3
INTRODUZIONE
Il presente elaborato si propone di trattare, senza nessuna pretesa di esaustività,
l‟evoluzione in merito alle idee, ai metodi e agli strumenti che hanno contribuito alla
costruzione del concetto di Customer Satisfaction nella Pubblica Amministrazione
italiana. In particolar modo, si fa riferimento all‟attività di ascolto avviata, nella fine
degli anni novanta, dal Comune di Bologna.
Naturalmente, è impossibile parlare di Customer Satisfaction senza considerare
la produzione normativa e il contesto socio-culturale di riferimento, dai quali ha preso
forma il processo di riforma all‟interno della pubblica amministrazione.
Il lavoro, qui proposto, è composto di due parti: la prima è dedicata alla teoria e
dà spazio ad alcuni elementi, quali la comunicazione pubblica, nel suo complesso, e la
produzione normativa dagli anni novanta fino ad oggi; la seconda parte, invece,
riguarda, nello specifico, ll concetto di Customer Satisfaction, le esperienze nelle
amministrazioni pubbliche, in particolare, quelle riguardanti il Comune di Bologna e si
conclude con l‟analisi della nuova piattaforma di ascolto verso i cittadini, il CzRM,
introdotta da quest‟ultima.
Il primo capitolo affronta il tema della Comunicazione Pubblica, parte dalla
definizione del concetto, prosegue, delineando le origni storiche e la discussione
filosofica attorno ad espressioni, strettamente connesse alla comunicazione pubblica,
quali la società civile, la divisione dei poteri e il principio della pubblicità, le quali
vengono dibattute dai principali pensatori dell‟epoca (dall‟opera di Montesquieu fino a
quella di Habermas), e si conclude, con l‟analisi dei principi della trasparenza, della
pubblicità e della partecipazione, elementi fondamentali per la costruzione e il
mantenimento di una qualsiasi democrazia.
Il secondo capitolo si concentra sulle principali fasi storiche delle funzioni
spettanti all‟amministrazione pubblica, sulle tappe che l‟hanno condotta dal silenzio alla
comunicazione. Continua, analizzando il diritto all‟informazione nella sua triplice forma
(informare, informarsi ed essere informato) e si conclude, delineando i diversi tipi di
comunicazione pubblica presenti nelle amministrazioni pubbliche (istituzionale,
politica, sociale, interna ed esterna).
Il terzo capitolo percorre, nello specifico, il decennio di riforme della pubblica
amministrazione italiana, dagli anni‟90 fino al 2000. Si delinea il percorso normativo,
4
partendo dalle leggi 142 e 241 del 1990, quelle riguardanti l‟ordinamento delle
autonomie locali e della trasparenza, prosegue con il decreto legislativo n.29 del 1993
che introduce l‟URP, e si conclude con la promulgazione, dal 1997 al 1999, delle
quattro leggi Bassanini, le quali trattano i temi della semplificazione, del decentramento
e dello sviluppo delle teconologie dell‟informazione.
Il quarto capitolo è dedicato, principalmente, alla Legge 150 del 2000. E‟
considerata l‟ultima legge di riforma della Pubblica amministrazione. La presente legge
legittima il ruolo fondamentale della comunicazione all‟interno della pubblica
amministrazione. Si introducono i soggetti della comunicazione, la nuova figura del
comunicatore pubblico e i punti critici della nuova normativa. Infine, il capitolo si
conclude con l‟analisi e il confronto del Codice dell‟Amministrazione Digitale del 2005
e, quello di recente approvazione, del 2011.
Il quinto capitolo, introduce la seconda parte, quella sulla customer satisfaction:
si parte dalle origini del concetto di customer e la sua applicazione nel settore pubblico,
continua con l‟indicazione delle metodologie e degli strumenti di indagine, e si
conclude con le esperienze delle amministrazioni italiane, ovviamente, dedicando un
ampio paragrafo, su quelle inerenti il Comune di Bologna, dal 2003 al 2010.
Infine, l‟ultimo capitolo, è dedicato, interamente, al “Punto d‟Ascolto – CzRM”,
la nuova piattaforma di gestione delle segnalazioni inviate dai cittadini. Si cominicia
introducendo la Rete Civica Iperbole, prosegue con la spiegazione del CRM
(customer/citizen relationship management) e, si conclude con il progetto CzRM, con
l‟Intranet aziendale “IoNoi” e la spiegazione delle fasi della progettazione.
