D. Lgs. 124/2004. Le novità della riforma dei servizi ispettivi

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deve preoccupare di assicurare il rispetto delle norme giuslavoristiche e di 
legislazione sociale. 
In particolare, deve vigilare sulla corretta attuazione della 
contrattazione collettiva, questo al fine di garantire i livelli essenziali dei 
diritti civili e sociali, assicurando a tutti i lavoratori il trattamento 
economico minimo. 
In tal modo, i Corpi ispettivi perdono la loro veste meramente 
“repressiva” per divenire il punto di riferimento sia per il datore di lavoro, 
sia per il lavoratore, i quali hanno la possibilità di rivolgersi alle Direzioni 
del Lavoro dislocate su tutto il territorio nazionale per chiedere chiarimenti 
in merito a norme di nuova introduzione, ai comportamenti da tenere o 
agli strumenti da utilizzare nell’ambito dei rapporti di lavoro e per 
risolvere più agevolmente, attraverso i nuovi mezzi introdotti del d.lgs. 
124/2004, le controversie lavorative. 
Altra finalità centrale della riforma è quella della lotta al lavoro 
sommerso, irregolare, illegale. Il fenomeno del lavoro nero è uno dei 
problemi più gravi del nostro Paese, che negli ultimi anni è cresciuto 
vertiginosamente a causa della continua tendenza alla riduzione del costo 
del lavoro. Tentare di abbassare al minimo il costo del lavoro, ha 
contribuito ad accrescere la fascia di povertà e a spingere i lavoratori ad 
occuparsi senza un regolare contratto (“in nero”), oppure ad accettare 
forme di lavoro cosiddetto “grigio” o “elusivo”. Questa spirale negativa 
lede, oltre che i lavoratori come persone - in quanto privi, in tale 
condizione, di ogni tipo di tutela giuslavoristica - anche la produzione 
nazionale “legale” e l’economia dello stato, a causa di fenomeni costanti di 
evasione fiscale e previdenziale
2
.  
                                                 
2
 “Ragionando in termini macro-economici, ma anche con riferimento alle singole 
economie di comparto, il costo del “lavoro nero” si riverbera, in termini negativi, su tutto il 
sistema economico finanziario, sol che si pensi al notevole danno che viene arrecato agli 
stessi interessi del sistema imprenditoriale, del quale il sommerso contribuisce a 
sconquassare e invalidare le logiche virtuose della libera concorrenza e della trasparenza, 
a fronte di uno sfruttamento della manodopera che si accompagna ad una travolgente 
mortificazione dei diritti dei lavoratori”, così RAUSEI P., «La “maxisanzione” dopo la riforma 
dei servizi ispettivi», in Dir. Prat. Lav., 2006, 36, pp. 2328 (in nota). 
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In questo quadro si intendono affrontare con attenzione queste 
problematiche per chiarire l’efficacia che la legge n. 124 del 2004 ha 
avuto nella risoluzione di questo problema, perché se da un lato è vero 
che la riforma non ha svilito l’attività di vigilanza, in quanto questa resta 
rigida per le violazioni più gravi (mentre si ammorbidisce solo per quelle 
di più lieve intensità, in modo da razionalizzare gli interventi), è anche 
vero che ha ridotto il carattere “repressivo” delle ispezioni per favorire 
forme di conciliazione e consulenza, offrendo un alibi al datore di lavoro, il 
quale in questo modo è maggiormente spinto a mantenersi 
nell’irregolarità, contando sul fatto che eventualmente gli saranno 
applicate sanzioni in un certo senso “più convenienti” di un costo del 
lavoro “regolare” più elevato. 
