6
Si affronta il problema dell’assenza di una esplicita tutela
dell’ambiente e si evidenzia il fondamentale compito della dottrina e
della giurisprudenza, soprattutto costituzionale, nell’addivenire a
definire una tutela costituzionale all’ambiente pur in assenza di
esplicite disposizioni. Successivamente si è affrontata la legge 349 del
1986, soprattutto in riferimento all’art.18, che si occupa del problema
del risarcimento in caso di danno. Si cerca di descrivere il percorso
giudiziario e dottrinale che ha portato il legislatore ad introdurre nel
nostro ordinamento una norma di questo tipo, con spunti innovativi
ma ricca di contraddizioni. Le disposizioni dell’art.18 hanno creato
per molti anni un dibattito dottrinale ampio, che si è spesso confuso
con il dibattito evolutivo in tema di responsabilità civile; si può dire
che la fondamentale attività dottrinale e l’attività giurisprudenziale
della Consulta e della Suprema Corte, sono state di gran lunga
prevalenti rispetto alla concreta applicazione della norma. Si è cercato
di evidenziare, quindi, le indicazioni dottrinali critiche che spesso
hanno indicato la strada di riforma da seguire, così come ampio spazio
è stata data all’attività giurisprudenziale che talvolta ha ristretto,
tal’altra ha ampliato, i confini di applicazione della norma, arrivando
anche ad ipotizzare un suo uso retroattivo.
7
Nel terzo capitolo viene dato spazio alla concreta applicazione
dell’art.18, sia riguardo al potere d’azione, sia riguardo ai meccanismi
di quantificazione del danno. La genericità della norma riguardo al
primo aspetto viene dimostrata dalle numerose sentenze, civili, penali
ed amministrative, che nel corso del tempo hanno via via ampliato la
schiera dei soggetti legittimati ad agire fino a sollecitare un intervento
del legislatore con la legge 265 del 1999. Riguardo al secondo aspetto
è interessante notare come, ad una prima discutibile applicazione
dell’art.18 (Pretura di Rho dell’89), sia seguito un silenzio
giurisprudenziale di oltre un decennio, fino ad una nuova migliore
applicazione (Tribunale di Venezia, 2002) che fa ben sperare per il
futuro.
Si giunge così alla seconda parte del lavoro, che si occupa
dell’evoluzione della politica comunitaria ambientale. Il percorso
delineato dimostra come, sia la disciplina interna che quella
comunitaria, siano nate da un’evoluzione culturale partita all’inizio
degli anni settanta e che ha interessato il mondo intero. Grande
attenzione è stata data al Libro bianco ed alla direttiva 2004/35/CE,
che, sulla base di consolidati principi comunitari, introducono un
regime di responsabilità civile per danno all’ambiente. La direttiva
8
andrà a modificare anche il sistema di responsabilità civile presente in
Italia, legando inestricabilmente la disciplina interna con quella
comunitaria. In tal senso il Governo è gia stato delegato dal
Parlamento per predisporre la sua attuazione (legge 18 aprile 2005,
n.62).
9
Capitolo I
Ambiente, profili costituzionali
1) Nozione giuridica di ambiente
Nello studiare il danno ambientale, primo problema da risolvere, è
quello di identificare giuridicamente il bene-ambiente, allo scopo di
individuare in modo corretto e concreto l’oggetto della tutela.
Nel corso degli anni si sono creati, nella letteratura giuridica, due
filoni ricostruttivi e, a seconda che all’ambiente sia stato riconosciuto
o meno un rilievo giuridico autonomo, si sono distinte concezioni
pluraliste da concezioni moniste.
I sostenitori delle teorie pluraliste, che hanno trovato in Massimo
Severo Giannini
1
l’interprete più autorevole, considerano il termine
ambiente come una mera espressione convenzionale comprendente
diversi beni giuridici tra di loro differenti. Quest’orientamento
dottrinale che ha trovato quasi sempre conferma nella disciplina
positiva, che inizialmente aveva affrontato le problematiche
1
M.S. Giannini, Ambiente: saggio sui suoi diversi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. Pubbl., 1973;
M.S. Giannini, Diritto pubblico dell’economia, pagg.96-97 in nota, Bologna 1989. L’autore ha
continuato a sostenere la sua concezione pluralistica, anche in un periodo in cui, in seguito alla
legge 349/86 e alle note sentenze della Corte Costituzionale n.210/87 e 641/87 si è consolidata la
visione unitaria dell’ambiente.