Dunque, il presente lavoro, nella sua interezza, ha come fine quello di mostrare,
partendo dal processo di innovazione e di ammodernamento della pubblica
amministrazione, le esperienze più significative di Customer Satisfaction presenti nel
panorama italiano, con un occhio di riguardo al lavoro svolto dal Comune di Bologna, il
quale si è distinto per la sua opera di valorizzazione delle opportunità da esso offerte e,
altresì, per la sua attività d‟ascolto e di soddisfazione delle esigenze dei propri
cittadini/clienti.
5
CAPITOLO PRIMO
STORIA ED EVOLUZIONE DELLA COMUNICAZIONE
PUBBLICA
1.1 DEFINIZIONE DI UN CONCETTO
Dare una definizione di comunicazione pubblica non è una cosa particolarmente
semplice.
Gli studiosi che si sono imbattuti in tale area hanno avuto pareri contrastanti sui
contenuti e sui confini che delimitano questa materia.
Franca Faccioli definisce la comunicazione pubblica una “disciplina in progress”,
nella quale confluiscono saperi diversi: […] “diritto pubblico e amministrativo,
sociologia e scienza dell‟amministrazione, [ed ancora], sociologia dell‟organizzazione,
economia aziendale e marketing”.
1
Stefano Rolando la definisce una disciplina e una pratica trasversale. Attraverso
un lavoro di ricostruzione storica, l‟autore vuole “cogliere […] lo sfondo in cui tale
disciplina si inserisce; la filosofia politica, la dottrina dello Stato, la teoria della
comunicazione, la storia e l‟analisi dei processi identitari concorrono a delineare una
costellazione semantica che conferisce spessore e, appunto, storia alla teoria e alla
pratica della comunicazione pubblica”.
2
1
Franca Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Roma, Carocci editore, 2000, p. 21.
2
Stefano Rolando ( a cura di ),Teoria e tecniche della comunicazione pubblica. Dallo Stato sovraordinato
alla sussidiarietà, Milano, Etas, 2003, pp.3-4.
6
Ciò che mette tutti d‟accordo è sicuramente l‟oggetto di tale discpina ovvero
l‟interesse generale, invece, per quanto riguarda i soggetti, si possono indicare tutti gli
enti che regolano e gestiscono servizi pubblici.
3
In questo percorso di ricerca, di definizione del concetto di comunicazione
pubblica, il contesto socio-culturale riveste, sicuramente, un aspetto importante. A
conferma di ciò, in modo sintetico, si delineeranno le tappe che hanno portato alla
nascita e all‟interesse verso questa nuova disciplina.
La prima metà degli anni ottanta segna la fine di quei fenomeni che hanno
contraddistinto il decennio precedente ovvero l‟inflazione, il terrorismo, la crisi
economica. Sono gli anni dell‟affermazione del diritto all‟esternazione delle istituzioni,
della pubblicità, elemento sottratto dalla comunicazione d‟impresa e applicato alla
comunicazione delle amministrazioni pubbliche.
Nella seconda metà degli anni ottanta, la comunicazione, prettamente unilaterale,
si affaccia a esperienze di comunicazione sociale vertendo su tematiche di forte
rilevanza in quegli anni: droga, aids, parità uomo-donna, immigrazione, handicap. Sono
gli anni delle campagne sociali promosse dal governo, dell‟affermarsi della “Pubblicità
progresso”.
La vera svolta si registra negli anni novanta quando viene apertamente messo in
discussione il sistema culturale che reggeva la macchina organizzativa delle istituzioni
pubbliche nel suo complesso.
Si affermano elementi come la trasparenza e l‟accesso, si passa da un approccio
della comunicazione di tipo unidirezionale ad uno di tipo bidirezionale, in cui
l‟interattività viene intesa come diritto ad essere informati. Inoltre, emerge la necessità
di costruire spazi di relazione e di accesso per i cittadini/utenti. Da qui in poi, la
comunicazione è sinonimo di ammodernamento, di cambiamento, di partecipazione, i
quali vengono retti dai principi di informazione, comunicazione e accesso.
4
Caratteristica della comunicazione pubblica è il suo contrapporsi alla
comunicazione commerciale; infatti, il bisogno di autonomia, ha indotto tale disciplina a
ricercare un proprio statuto scientifico e i relativi campi di applicazione.
Una prima differenza tra le due discipline riguarda le finalità di entrambe:
3
Roberto Grandi, La comunicazione pubblica. Teorie, casi, profili normativi, Roma, Carocci editore, 2011,
pp. 75-76.
4
Stefano Rolando, Un paese spiegabile. La comunicazione pubblica negli anni del cambiamento, delle
autonomie territoriali e delle reti, Milano, Etas Libri, 1998, pp. 53-54.