L’analisi proseguirà passando in rassegna le singole unità che 
compongono attualmente il sistema gerarchico ispettivo, individuando le 
novità rispetto all’assetto precedente alla riforma. Elemento di 
innovazione principale in questo ambito risulta il coordinamento, divenuto 
da orizzontale (tra organi territoriali non inseriti in una struttura 
gerarchica) a verticale (coordinamento ad opera del Direttore Generale 
per enti previdenziali e per enti periferici organizzati gerarchicamente) tra 
i vari corpi ispettivi a livello nazionale, sia per le iniziative di contrasto al 
lavoro sommerso, sia per le iniziative di vigilanza tese ad assicurare i 
livelli minimi essenziali dei diritti civili e sociali. Tutte le operazioni di 
vigilanza, dunque, vengono organizzate a livello generale, onde evitare 
l’assommarsi di accertamenti pressoché identici da parte di corpi diversi 
nei confronti degli stessi soggetti, intralciando la regolarità sia dello 
svolgimento dell’attività ispettiva, sia delle attività produttive svolte dai 
soggetti che subiscono di volta in volta l’accertamento ispettivo. Le 
manifestazioni principali dell’esistenza di questo coordinamento 
consistono nell’adozione di un verbale unificato, utilizzato da tutti gli 
organi di vigilanza, mirato ad eliminare eventuali discordanze tra le 
differenti tipologie di verbale adottate dai diversi corpi ispettivi; nella 
creazione di una raccolta telematica di informazioni e comunicazioni tra le 
amministrazioni interessate, al fine di evitare duplicazioni di interventi; 
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nella possibilità, a livello regionale, di costituire “gruppi d’intervento 
straordinario” finalizzati a garantire il rispetto delle norme giuslavoristiche 
nei posti di lavoro e a reprimere il lavoro nero. 
Il coordinamento, tuttavia, si è rivelato, in questi primi anni 
d’attuazione della riforma, sostanzialmente inattuabile: ai “Comitati per il 
lavoro e per l’emersione del sommerso” (CLES), (a cui dovrebbero 
partecipare i rappresentanti di Ministero del lavoro e delle politiche sociali, 
Ministero dell’ambiente, INPS, INAIL, ASL, comune, regione, Prefettura-
Ufficio Territoriale del Governo e rappresentanti delle parti sindacali), 
spesso molti di questi soggetti non intervengono, impedendo un 
coordinamento efficace e uniforme; in più, quelle poche volte in cui i CLES 
vendono la partecipazione di tutti coloro che vi sono tenuti, pur 
realizzandosi una forma di coordinamento, questa poi, all’atto pratico, non 
viene rispettata, continuando, i singoli corpi di vigilanza, ad agire 
autonomamente. 
L’attenzione si sposterà poi sull’analisi dei caratteri fondamentali 
della nuova figura dell’ispettore del lavoro: dalle varie qualifiche esistenti 
presso le Direzioni del Lavoro e relativi poteri, passando per la 
riformulazione dei compiti del personale ispettivo in vista 
dell’ampliamento di funzioni operato della l. 124/04, fino all’introduzione 
di una formazione professionale permanente e di un aggiornamento 
costante. 
Le modalità di svolgimento di una visita ispettiva presso 
un’azienda sono state profondamente rivisitate dalla riforma del 2004, la 
quale ha introdotto nuovi strumenti di “difesa” preventiva e contestuale a 
disposizione delle parti del rapporto di lavoro. Lo scritto, seguendo il 
normale iter di una tipica ispezione in azienda, si propone di individuare le 
novità che la caratterizzano, con particolare attenzione proprio ai singoli 
strumenti “difensivi”, quali la conciliazione monocratica preventiva e 
contestuale, la diffida obbligatoria, la diffida accertativa e la prescrizione 
obbligatoria dimostrando che, mentre alcuni di essi hanno avuto 
un’influenza sicuramente positiva sul sistema delle ispezioni, altri hanno 
 13
avuto scarsa utilità pratica e, dunque, scarsa applicazione nell’ambito 
dell’azione di vigilanza. 
Una particolare attenzione verrà rivolta alle ispezioni relative ai 
call center, fenomeno di grande attualità in questo periodo, in quanto 
interessato dalla recente ordinanza del Tribunale Amministrativo del Lazio 
n. 6365 del novembre 2006, la quale ha accolto la domanda proposta 
dalla società Atesia s.p.a. in merito alla sospensione della diffida emessa 
dal personale ispettivo della Direzione Provinciale del Lavoro di Roma per 
la conversione dei contratti di lavoro dei suoi dipendenti in quanto 
considerati non presentanti le caratteristiche tipiche di un rapporto di 
lavoro a progetto. L’accoglimento ha fatto perno sul fatto che la 
conversione a tempo indeterminato del contratto avrebbe probabilmente 
causato un ingente danno all’impresa. 
