Dal falso documentale nel documento cartaceo al falso informatico nella pubblica amministrazione

Prefazione
1. Prefazione
Nel secolo scorso, la Pubblica Amministrazione ha incontrato spesso difficoltà, 
dovute al fatto che norme e sistemi amministrativi sono rimasti pressoché invariati per 
decenni. Quando lo Stato agiva per mezzo di piccole strutture, alle quali attribuiva pochi 
compiti, tutto poteva funzionare anche con l'ausilio di mezzi semplici, quali la redazione 
di documenti cartacei, certificati da "timbri, firme e ceralacca". Certo è che, finchè i 
documenti cartacei erano esistiti in esigue quantità, la loro gestione non ha costituito un 
problema, ma la massa di documenti accumulatasi nel tempo è divenuta tale da non poter 
essere più facilmente gestita, tanto all'interno del singolo ufficio, quanto nei rapporti tra 
amministrazioni differenti. 
Il sospirato processo di semplificazione dell' iter amministrativo, anche mediante 
l'introduzione di "sistemi informativi automatizzati"
1
, ha avuto inizio solo negli anni '90, 
grazie ad un' intensa produzione normativa. Il legislatore ha avuto come obiettivo 
principale quello di snellire e modernizzare le procedure amministrative, introducendo 
nuovi strumenti di lavoro offerti dalla tecnologia, come il documento informatico e la 
firma digitale consentiti dall'uso di sistemi informatici. Tale impegno legislativo ha posto 
l'Italia inizialmente all'avanguardia rispetto agli altri stati europei in materia di documento 
informatico e di firma digitale
2
 .
In particolare va menzionato l'art.15 della legge delega al Governo per il 
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la riforma della 
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa
3
 e il successivo d.P.R. 
10 novembre 1997 n. 513
4
. Quest'ultimo è stato poi abrogato e assorbito dal d.P.R. 28 
1
 D.Lgs. 12 febbraio 1993 n.39 - Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni 
pubbliche.
2
 GIUSELLA FINOCCHIARO, L'Italia si scopre battistrada in privacy.it.
3
 Art.15, comma 2, della legge 15 marzo 1997 n. 59 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle 
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.
4
 d.P.R. 10 novembre 1997 n.513 - Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la 
trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell'articolo 15, comma 2, della legge 15 
marzo 1997, n. 59 
5
Prefazione
dicembre 2000, n. 445
5
, a sua volta abrogato e assorbito dal Codice dell'amministrazione 
digitale nel 2005
6
, e largamente modificato e integrato soprattutto dal D.Lgs. 30 dicembre 
2010, n. 235
7
. 
Da ultimo, con il d.P.C.M. n.8 del 12 gennaio 2015 recante “Regole tecniche in 
materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione 
temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei 
documenti informatici della P.A.”
8
, si è conclusa per il momento la stesura degli strumenti 
legislativi in materia.
Quindi sempre più importanza avrà la conoscenza tecnica dei sistemi di 
conservazione e registrazione dei documenti per garantire l'adeguata tutela a protezione 
dell'interesse pubblico generale.
 Lo sviluppo delle tecnologie informatiche e telematiche ha originato fenomeni, quali 
l’e-government, l’home-banking, il trading on line e tante altre attività, che riflettono e 
determinano il mutamento della società e dei rapporti sociali in ambito non solo privato, 
ma anche pubblico. Oggi la maggior parte delle attività sociali, lavorative e di svago 
passano attraverso le reti telematiche e i sistemi informatici, ed altrettanto vale per le 
attività illecite. 
Negli anni Sessanta il fenomeno della criminalità informatica era studiato dai 
criminologi e non dai giuristi, perchè l'inquadramento giuridico dell'illecito informatico è 
più complesso rispetto a quello descrittivo criminologico. E' un tipo di criminalità (ad 
esempio le truffe ai bancomat, alle carte di credito, con i trasferimenti elettronici di fondi) 
non violenta, ma più raffinata rispetto alle figure tradizionali di truffa, rapina, falsità
9
.
5
 d.P.R. 28 dicembre 2000 n.445 - Testo unico sulla documentazione amministrativa .
