Dal centralismo al decentramento tributario, l'affermazione del federalismo fiscale

E’noto infatti che la riforma dei primi anni settanta ha impresso una 
svolta fortemente centralistica al finanziamento degli Enti locali, 
abolendo le principali imposte dirette e indirette ( tassa di famiglia, 
dazi interni, prelievi sugli immobili), con cui i Comuni si 
finanziavano in precedenza, sostituite con tributi da parte dello 
Stato, anziché con altri tributi a gettito decentrato. Il rapido 
emergere di anomalie a seguito di tale innovazione, ha portato ad un 
lento ripensamento. Gia negli anni ottanta è maturato il dibattito, 
ma con scarsi risultati e all’inizio degli anni novanta la quota di 
auto finanziamento tributario del totale consolidato delle spese delle 
amministrazioni decentrate si aggirava sul 10%. Una vera svolta la 
si riscontra nel corso degli anni novanta, con l’introduzione dell’ICI 
(destinazione interamente comunale), in sostituzione dell’ILOR 
sugli immobili, con l’istituzione dell’imposta sull’attività 
professionale (ICIAP), con la devoluzione alle Regioni dei 
contributi sanitari, con la possibilità di introduzione di addizionali 
fiscali locali su alcuni consumi energetici (elettricità, benzina) e la 
devoluzione di una porzione degli introiti relativi alla tassazione 
degli autoveicoli. Per effetto di questi introiti la quota di 
autofinanziamento delle spese locali consolidate arriva ad attestarsi, 
alla metà degli anni novanta, approssimativamente sul 25%. Negli 
anni più recenti attraverso l’istituzione dell’IRAP (imposta 
regionale sulle attività produttive) si assiste ad un’ulteriore 
accelerazione verso il decentramento. Infatti l’IRAP accorpando 
precedenti prelievi locali, ma anche consistenti prelievi in 
precedenza centrali, assicura un considerevole gettito alle Regioni. 
 5
All’imposta sulle attività produttive è accompagnata la devoluzione 
di una piccola quota sull’IRPEF, nonché la possibilità degli Enti 
locali d’introdurre una piccola aliquota proporzionale sulla base 
imponibile di tale imposta. Il risultato è che alla fine degli anni 
novanta l’auto finanziamento fiscale locale sale a oltre il 40%  delle 
spese consolidate. Successivamente l’autofinanziamento supererà il 
60% grazie al potenziamento dell’IRPEF locale ed alla devoluzione 
alle Regioni di circa il 25% del gettito dell’IVA
1
. Nell’ultima parte 
del primo capitolo, è illustrata la nota riforma costituzionale 
approvata nel 2001, la quale imprime un’ulteriore svolta in senso 
federale all’intero sistema. In particolare della revisione 
costituzionale sono analizzati gli articoli: 117 (funzioni legislative 
regionali e statali), l’articolo118 (funzioni amministrative regionali) 
e l’articolo 119 (autonomia finanziaria). 
Il secondo capitolo è dedicato allo studio, piuttosto dettagliato, dell’ 
attuale sistema delle imposte locali, un sistema ampiamente 
decentrato che si oppone all’assetto centralistico degli anni settanta. 
Una finanza regionale basata sull’IRAP, sull’addizionale all’IRPEF 
e sull’addizionale all’IVA; una finanza comunale imperniata 
sull’ICI (sino al 2008) e altre imposte collegate ad immobili e 
all’ambiente. 
La tesi si conclude al terzo capitolo affrontando il federalismo 
fiscale. A partire dai numeri della finanza decentrata (2006) e dalla 
legge finanziaria 2007, si tenta di capire le motivazioni e i margini 
di manovra, concessi ai due Governi succedutesi nel triennio 2006-
                                                 
1
 Si veda Vialetti G., (2004) Dossier sul federalismo fiscale.  
 6
2008, che hanno influito sulle modalità attuative del federalismo 
fiscale. Si propone la puntuale rappresentazione di federalismo 
fiscale proposta dal Governo Prodi e dal Consiglio regionale 
lombardo, entrambe inattuate per differenti motivi. E’ l’ultimo 
paragrafo ad illustrare il neo disegno di legge Calderoni: attuazione 
dell’articolo 119 della Costituzione, delega al Governo in materia di 
federalismo fiscale ( presentato in data 3 settembre 2008). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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                                          CAPITOLO I 
 
