indennità di espropriazione, in AA.VV., L’espropriazione per pubblica utilità, 
Giuffrè, Milano, 2007.