6
 D.Lgs. 7 mazo 2005 n.82 -  Codice dell'amministrazione digitale.
7
 D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235 Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante 
Codice dell'amministrazione digitale, a norma dell'articolo 33 della legge 18 giugno 2009, n. 69 
8
 D.P.C.M. n.8 del 12 gennaio 2015 - Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, 
riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei 
documenti informatici della P.A. ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del 
Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005.
9
 L.PICOTTI, Il diritto penale dell'informatica nell'epoca di Internet, CEDAM , 2004 p.4
6
Prefazione
Per le organizzazioni criminali è importante assicurarsi un flusso di risorse 
finanziarie, che possono poi essere reinvestite, anche come mezzo per corrompere i 
pubblici funzionari. Internet si presta bene a questo scopo, consentendo ad esempio lo 
sviluppo dei giochi d'azzardo e il riciclaggio di denaro sporco. In Svizzera il Dipartimento 
di Giustizia è arrivato ad affermare che i delitti del riciclaggio (art. 305 bis codice penale 
svizzero) possono essere commessi anche via internet. Il procuratore Nazionale Antimafia 
dott. Vigna ha asserito che i proventi illeciti sono riciclati tramite internet (la Repubblica 
23.9.1997). Un colonnello della Finanza, Umberto Rapetto, ha segnalato che, secondo una 
rilevazione del Progetto Sicurezza dell'Autorità per l'informatica nella Pubblica 
Amministrazione, l'utilizzo di internet a fini delittuosi è in costante crescita. Le 
organizzazioni criminali non hanno tardato ad utilizzare le autostrade elettroniche per far 
correre i propri traffici illeciti. Nel mirino ci sono le istituzioni che si affacciano a 
internet
10
.
Così nella cultura giuridica italiana si è cominciato ad affrontare il problema; il 
dibattito giuridico italiano sui Computer Crimes
11
 è sorto intorno agli anni Ottanta ed in 
quegli anni è stato elaborato il concetto di “libertà informatica”, intesa come libertà di 
avvalersi delle tecnologie informatiche per il soddisfacimento delle esigenze della 
persona, compreso il diritto a essere tutelati di fronte alle condotte antigiuridiche derivanti 
dall' uso improprio o illecito di tali tecnologie informatiche.
Le norme allora vigenti erano assolutamente inadeguate a soddisfare le esigenze di 
prevenzione e repressione dei nuovi fenomeni criminali, finché il legislatore italiano, su 
impulso della raccomandazione del consiglio d'Europa sulla Criminalità Informatica del 
13 settembre 1989, ha approvato la legge 547/93, introducendo una serie di nuovi reati 
(cosiddetti informatici) che i vari Stati erano invitati a reprimere con una pena (detti reati 
“della lista minima”) mentre la incriminazione di altre condotte  illecite era lasciata alla 
valutazione discrezionale degli Stati (“lista facoltativa”).
10
 L.PICOTTI, Il diritto penale dell'informatica nell'epoca di Internet, cfr.  p.5
11
 Computer crime: reato commesso mediante l'ausilio di un computer o di procedimenti informatici.
7
Prefazione
Il legislatore nazionale ha preferito, anziché promulgare una legge speciale per 
colpire i nuovi reati informatici, inserire le nuove fattispecie penali nel corpo del codice 
penale, estendendo la portata delle pene esistenti. La scelta è stata motivata dal fatto che 
non si trattava di introdurre nuove fattispecie penali a tutela di nuovi beni giuridici, ma 
piuttosto nuove fattispecie relative a nuove forme di aggressione di beni giuridici già 
tutelati
12
. In questo modo si evitava di frastagliare il quadro normativo, la cui 
frammentazione genera occasioni di incertezza e dubbio in sede applicativa.
Sono state quindi inserite nel libro II del codice penale, ben quattordici norme che 
comprendono:
• Nozioni definitorie (art 491-bis cod.pen. sul “documento informatico” e 621 
cod.pen sul ”documento informatico segreto”);
• Integrazioni ed estensioni di nozioni comuni  di concetti tradizionali (art. 392 
cod.pen “violenza sulle cose” , 616 cod.pen. Violazione, sottrazione, soppressione, 
“corrispondenza”);
• Nuove fattispecie incriminatrici ricalcanti talvolta la struttura di quelle vigenti 
(640-ter frode informatica, 635-bis danneggiamento informatico, 615-ter accesso 
abusivo a sistema informatico).