IL SISTEMA TRIBUTARIO ITALIANO NEL GRADUALE  
AVVICINAMENTO AL FEDERALISMO FISCALE, 
LEGISLATIVO E AMMINISTRATIVO 
 
 
 
1.1 Il sistema tributario all’atto dell’unificazione 
 
L’attuale ordinamento italiano nel campo tributario è la risultante di 
avvenimenti storici che si possono far risalire dalla unificazione in 
poi,  ritengo quindi interessante effettuare un breve excursus storico 
che ci permetterà di conoscerne il cammino storico,  e ci consentirà 
inoltre di comprendere appieno la riforma degli anni ‘71 ’72 che, 
attraverso integrazioni e sostituzioni è divenuta la base del sistema 
tuttora vigente
2
.  
Il sistema tributario al momento dell’unificazione era basato su due 
tipologie  di tasse: l’imposta diretta fondamentale e un sistema di 
imposte indirette tra cui prevaleva l’imposta di registro. Tra le 
prime, l’imposta per eccellenza era rappresentata da quella 
fondiaria che inizialmente veniva applicata senza distinzione sia 
agli immobili rustici che a quelli urbani, di cui  la base imponibile 
era stabilita con sistema catastale per preservare , come era in uso 
                                                 
 2 Si veda Fantozzi A., (2006), Corso di diritto tributario, pp 353,  Utet Editore. 
 8
nei tempi, la riservatezza dei fatti economici. Tale imposta andava a 
colpire anche le attività produttive di beni e servizi, non in relazione 
all’effettiva capacità contributiva realizzata, bensì alla potenzialità 
astratta. Il concetto della contribuzione potenziale, mutuato 
dall’esperienza francese, è importante perché ha avuto rilevanti 
conseguenze sull’evoluzione del sistema con particolare riguardo 
alla teoria dei metodi di accertamento.  
Tra le imposizioni indirette la più dominante era l’imposta di 
registro, che rappresentava per i privati un servizio pubblico di 
notevole importanza: l’attestazione della data certa e della 
conservazione degli atti attraverso la registrazione degli stessi. 
A questo servizio era originariamente ricollegata una prestazione 
imposta che aveva natura di tassa ; ma in una società ancora poco 
sviluppata economicamente, nella quale le maggiori contribuzioni 
erano rappresentate soprattutto dai trasferimenti di ricchezza 
immobiliare, apparve subito opportuno ricollegare alla registrazione 
un tributo commisurato alla ricchezza trasferita e rendere 
obbligatoria la registrazione, per evitare che l’interesse a non pagare 
il tributo prevalesse su quello ad utilizzare il servizio.  
L’imposta di registro, così concepita, nasce nei comuni italiani e 
viene esportata in Francia dove assume la struttura e la funzione di 
imposta generale sui trasferimenti della ricchezza realizzati 
attraverso negozi giuridici documentati per iscritto. Il sistema 
francese estende l’imposta di registro anche ai meri fatti ed ai 
trasferimenti gratuiti e mortis causa, e tale combinazione codificata 
arriva anche nello stato sabaudo.  
 9
Un’altra  imposta introdotta negli stati preunitari è l’imposta di 
bollo che prevedeva l’uso della carta e dei valori bollati, di cui la 
produzione e la vendita erano riservati allo  Stato. 
Vi erano poi tra le imposte indirette  le accise e i tributi doganali:  le 
prime riguardavano l’esercizio di attività di produzione di beni, 
mentre i tributi doganali erano prelievi che risalivano alle 
concezioni tipiche del mercantilismo secondo cui era necessario 
incoraggiare le attività interne e scoraggiare quelle esterne. 
I dazi erano imposte che miravano al controllo della circolazione di 
beni; accanto a quelli doganali vi era infine un sistema di dazi 
prelevati al passaggio dei beni da un comune all’altro che si basava 
sul principio ideologico dei primi.  
 