Si analizzeranno a riguardo quelle che sono le strutture, 
l’organizzazione, le tecnologie usate e le tipologie di call center, nonché i 
rapporti di lavoro e gli schemi contrattuali tipici che caratterizzano questo 
tipo di aziende. Successivamente si procederà con l’analisi delle modalità 
operative e dei profili giuridici, sulla base dei quali un’ispezione in questo 
tipo di ambiente, anche alla luce della Circolare del Ministero del Lavoro e 
delle Politiche sociali n. 17 del 2006, fino a giungere appunto alla svolta 
dettata dalla suddetta ordinanza. 
La disamina si concluderà con l’individuazione di quelli che 
possono considerarsi gli elementi positivi della riforma e quelli che ne 
costituiscono i limiti, ponendo particolare attenzione alla problematica 
dell’attuale potere degli ispettori, sotto certi aspetti “ammorbidito” (si 
pensi al Codice di Comportamento, il quale obbliga gli ispettori a seguire 
particolari regole all’atto dell’ingresso in azienda, che ne fanno apparire la 
figura meno intimidatoria e, in un certo senso, molto più “gentile”), sotto 
altri “rafforzato” (si pensi all’art. 36bis del d.l. n. 223/06, c.d. “Decreto 
Bersani”, il quale ha previsto un forte inasprimento delle sanzioni in caso 
di violazioni accertate dal personale ispettivo, specie in materia edilizia, 
convertito in legge 248/06; oppure si pensi alla recentissima Legge 
Finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006), la quale anch’essa ha voluto 
 14
irrigidire il sistema sanzionatorio, al fine di far desistere quelle aziende 
che prima preferivano continuare ad agire nell’irregolarità, preferendo le 
lievi sanzioni amministrative all’elevato costo del lavoro regolare, dal 
tenere comportamenti lesivi della produzione e dell’economia nazionale). 
Si chiuderà sottolineando la necessità, comunque, di 
controbilanciare i contrapposti interessi in gioco: da un lato, le esigenze 
dei lavoratori ad un lavoro sicuro, onesto e garantito; dall’altro, le 
esigenze dei datori di lavoro a trovare sul mercato la forza-lavoro 
necessaria in tutti i settori dell’economia italiana, senza dover sostenere 
costi eccessivi che menomerebbero la funzionalità delle imprese, specie 
quelle più piccole. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
IL NUOVO SISTEMA DELLE ISPEZIONI SUL LAVORO 
 
1.1 Evoluzione normativa nel passaggio dal vecchio al nuovo 
sistema 
 
Lo scorso anno, il 2006, il sistema ispettivo ha festeggiato i suoi 
primi cento anni di storia ed è per questo che prima di analizzare quelli 
che sono i punti focali della recente riforma, non si può fare a meno di 
rievocare le tappe storiche che hanno caratterizzato l’attività di vigilanza 
nel mondo del lavoro e attraverso le quali essa si è evoluta.  
Cento anni, dunque. Proprio nel 1906, infatti, in Italia si avviavano 
le prime attività legislative tese all’istituzione di un servizio ispettivo alle 
dipendenze dello Stato
3
, in attuazione della Convenzione tra Italia e 
Francia del 15 aprile 1904: una circolare ministeriale del 1906 istituiva i 
primi tre circoli ispettivi italiani a Milano, Torino e Brescia, nei quali già 
emergevano i principi fondamentali che avrebbero dovuto caratterizzare la 
figura dell’ispettore del lavoro: correttezza e imparzialità, come strumenti 
di mediazione tra lavoratori e datori di lavoro
4
. 
Il vero e proprio Ispettorato del lavoro, antenato delle attuali 
Direzioni del Lavoro, nacque con la legge n. 1361 del 1912, la quale 
stabiliva i poteri degli ispettori nonché la sanzionabilità del rifiuto di 
ottemperare alle loro prescrizioni
5
.  
L’art. 1 della predetta legge, stabiliva che compito degli ispettori del 
lavoro era quello di “accertare l'esecuzione delle leggi sul lavoro delle 
donne e dei fanciulli, sugli infortuni degli operai, sul riposo settimanale, 
                                                 
3
 Si vedano a riguardo la legge n. 380 del 19 luglio del 1906 e i R.R. Decreti 21 ottobre 
1906, nonché le istruzioni relative alle modalità d’attuazione di tali norme, diramate 
dall’allora Ministro dell’Agricoltura, Industria e Artigianato, F. Cocco Ortu, tese a 
richiamare l’attenzione dei tre nuovi Circoli ispettivi sulle attribuzioni ad essi demandate, 
sui loro rapporti con l'Amministrazione centrale, con le autorità locali e con le classi 
interessate, infine sui servizi speciali e statistici. 