10
ambientali in modo settoriale, si può a ragione considerare legato ad
un periodo storico ormai superato, nel quale il diritto all’ambiente non
si era ancora affermato pienamente
2
. Secondo le teorie pluraliste
d’ispirazione gianniniana, il concetto di ambiente dovrebbe essere
oggetto di una tripartizione distinguendo: a) le bellezze paesistiche e
culturali; b) l’ambiente quale insieme di spazi terrestri, acquatici, aerei
che implica la lotta agli inquinamenti; c) l’ambiente in relazione al
governo del territorio. Tra queste nozioni non sussiste una stretta
rispondenza; infatti nel primo caso la finalità è quella della tutela e
della conservazione dei beni paesistico-culturali, considerati come
beni pubblici nei confronti dei quali la Pubblica Amministrazione ha
potere dispositivo; nel secondo caso invece l’ambiente viene
considerato dal punto di vista igienico-sanitario in quanto corrisponde
a tutte quelle località nelle quali l’uomo, esercitando la sua azione
aggressiva, può portare l’ambiente ad una controreazione. In questo
caso si innesca un’azione di polizia sia preventiva che repressiva; nel
terzo caso invece, oggetto di tutela è l’assetto del territorio alla cui
base sta un’attività di pianificazione urbanistica.
2
B. Caravita, Diritto dell’ambiente, pagg.19-20, Bologna 2001
11
I sostenitori di queste tesi
3
, quindi, ritengono inaccettabile per la sua
indeterminatezza, considerare l’ambiente come un bene giuridico
unitario essendoci tanti e diversi beni ambientali che sono tutelati
dall’ordinamento
4
.
L’evoluzione normativa sia a livello nazionale, internazionale che
comunitario e la giurisprudenza della Corte Costituzionale, hanno
posto le basi per un superamento della concezione pluralistica
dell’ambiente facendo emergere una concezione di tipo unitario e non
è un caso che le posizioni dottrinali allineate alla concezione
pluralistica siano anteriori a tutti gli interventi normativi e
giurisprudenziali che si sono avuti prevalentemente dalla metà degli
anni ’80 in poi
5
e che hanno riconosciuto tale caratteristica di
unitarietà al bene-ambiente.
La concezione monista si fonda sulla considerazione che le singole res
che compongono il bene ambientale sono strettamente legate tra di
loro; questa unitarietà non viene meno per effetto della presenza di
norme di settore che tutelano i vari campi in cui il bene “ambiente” si
3
Tra gli altri E. Capaccioli, F. Dal Piaz, Ambiente (Tutela dell’), pag.258, in noviss. Dig. It.,
Appendice, 1980, che riconoscevano due macrosettori distinti, quello della tutela della salute e
quello dell’assetto del territorio.
4
M. Libertini, La nuova disciplina del danno ambientale e i problemi generali del diritto
dell’ambiente, pag.556, Riv. Crit. Dir. Priv., 1987
5
Legge n. 431 del 8/8/1985 (meglio nota come legge Galasso); legge n. 349 del 8/7/1986 istitutiva
del Ministero dell’ambiente e disciplinante il danno ambientale; sentenze 210/1987, 617/1987,
641/1987, 67/1992 della Corte Costituzionale.
12
estrinseca. L’ambiente si può vedere come un “bene sintesi”,
caratterizzato da una relazione tra i vari elementi che lo compongono,
quindi uomo, flora, fauna e le loro biocenosi e biotopi
6
. Dovrebbe,
secondo questa impostazione, apparire corretta l’opinione di chi
considera le leggi di settore non come leggi rivolte alla tutela del bene
cui fanno riferimento, ma al sovrapposto bene-ambiente che subisce
una lesione ogni qual volta si danneggi un bene sottostante.
7
D’altro
canto una visione frammentaria dell’ambiente porterebbe ad una
disorganica molteplicità di interessi privati e pubblici, protetti in modo
differenziato o addirittura in attesa di una considerazione giuridica e
quindi privi di tutela
8
. A sostegno di questa tesi c’è poi l’art 18 della
legge 349/1986 che disciplina in modo unitario la fattispecie di illecito
ambientale che viene considerata come comprensiva di ogni lesione
del bene-ambiente; se esiste quindi una disciplina unitaria del danno
all’ambiente dovrà riconoscersi l’unitarietà anche del bene tutelato
9
.
6
Si intende con biocenosi l’insieme degli organismi legati da strette relazioni e con biotopo lo
spazio che essi occupano.
7
S. Matteini Chiari, Il danno da lesione ambientale, pag.19, Rimini 1990; G. Berti, Il rapporto
“ambientale”, pag.175 e ss., Amministrare, 1987
8
R. Panetta, Il danno ambientale, pag.52, Torino 2003
9
R. Panetta, pag.52, ibidem
13
2) Tutela all’ambiente nella Costituzione italiana del 1947
Il diritto a vivere in un ambiente salubre è oggi visto come un diritto
fondamentale di ogni individuo; tale diritto trova espressa tutela nei
testi costituzionali di vari paesi che fanno della tutela all’ambiente uno
dei principi fondamentali dei loro ordinamenti.