 
1.2 Il sistema tributario nell’Italia post unitaria 
 
Il sistema tributario vigente nell’Italia preunitaria però è destinato a 
cambiare poiché nell’Italia postunitaria si assiste a cambiamenti 
radicali che non vedono più come fonte prevalente di ricchezza e di 
capacità contributiva quella relativa al possesso fondiario. Si 
impose così a livello parlamentare un approfondito dibattito sulla 
necessità di rinnovare il sistema fiscale, ed il modello inglese di 
un’imposta generale e personale sui redditi, fa da esempio. Ma 
questa imposta fu avversata dalla classe conservatrice perché 
cozzava con l’interesse dei proprietari;  al suo posto si preferì 
mantenere l’originaria imposta fondiaria, accompagnata da una 
 10
nuova imposta a carattere complementare e residuale rispetto alla 
prima. 
E’ in questo momento che nasce l’imposta sui redditi mobiliari 
(imposta di ricchezza mobile) che avrà notevole rilevanza fino alla 
riforma e dall’esigenza di salvaguardare l’imposta fondiaria si 
sviluppa un sistema di imposte complesso e frammentario basato 
sull’imposta unica,  personale e generale, ed in contrapposizione 
allo schema adottato dagli altri stati industriali. Tale contrasto verrà 
sanato con la riforma degli anni 1971-73. 
Questa nuova imposta di ricchezza mobile,  anche se residuale,  che 
riguardava tutti i redditi non sottoposti all’imposta fondiaria, nasce 
sull’impostazione logica essenziale di quest’ultima da cui derivò la 
definizione di reddito in termini naturalistici. Il legislatore parla di 
reddito-prodotto inteso come frutto: una nuova ricchezza staccata 
dalla fonte con possibilità di riprodursi senza menomare la fonte 
stessa
3
.  
Questa impostazione ha permeato di sé tutta l’evoluzione 
dell’imposta di ricchezza mobile che si rivela per un verso 
condizionata dalla sua istituzione, ma per  altro verso aperta al 
futuro e suscettibile di raccogliere tutte le modifiche determinate 
dai continui mutamenti del sistema economico.  
Nel tempo si arriva alla  scissione tra imposta sulla proprietà 
immobiliare rustica e quella urbana, poiché quest’ultima acquista 
sempre più importanza. Inoltre si vuole distinguere il reddito 
derivante l’esercizio di impresa agricola su fondi propri o altrui, 
                                                 
3
 Si veda Fantozzi A., (2006), Corso di diritto tributario, pp 355-356, Utet Editore. 
 11
quindi si assoggettano questi ultimi ad imposta di ricchezza mobile 
mentre viene istituita una nuova imposta sul reddito agrario per 
colpire i primi.  
Tali imposte vengono a costituire il sistema dell’imposizione 
diretta, articolato su diverse imposte cedolari a carattere reale : 
l’imposta sul reddito dei terreni e l’imposta sui fabbricati che 
colpiscono la rendita media ordinaria derivante dal semplice 
possesso degli immobili a titolo di proprietà o altro titolo reale; 
l’imposta sul reddito agrario a titolo di proprietà o altro diritto reale. 
Anche  la rilevazione di questo reddito  avviene su base catastale 
anziché effettiva.  
Vengono al contrario verificati su base effettiva redditi come quelli 
dell’impresa agricola esercitata su fondi altrui, quelli d’impresa 
commerciale e industriale, i redditi di capitale e di lavoro sia 
autonomo che subordinato.  
 