4
 Si veda: «1906-2006: 100 anni dell’attività ispettiva», in www.lavoro.gov.it. 
5
 Sul punto si veda anche: RAUSEI P., «Il sistema delle ispezioni in materia di lavoro», 61° 
Corso di formazione per il personale dell’Arma dei carabinieri da destinare alle Direzioni 
Provinciali del lavoro (Velletri – RM, I Reggimento Allievi Marescialli e Brigadieri, ottobre 
2005). 
 17
sull'abolizione del lavoro notturno dei panettieri e sulla cassa di maternità 
in tutti gli opifici, laboratori, cantieri e i lavori […]; esercitare la 
sorveglianza per l’esecuzione delle disposizioni legislative e regolamentari 
sulle caldaie ed i recipienti di vapore; rilevare, secondo le istruzioni del 
Ministero di agricoltura, industria e commercio, le condizioni tecniche ed 
igieniche delle singole industrie; raccogliere e trasmettere al Ministero di 
agricoltura, industria e commercio, notizie ed informazioni su quanto 
riguarda le condizioni e lo svolgimento della produzione nazionale, 
l'ordinamento e la rimunerazione del lavoro, il numero e le condizioni 
degli operai anche nei riguardi della disoccupazione, gli scioperi, le loro 
cause ed i loro risultati, il numero, le cause e le conseguenze degli 
infortuni degli operai, gli effetti delle leggi che più specialmente 
interessano il lavoro, valendosi anche delle informazioni che possono 
essere fornite dalle organizzazioni padronali ed operaie”. A ciò, lo stesso 
articolo aggiungeva il divieto per gli ispettori di pubblicare o comunicare 
“a terzi o ad uffici pubblici di qualsiasi genere i dati raccolti, in modo che 
se ne potesse dedurre l'indicazione delle ditte alle quali si riferivano, salvo 
il caso di esplicito consenso delle ditte stesse”. Gli ispettori potevano 
altresì “adoperarsi per la prevenzione e la pacifica risoluzione dei conflitti 
del lavoro quando invitati dalle parti”. 
 L’art. 2 stabiliva poi la facoltà per gli ispettori “di visitare in ogni 
parte, a qualunque ora del giorno ed anche della notte, i laboratori, gli 
opifici, i cantieri ed i lavori in quanto sottoposti alla loro vigilanza nonché i 
dormitori e refettori annessi agli stabilimenti”. Aggiungeva poi, che, nel 
caso di rifiuto d'obbedienza, agli ispettori del lavoro, salve le penalità 
stabilite dalle singole leggi, si applicavano gli articoli 434, 435, 436 del 
Codice penale. 
La legge attestava, inoltre, il potere di utilizzazione dei verbali di 
contravvenzione e la loro efficacia probatoria, nonché l’obbligo al segreto 
degli ispettori, qualora fossero venuti a conoscenza, nel corso delle 
indagini, di informazioni attinenti ai processi produttivi che gli imprenditori 
desiderassero tenere segreti. 
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Gli articoli 4, 5, 6 della norma si occupavano di individuare la 
composizione del personale di vigilanza, nonché le modalità delle nomine. 
All’epoca esistevano tre differenti qualifiche: Capo di Circolo, Ispettore e 
Aiutante ispettore. I primi con funzione di direzione e controllo dell’attività 
all’interno della circoscrizione di competenza, gli altri con le funzioni 
indicate dall’articolo 1. 
Una forma di coordinamento era prevista anche allora, nell’ambito 
dell’art. 7 della legge 1361/1912. Essa si configurava tra gli organi 
ispettivi ed i prefetti e le altre autorità provinciali, comunali e di pubblica 
sicurezza; gli ispettori delle industrie e del commercio esistenti presso il 
ministero di agricoltura, industria e commercio; gli ingegneri ed aiutanti 
ingegneri delle miniere; il personale tecnico dei sindacati di assicurazione 
mutua e di quello delle associazioni per la prevenzione degli infortuni; le 
associazioni di utenti caldaie a vapore regolarmente riconosciute; gli altri 
organi di stato che sono destinati per le loro funzioni a vigilare imprese e 
costruzioni; i corpi tecnici e sanitari provinciali e comunali. 