10
Leggendo attentamente la nostra Costituzione Repubblicana, così
come è entrata in vigore nel 1948, non si può fare a meno di notare
come manchi qualsiasi riferimento formale al diritto all’ambiente e
come il termine “ambiente” addirittura non venga mai utilizzato.
Questa scelta dei padri costituenti è stata forse influenzata da vari
fattori: una cultura politica e giuridica non ancora sensibile ai
problemi ambientali in un Paese a scarsa industrializzazione e di
limitata urbanizzazione e un momento storico nel quale le priorità
erano quindi, quelle di garantire uno sviluppo economico ed
industriale, basato sullo sfruttamento delle risorse naturali. Non
bisogna dimenticare inoltre che la nostra Costituzione è nata dalla
Resistenza e come reazione ad un ventennio di dittatura fascista che
aveva portato il paese ad una sconfitta bellica; le norme in essa
contenute si fondano prevalentemente su principi molto sentiti in
10
D. Amirante (a cura di), Diritto Ambientale e Costituzione, esperienze europee, Milano 2000
14
quella fase storica, come la libertà, la dignità umana, l’uguaglianza,
tralasciando riferimenti diretti ad altri temi come i beni culturali ed
ambientali che solo con il tempo hanno acquistato rilevanza, in
corrispondenza anche dell’evoluzione della situazione economica,
industriale e sociale
11
.
L’assenza di un riferimento diretto all’ambiente non ha comunque
impedito, alla dottrina ed anche alla giurisprudenza, di ricostruirne un
diritto di matrice costituzionale; ci sono delle norme che si possono
definire aperte a più interpretazioni
12
e dalla carta costituzionale,
quindi, è possibile ricavare una tutela riflessa dell’ambiente,
prendendo spunto da principi che tutelano interessi e beni, come la
salute e il benessere, che per mantenersi hanno bisogno di un ambiente
propizio
13
.
Questo modo indiretto di ricercare una tutela all’ambiente di rango
costituzionale potrebbe apparire improprio, ma le norme costituzionali
rappresentano dei principi fondamentali e si limitano a dettare
un’ispirazione di fondo della vita dello Stato e compito del legislatore,
è quello di approntare, sulla base di questi principi, la migliore tutela
11
N. Lugaresi, Diritto dell’ambiente, pag.51, Padova 2002; A. Postiglione, Il diritto all’ambiente,
pag.40, Napoli 1982
12
R. Panetta, Il danno ambientale, pag.42, Torino 2003
13
M. Bardusco, La tutela costituzionale dell’ambiente, in Sanità Pubblica, pagg.1133-1134, Roma
1992
15
possibile a tutte quelle istanze che di volta in volta si presentano con
la naturale evoluzione della società
14
.
La linea ricostruttiva di un diritto ambientale di rango costituzionale si
basa sulla lettura combinata degli articoli 2, 9, 32 e 41 della
Costituzione.
La norma che forse più di tutte contiene un riferimento diretto alla
tutela all’ambiente è l’art. 9 Cost. che recita testualmente: “La
Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica
e tecnica. Tutela il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della
Nazione”. Il richiamo alla tutela del paesaggio nel secondo comma si
può vedere come un riferimento all’ambiente naturale ed è importante
che sia inserito tra i principi fondamentali.
L’art. 32 Cost., collocato nel titolo II tra i rapporti etico-sociali, tratta
invece del diritto alla salute come diritto fondamentale dell’individuo
e della collettività; il riferimento alla tutela dell’ambiente viene
naturale, visto che la salute dell’uomo non può prescindere da un
ambiente salubre. Secondo l’opinione maggioritaria, sia in dottrina sia
in giurisprudenza, il diritto alla salute va inquadrato senz’altro nella
14
A. Postiglione, op. cit., pag.40; R. Panetta, op. cit., pag.43.
16
categoria dei diritti inviolabili di cui all’art. 2 Cost.