 
1.3 La perequazione tributaria negli anni 50: la riforma 
Vanoni-Tremelloni 
 
Nuove esigenze di gettito si impongono con il primo conflitto 
mondiale: da un lato c’è la necessità di poter ricorrere a forme di 
imposizione straordinaria e dall’altro la necessità di introdurre 
forme di imposizione progressiva e più accentuata. Non si arriva 
però ad un’imposta generale e unitaria, bensì a un’imposta 
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complementare  progressiva sul reddito complessivo delle persone 
fisiche a carattere però complementare e sussidiario.  
Tale imposta ha il compito di integrare l’imposizione reale, ma 
questa resta un’imposta di secondo grado applicata in base a 
dichiarazione e quindi largamente evasa.  
Il sistema tributario nazionale delineatosi non subisce sostanziali 
mutamenti fino alla II guerra mondiale, se non per quanto atteneva 
alla continua evoluzione dell’imposta di ricchezza mobile che 
diventa l’imposta più importante, seguendo le sorti economiche del 
Paese. Ma quando l’Italia deve fare i conti con le conseguenze del 
secondo conflitto mondiale, si trova davanti un’economia scossa dai 
traumi bellici ed è necessario introdurre numerose imposte 
eccezionali straordinarie sul patrimonio, sui profitti di contingenza 
ecc… (eliminate dopo la guerra).  
Bisogna pensare a una riforma sostanziale soprattutto nell’ambito 
dell’imposizione sul reddito. Gli interventi normativi di revisione 
dell’ordinamento fiscale tendono al raggiungimento di una ridotta 
evasione fiscale e ad una maggiore perequazione nella distribuzione 
dei carichi tributari. 
Nel contempo si cerca di determinare nuove fondamenta per 
regolare i rapporti tra l’Amministrazione fiscale e i contribuenti, il 
tutto con una sorprendente modestia di mezzi normativi. Riteneva 
infatti il Ministro delle Finanze, Ezio Vanoni, che l’ordinamento 
giuridico tributario contenesse al suo interno “ …ottime disposizioni 
che sarebbero risultate veramente efficaci se per lunga 
consuetudine o per prassi tollerata non fossero  state di fatto 
 13
abbandonate”… ;  “…occorreva, quindi, ridare efficacia pratica a 
tali norme, perfezionandole con dei ritocchi, a volte di portata 
modesta, che costituiscono degli anelli importanti per migliorare 
l’efficacia dell’intero sistema”
4
.  
Quella realizzata negli anni 50 dai ministri Vanoni-Tremelloni è la 
riforma più ampia e prende il nome dalla perequazione tributaria, ed 
ha come maggior fine quello di assestare e ammodernare il sistema 
vigente, generalizzando l’obbligo della dichiarazione dei redditi ed 
estendendo l’obbligo di tenuta delle scritture contabili così da 
determinare la consistenza del reddito effettivo.  
Nel 1954 viene introdotta l’imposta sulla società poiché nel 
dopoguerra il fenomeno societario ha assunto molta importanza. E’ 
questa un’imposta a carattere complementare e personale che 
completa l’imposizione delle persone giuridiche.  
Il problema dell’imposizione autonoma delle società commerciali, 
fortemente controverso nei primi decenni del secolo, era stato 
oggetto di ampio dibattito dopo che la giurisprudenza, dapprima 
con qualche incertezza, successivamente in modo sempre più 
deciso, aveva affermato, in ordine alla questione dell’imponibilità 
del sovrapprezzo delle azioni, il principio della soggettività 
tributaria delle società considerate come enti distinte dalle persone 
dei soci
5
.  
                                                 
4
 Si veda  Scuola di polizia tributaria, (2001), Corso superiore di polizia tributaria, Roma. 
5
 Si veda Fantozzi A., (2006), Corso di diritto tributario,pp 356-357, Utet Editore. 
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Si determinava, quindi, l’autonoma soggettività tributaria delle 
società commerciali e, conseguentemente, la loro idoneità ad essere 
sottoposte a un tributo specifico.  
Il sistema dell’imposizione diretta confluisce nel T.U. delle imposte 
dirette approvato con D.P.R. 29 gennaio 1958 n 645, rimasto in 
vigore fino alla riforma. 
Il tessuto normativo tributario dell’epoca riservava grande spazio 
all’imposizione indiretta, ed all’interno di questa abbiamo visto 
quale ruolo di primo piano veniva affidato all’imposta di registro, 
tanto che, subito dopo l’unificazione inizia un fenomeno di 
gemmazione di imposte che si distaccano dalla suddetta imposta, 
conservandone però i caratteri fondamentali. E’ il caso dell’imposta 
di successione, dell’imposta sulle assicurazioni e delle imposte 
surrogatorie del registro e surrogatorie del bollo;  lo stesso accade  
con la tassa sui contratti di borsa, surrogatoria anch’essa delle 
imposte di bollo e registro. L’imposta di successione diviene più 
autonoma quando ad essa si attribuisce anche la funzione di 
prelievo straordinario sul patrimonio del “de cuius”, da operare al 
momento della morte; si arriva a ciò con l’introduzione di 
un’imposta sull’asse ereditario globale netto che si configura come 
tributo autonomo sia pure unificato quanto all’accertamento  e alla 
riscossione. Le imposte di surrogatorie del registro e quelle 
surrogatorie del bollo, erano  imposte concepite come mezzo di 
esemplificazione rispetto alle imposte “madri”, riferite a gruppi o 
classi di operazioni imponibili. Vi sono tributi che nascono 
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