Insieme con il regolamento approvato con il R.D. n. 431 del 1913, 
che ha contribuito a darle attuazione, la legge n. 1361/1912 costituì il 
fondamento dell’Ispettorato del Lavoro, al tempo collocato nell’ambito del 
Ministero dell’economia, dell’industria e dell’artigianato. 
Per l’istituzione di un Ministero autonomo, che si occupasse 
esclusivamente delle problematiche e degli interessi relativi al mondo e al 
mercato del lavoro, si è dovuto attendere sino al 1920.  
Istituito una prima volta con R.D. 3 giugno 1920, n. 700, in seguito 
allo sdoppiamento del Ministero dell'industria, commercio e lavoro, esso 
fu soppresso nel 1923, quando i suoi servizi vennero nuovamente fusi con 
quelli del Ministero dell'industria e commercio e con quelli del Ministero 
dell'agricoltura per dar vita al Ministero dell'Economia Nazionale. 
Le competenze in materia di lavoro e previdenza sociale passarono 
poi al Ministero delle corporazioni
6
, al quale subentrò nel 1943 il Ministero 
                                                 
6
 Durante il regime corporativo, l’Ispettorato del lavoro trovò disciplina, conservando tutti i 
poteri già riconosciutigli in materia di “polizia del lavoro”, nel R.D. 14 novembre 1929, n. 
2183 e nel R.D.L. 28 dicembre 1931, n. 1684, poi convertito in legge 16 giugno 1931, n. 
 19
dell'industria, commercio e lavoro. Con d.lgs. 21 giugno 1945, n. 377, il 
Ministero dell'industria, commercio e lavoro fu ripartito in due ministeri: 
Ministero dell'industria e commercio (poi Ministero dell’industria, 
commercio e artigianato) e Ministero del lavoro e della previdenza sociale. 
La ripartizione delle attribuzioni e del personale tra i due nuovi ministeri 
fu stabilita con successivo d. lgs. 10 agosto 1945, n. 474. 
Organizzato con decreto ministeriale 1 dicembre 1948 in quattro 
direzioni generali (personale e affari generali, occupazione interna e 
migrazioni, previdenza e assistenza sociale, cooperazione), il Ministero del 
lavoro e della previdenza sociale subì successive modifiche con 
disposizioni ministeriali del 7 maggio 1951, del 31 marzo 1952 e del 30 
ottobre 1953.  
Nel frattempo, il D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, si occupò di 
introdurre delle regole fondamentali in materia di ispezioni sul lavoro, 
quali quella attestante la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria degli 
ispettori del lavoro, “nei limiti del servizio a cui sono destinati, e secondo 
le attribuzioni ad essi conferite dalle singole leggi e dai regolamenti” (art. 
8); quale quella in merito alla facoltà dell’ispettore, in caso di constatata 
inosservanza delle norme di legge, “qualora lo ritenga opportuno, valutate 
le circostanze del caso, di diffidare con apposita prescrizione il datore di 
lavoro fissando un termine per la regolarizzazione” (art. 9); nonché quella 
in merito all’esecutività delle disposizioni impartite dagli ispettori in 
materia di prevenzione degli infortuni o per l’applicazione di norme 
obbligatorie per cui sia attribuito all’ispettorato dalle singole leggi un 
apprezzamento discrezionale, previa approvazione dell’Ispettorato 
provinciale competente (art. 10). 
Con la legge n. 628 del 1961, il Ministero del lavoro venne 
totalmente ristrutturato e si operò una sostanziale riorganizzazione 
dell’Ispettorato.  
                                                                                                                                           
886 (così: PERONE G., Lineamenti di diritto del lavoro. Evoluzione e partizione della materia. 
Tipologie lavorative e fonti – Appendice di aggiornamento, Giappichelli Editore, Torino, 
2005, p. 84; RAUSEI P., «Il sistema delle ispezioni in materia di lavoro», 61° Corso di 
formazione per il personale dell’Arma dei carabinieri da destinare alle Direzioni Provinciali 
del lavoro (Velletri – RM, I Reggimento Allievi Marescialli e Brigadieri, ottobre 2005).