7
la comunicazione d‟impresa orienta la propria offerta in base ai
gusti della propria clientela in modo tale da poter raggiungere il
profitto sperato;
la comunicazione pubblica, invece, essendo portatrice
dell‟interesse generale, non può seguire le attese particolaristiche
dei propri destinatari.
Un‟altra differenza riguarda le motivazioni che muovono gli attori all‟interno
delle due aree di comunicazione: nella comunicazione commerciale c‟è un interesse
socio-economico dei soggetti, invece, nella comunicazione pubblica l‟interesse è dettato
da ragioni di pubblica utilità. Infatti, i temi di tale disciplina non possono mai essere
controversi, “devono riguardare il bene comune ed essere riferiti a universi valoriali
condivisi”.
5
1.2 ORIGINI STORICHE E DISCUSSIONE FILOSOFICA
Le espressioni società civile, comunicazione pubblica e pubblicità sono tra loro
strettamente connesse; fanno la loro prima comparsa agli inizi della democrazia liberale.
Il potere assoluto del sovrano viene, per la prima volta, messo in discussione da un
processo di differenziazione sociale che scardina le funzioni e i compiti una volta
assunti da un‟unica figura.
La discussione filosofica e politica si incentra sul tema della divisione dei poteri, i
quali “rispecchiano e concretizzano a livello istituzionale il processo di differenziazione
che investe l‟intera società con la creazione di nuovi soggetti che si affacciano sulla
scena pubblica e che reclamano una propria sfera di azione”.
6
Manifesto di questo cambiamento è L‟Esprit des lois di Montesquieu del 1748, in
cui si teorizza la tripartizione dei poteri parlamentare, esecutivo e giudiziario.
Il pensiero cardine di Montesquieu è inerente all‟idea di democrazia, la quale si
identifica con la differenziazione orizzontale dei poteri; Infatti, ogni governo che non
accetta tale tripartizione viene considerato, dal filosofo illuminista, dispotico.
5
Franca Fccioli, op.cit, pp.22-23.
6
Paolo Mancini, Manuale di comunicazione pubblica, Roma, Editori Laterza, 2002, p.3.
8
E‟ la democrazia a introdurre il principio della pubblicità. Norberto Bobbio nella
sua opera Stato, governo, società afferma: “l‟indivisibilità e quindi l‟incontrollabilità
del potere erano assicurate, istituzionalmente, dal luogo non aperto al pubblico in cui
venivano prese le decisioni politiche […] e dalla non pubblicità delle medesime
decisioni”.
7
Se l‟espressione “pubblicità” viene fatta risalire alla divisone dei poteri e all‟idea
di democrazia, il concetto di “sociètà civile” viene ricondotta alla Politica di Aristotele.
“Secondo una prima interpretazione lo stato è la continuazione della società
familiare mentre secondo un‟altra interpretazione, […] lo stato è l‟antitesi della vita di
natura in cui agiscono individui liberi ed uguali”.
Anche se Aristotele non parla di società civile, molti studiosi hanno interpretato
questo concetto col modello della polis greca.
Per l‟autore, “la polis è una pluralità di cittadini, una comunità costituita in vista
di un bene comune”.
Nella città greca la comunità dei cittadini è frapposta tra la famiglia e lo stato.
Alla prima spetta la gestione degli interessi privati, alla seconda gli interessi delle
famiglie costituitesi in comunità.
8
Thomas Hobbes nel suo saggio Elementi di legge naturale e politica, pubblicato
nel 1640, introduce il concetto di “legge di natura” che viene interpretato come il
“diritto che l‟uomo ha per natura a tutte le cose”.
L‟applicazione di questa condizione dell‟uomo è definita “ stato di natura.” Essa è
una condizione nella quale ciascun uomo è libero di assecondare i propri desideri e
soddisfare i propri bisogni di sopravvivenza.
La comunità è, invece, la rinuncia di tale libertà a beneficio di un sistema che
regoli le controversie garantendone la difesa a tutti i suoi membri. La condizione della
comunità sarebbe, quindi, un superamento dello stato di natura.
E‟ nel Leviatano pubblicato nel 1651, che compare per la prima volta la
distinzione tra stato di natura e società civile.
Il pensiero di Hobbes è, secondo molti autori, pessimista. Egli vede nella
condizione di stato di natura l‟incapacità dell‟uomo di poter coesistere con i propri pari;
quest‟ultimi sarebbero dominati dai propri istinti, di conseguenza la coercizione diventa
l‟unico mezzo per la sopravvivenza.
7
Paolo Mancini, op. cit, p.4.
8
Paolo Mancini, op.cit, p.5.