15
e va considerato
come un diritto soggettivo perfetto, qualificabile cioè “...non solo
come interesse della collettività, ma anche come diritto fondamentale
dell’individuo sicche' si configura come un diritto primario ed
assoluto, pienamente operante anche nei rapporti tra privati.. Esso
certamente è da ricomprendere tra le posizioni soggettive
direttamente tutelate dalla Costituzione”
16
. La Corte di Cassazione
afferma inoltre che “il diritto alla salute piuttosto che come diritto
alla vita o all’incolumità fisica, si configura come diritto all’ambiente
salubre”
17
. Tale diritto alla salute non si esaurisce comunque in un
diritto soggettivo inviolabile: esso costituisce anche un interesse della
collettività come recita testualmente l’art. 32 Cost. e per garantire che
15
La collocazione del diritto dell’ambiente nell’ambito dei diritti della personalità si è avuta negli
anni ’70 (S. Rodotà) ed è stata rafforzata dalla decisione della Corte di Cassazione, Sez. Un., 6
ottobre 1979, n. 5172, in Giur. It., 1980. L’innovativa sentenza crea un legame tra art.32 e art.2
Cost., stabilendo che la protezione accordata alla salute è quella tipica del diritto soggettivo e deve,
quindi, estendersi alla vita associata dell’uomo e ai luoghi in cui questi vive, studia, lavora; con
questa sentenza si stabilisce un binomio tra diritto all’ambiente e i diritti della personalità facendo
sorgere un diritto soggettivo all’ambiente. Non tutta la dottrina considera il diritto all’ambiente
come un diritto della persona, poiché l’ambiente è entità esterna alla persona. Il bene ambiente,
unitariamente considerato, è finalizzato a soddisfare esigenze collettive; E. Spagna Musso,
Riflessioni critiche in tema di tutela civilistica sull’ambiente, pag.842, in Rass. Crit. Civ., 1991.
Secondo altri autori, l’art. 2 Cost. si può vedere come una clausola di tutela di tutti quei diritti
“naturali” che non tradotti nel testo costituzionale, vanno emergendo a livello di Costituzione
materiale. Si potrebbe elevare a rango costituzionale anche quei diritti che, espressi
dall’evoluzione della coscienza sociale, si affermano grazie ad atti e convenzioni internazionali. A.
Barbera, Commento all’art.2 Cost., in Commentario Branca. 1975. “E’ innegabile che l’art.2 Cost.
costituisca l’imprescindibile punto di partenza di tutti quei cosiddetti nuovi diritti non ancora
completamente recepiti dal nostro ordinamento giuridico”, R. Panetta, Il danno ambientale,
pag.46, Torino 2003.
16
Corte costituzionale, sentenza del 12 luglio 1979 n.88 in giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 2043 del codice civile promosso dal Tribunale di Camerino. M. Luciani, Il diritto
costituzionale alla salute, in Dir soc., 1980; M. Cocconi, Il Diritto alla tutela della salute, Padova
1998
17
Decisione della Corte di Cassazione, Sez. Un., 6 ottobre 1979, n. 5172, in Giur. It., 1980.
17
l’uomo possa partecipare alle comunità nelle quali si svolge la sua
personalità, mediante presenza e frequentazione fisica, bisogna che
siano preservate le necessarie condizioni di salubrità ambientale.
Per quel che riguarda i profili economici, si fa riferimento all’art. 41
Cost.; in quest’articolo si stabilisce che, sebbene la libertà di iniziativa
economica sia un principio costituzionalmente protetto, questa non
debba “svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da
arrecare danno alla sicurezza, libertà e dignità umana”. Il principio
espresso in quest’articolo consente di garantire un bilanciamento tra
interessi e diritti diversi apparentemente contrastanti, come la libera
iniziativa economica e, ad esempio, l’esigenza di tutela
dell’ambiente
18
. L’attività produttiva e lo sviluppo economico non si
possono vedere come dei valori in sé, ma come degli strumenti per
realizzare degli autentici valori costituzionali; per questo il diritto alla
salute, riconosciuto come diritto fondamentale dell’uomo e
necessariamente collegato con il diritto ad un ambiente salubre, non
può essere né sacrificato, né limitato, nel caso in cui sia in contrasto
18
R. Panetta, op. cit. pag.47: “E’ l’annoso problema del bilanciamento di interessi e diritti
certamente diversi, ma solo apparentemente contrastanti (in quanto tutti accomunati dal
riconoscimento, dal rispetto e dalla valorizzazione della dignità umana), che trova, sul campo del
diritto all’ambiente, una delle espressioni più alte degli ordinamenti giuridici contemporanei”.
18
con situazioni di vantaggio connesse con l’esercizio dell’attività
d’impresa, sebbene costituzionalmente tutelate e riconosciute.
19
Dalla lettura degli articoli della costituzione si può quindi, in via
indiretta, ricavare il rilievo che la materia ambientale ha per la nostra
legge fondamentale: l’art. 9 valorizza l’ambiente dal punto di vista
estetico-culturale; l’art. 32 considera l’ambiente dal punto di vista
igienico-sanitario; infine l’art. 41 lo tutela dal punto di vista ecologico.
19
In questo senso importante è anche la sentenza 641/1987 della Corte Costituzionale; questa
stabilisce che, “al godimento dell’ambiente, è accordata una tutela civilistica la quale, peraltro,
trova ulteriore supporto nel precetto costituzionale che circoscrive l’iniziativa economica privata
(art. 41 Cost.) …entro i limiti dell’utilità e della funzione sociale.”
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