Il rapido progresso tecnologico e la diffusione delle reti telematiche hanno 
moltiplicato l'esposizione dei sistemi informatici sia pubblici sia privati ad attacchi 
esterni, ampliando la gamma delle condotte illecite. Alcune condotte si sono evolute e ora 
sono in grado di articolarsi in prevalenza all'interno dei nuovi sistemi di comunicazione 
come  il cyberspace (cyberpedofilia, cyberterrorismo, cyberstolking, furti d'identità, 
phishing etc.) per cui sono denominati oggi cybercrime 
13
.
Per contrastare tale fenomeno per la prima volta in maniera coordinata a livello 
europeo, la disciplina è stata nuovamente modificata dalla Convenzione del Consiglio 
12
 G. PICA, Diritto penale delle tecnologie informatiche, UTET 1999, p.17.
13
 Il termine Cybercrime definisce i reati che vanno dai crimini contro i dati riservati, alla violazione di contenuti e 
del diritto d'autore [Krone, 2005]. Tuttavia, altri esperti [Zeviar-Geese, 1997-98] suggeriscono una definizione più 
ampia che comprende attività criminose come la frode, l'accesso non autorizzato, la pedopornografia e il 
cyberstalking o pedinamento informatico. Il manuale delle Nazioni Unite sulla prevenzione e il controllo del crimine 
informatico (The United Nations Manual on the Prevention and Control of Computer Related Crime) nella 
definizione di crimine informatico include frode, contraffazione e accesso non autorizzato [Nazioni Unite, 1995]. 
Cfr. L. PICOTTI, Il diritto penale dell'informatica nell'epoca di Internet., CEDAM, 2004. 
8
Prefazione
d’Europa di Budapest sulla criminalità informatica, approvata il 23 novembre 2001, 
ratificata della legge 18 marzo 2008 n. 48 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 4 aprile 
2008, n. 80) che ha introdotto significative modifiche al Codice penale e di procedura 
penale.
L' intento è di armonizzare gli ordinamenti dei vari Paesi per facilitare forme rapide 
di collaborazione e di cooperazione internazionale.
Questa tecnica normativa di formulazione delle nuove fattispecie rispetto a quelle 
preesistenti non sembra, però, aver giovato alla loro chiarezza e alla loro precisione, data 
la difficoltà di far rientrare fatti, condotte od oggetti, profondamente diversi, in schemi 
concepiti per realtà differenti
14
 .
Fra questi reati si pensi al falso documentale e ai sistemi di sicurezza 
antifalsificazione adottati dalla P.A. (ad esempio timbri, firme e i più recenti sistemi ottici, 
microscritture, ologrammi, e incisioni laser nei documenti d identità personale) e i reati 
previsti dal legislatore usati regolarmente a protezione dei documenti cartacei (dalla 
falsificazione alla distruzione), oggi devono adeguarsi per proteggere dalle minacce 
sempre nuove i documenti informatici, sempre più delocalizzati e dematerializzati; tale 
protezione è garantita oggi dalla firma elettronica.
Il falso documentale, di documenti forniti alla o dalla Pubblica Amministrazione, è 
tutt'oggi fiorente anche grazie alle nuove tecnologie di stampa, che riescono a riprodurre i 
più evoluti sistemi di sicurezza, per cui è connesso alla base tecnica dei reati informatici, 
tanto che i trasgressori si servono in primis di una falsa identità. 
Lo scopo della tesi è mostrare come tali norme incidano sull'attività della Pubblica 
amministrazione, prestando particolare attenzione ai crimini a cui si espone la P.A. in 
questo veloce processo di trasformazione tutt'ora in atto. La manipolazione e l'alterazione 
della carta, lascia delle cicatrici sul documento tradizionale mentre ciò non accade nel 
documento informatico considerato inizialmente dal legislatore alla stregua del supporto 
cartaceo ed è su questo argomento che si concentrerà la tesi. 
14
 G. PICA, Diritto penale delle tecnologie informatiche,cfr, p.53.
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