9
E‟, infatti, al “Leviatano” ovvero lo stato, che l‟uomo si rivolge per regolare le
controversie attraverso l‟uso della coercizione.
Il pensiero di Hobbes incarna, quindi, le posizioni del monarca, del potere
assoluto contrarie alla democrazia liberale.
In ultima analisi, la società civile sarebbe lo stadio più evoluto dello stato di
natura; il primo è il luogo in cui vengono risolte le dispute, il secondo, invece, è il regno
del disordine.
9
Locke in Saggio sul governo civile, pubblicato all‟interno del volume Two
Treaties of Government nel 1680, teorizza la separazione tra società civile e stato di
natura. Egli “afferma che nello stato di natura l‟uomo vive in una condizione di assoluta
libertà, non sottostà al volere di nessuno […] rimanendo [però] entro le leggi naturali”,
le quali seguendo la ragione, insegnano l‟uguaglianza tra gli uomini.
Il bisogno di protezione degli uomini è la causa che genera la necessità di un ente
superiore che garantisca diritti ed impartisca punizioni ai propri membri; nasce così la
“comunità politica”.
Per Locke la società civile è una comunità di cittadini, la quale assieme allo stato,
si contrappone allo stato di natura. Inoltre, accanto all‟espressione società civile, anche
se ancora intesa in contrasto allo stato di natura e non allo stato, l‟autore accosta il
concetto di opinione pubblica, fondamentale per il nuovo assetto della società.
Egli parte dalla Constatazione che ogni essere vivente è in possesso della ragione,
quindi, sarà in grado di discutere con i propri pari affinchè ogni disputa possa essere
risolta nel modo più opportuno.
10
La contrapposizione tra stato di natura e società civile è riconosciuta anche da
Rousseau ma di parere opposto rispetto alle teorizzazioni di Hobbes e Locke.
Rousseau è un sostenitore dello stato di natura. Nel Discorso sull’origine
dell’ineguaglianza pubblicato nel 1754, vengono descritte le varie fasi del processo di
civilizzazione il cui inizio viene fatto risalire con l‟istituzione della legge e della
proprietà, proseguendo con l‟istituzione della magistratura e con la trasformazione da
potere legittimo a potere arbitrario.
9
Paolo Mancini, op. cit, pp. 7-8.
10
Paolo Mancini, op. cit, pp.8-10.
10
Questo processo di civilizzazione, secondo il filosofo, è stato la causa della fine
dell‟ armonia esistente tra gli uomini dello stato di natura e l‟inizio dei sopprusi e delle
guerre.
Se per Hobbes e Locke il concetto di società civile si associa a quello di società
politica, per Rousseau il termine “civile” non deriva da civitas ovvero insieme di
cittadini organizzati in una comunità, ma da civilis il cui significato rimanda ad un
processo di incivilimento, ovviamente visto dal filosofo con un‟accezione negativa.
Edmund Burke è considerato uno dei principali teorizzatori del liberalismo. E‟
con Burke che il concetto di società civile, inteso come comunità organizzata di
cittadini, in antitesi allo stato di natura giunge a compimento.
Lo storico afferma che “[…] per gioire dei vantaggi della società civile dobbiamo
rinunciare a qualche libertà naturale, […] dobbiamo sacrificare alcune libertà civili per i
vantaggi derivanti dalla comunione e dalla società di un grande impero”.
Con Burke si vengono ad affermare termini come “stato democratico” e
“divisione dei poteri”, elementi cardine della società contemporanea.
11
Con Georg Wilhelm Friedrich Hegel si identifica il concetto di società civile
come società del borgo; infatti, è dal tedesco Bugerliche, abitante del borgo, che deriva
il termine borghesia, in antitesi alla società della campagna.
Con l‟espressione borghesia si intende, quindi, il nuovo sistema economico e
sociale, nel quale fanno parte i commerci, l‟attività artigiana, i pensieri e le idee della
nuova cultura cittadina.
Con Hegel, dunque, alla società civile si associa la civitas ovvero gli abitanti della
città. Bisogna attribuire a Hegel l‟idea di separazione tra Stato e società civile,
quest‟ultima non più in opposizione con lo stato di natura.
Questa nuova accezione di società civile è esplicata in Lineamenti di filosofia del
diritto, pubblicato nel 1821.
L‟autore definisce la società civile come “quello spazio in cui domina il principio
della particolarità sulla base del quale l‟individuo e l‟unità familiare cercano la risposta
e il soddisfacimento ai propri bisogni”.
Nella sfera dello stato, invece, la presenza dello spirito universalistico assicura la
convivenza tra i diversi interessi economici.
Hegel identifica tre momenti all‟interno del concetto di società civile:
11
Paolo Mancini, op. cit, pp.11-12.
11
“la mediazione del bisogno e l‟appagamento del singolo col suo lavoro e
l‟appagamento dei bisogni di tutti gli altri”;
“la realtà dell‟universale […] della libertà, la difesa della proprietà mediante
l‟amministrazione della giustizia”;
“la previdenza contro l‟accidentalità che permane in quei sistemi e la cura
dell‟interesse particolare […] mediante la polizia e la corporazione”.
Lo stato è, invece, il luogo in cui permane “l‟universalità dell‟interesse, la
generalità e l‟esaltazione del razionale”.
Hegel, in tal modo, amplia le funzioni spettanti alla società civile, inserendovi attività
quali l‟educazione e la solidarietà. Essa, dunque, alle funzioni iniziali ovvero la difesa
dell‟interesse economico e la regolamentazione dei conflitti, aggiunge una dimensione
ulteriore; diventando così la sfera d‟azione dei cittadini nella quale si difendono i propri
interessi e la propria salute.
12
Come detto precedentemente, Locke fu il primo ad introdurre l‟idea di opinione
pubblica, ma è sicuramente, l‟opera di Jurgen Habermas ad ampliare e approfondirne
la tematica.
“L‟opinione pubblica borghese o critica” è l‟oggetto principale del suo interesse.
Le sue caratteristiche sono collocate in un determinato periodo storico identificabile
negli anni dell‟affermazione del nuovo ceto borghese, il quale “reclama, nei confronti
del potere assoluto allora dominante, nuovi spazi di libertà dei commerci e di
circolazione delle idee”.
Habermas definisce chiaramente il concetto di sfera pubblica critica: “la sfera
pubblica borghese può essere concepita in un primo momento come la sfera dei privati
riuniti come pubblico; costoro rivendicano subito contro lo stesso potere pubblico la
regolamentazione della sfera pubblica da parte dell‟autorità per concordare con questa
le regole generali del commercio, […] dello scambio di merci e del lavoro sociale”.
Fondamentale è l‟elemento della pubblica argomentazione razionale utile per il
confronto fra la sfera pubblica borghese e il potere pubblico.
Gli attori principali sono i singoli privati, i quali reclamano la difesa dei propri
interessi economici, in primis la libertà dei commerci.
12
Paolo Mancini, op.cit, pp.12-14.
12
Questo bisogno di protezione va al di là della sfera degli interessi privati, di
conseguenza si impone come interesse generale.
Questo nuovo assetto sociale ed economico esce, quindi, dall‟ambito familiare
acquisendo rilevanza pubblica.
Oltre la pubblica argomentazione razionale, altra caratteristica della sfera pubblica
borghese riguarda l‟atteggiamento critico nei confronti del potere assoluto.
I singoli privati riuniti in pubblico assumono una posizione in antitesi al sistema
socio-economico retto dalle figure della aristocrazia e della monarchia assoluta. E‟ una
critica sia economica sia politica all‟assetto vigente.
I contesti sociali dove si sviluppa un dibattito supportato dalla pubblica
argomentazione razionale sono i caffè, i teatri, i salotti, i club, i primi giornali. Essi sono
i luoghi in cui si riuniscono i singoli privati, i quali consapevoli del proprio ruolo
economico, politco e sociale discutono l‟operato del governo e del sovrano chiedendo a
gran voce la soddisfazione dei propri interessi.
Questi privati cittadini fanno parte della cosiddetta sfera pubblica letteraria, la
quale dopo una fase iniziale, si sposta verso tematiche prettamente politiche, mettendo
da parte le disquisizioni letterarie.
Anche i giornali ampliano la propria funzione passando da semplici veicoli di
informazioni commerciali e marittime a soggetti in grado di controllare l‟operato del
sovrano assoluto.
Niklas Luhmann accusa Habermas di essere elitario; in effetti, i singoli privati di
cui l‟autore parla non sono nient‟altro che ristretti gruppi di borghesi illuminati
appartenenti all‟alta borghesia.
Secondo Habermas, infatti, l‟opinione pubblica critica smette di esistere nel
momento in cui questi gruppi di “privati riuniti in pubblico” si allargano, permettendo
l‟accesso ad un numero ampio di soggetti, diversificando i propri strumenti di dialogo,
andando oltre la comunicazione interpersonale e di conseguenza eliminando quella
caratteristica della sfera pubblica borghese ovvero la pubblica argomentazione
razionale.
13
13
Paolo Mancini, op. cit, pp.27-29.
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
