4
INTRODUZIONE
1. La Crisi in Europa e le sue origini: un breve panorama
Negli ultimi tre anni molti economisti e commentatori si sono spesi per
individuare quali siano state le cause della crisi che ha investito prima il mondo
finanziario per poi propagarsi all’economia reale. Generalmente tutti concordano
sul fatto che le ragioni della crisi vadano ricercate nell’opacità del sistema
finanziario, in una certa negligenza da parte dei regolatori e dei supervisori,
nell’utilizzo di strumenti finanziari sempre più complicati, in un eccessivo ricorso
al meccanismo della leva finanziaria, nel basso costo del denaro e nei prestiti a
categorie a rischio
1
.
L’evento simbolo della ‘Grande Recessione’, com’è stata definita la crisi
di cui ci si occupa
2
, è stato il crollo della banca statunitense d’investimento
Lehman Brothers il 15 settembre 2008
3
. Quanto accaduto ha mostrato al mondo la
possibilità che anche un’istituzione finanziaria di notevoli dimensioni può essere
lasciata fallire. Sicuramente ciò ha ingenerato ancora più incertezza sia nelle
1
Tra molti si veda F. Fornasari, I dati e gli insegnamenti della crisi finanziaria USA, in Unicredit
Review, Milano, 2009, pp. 55-56; R. M. Lastra, G. Wood, The Crisis of 2007-2009: Nature,
Causes, and Reactions, in Journal of Interernational Economic Law, vol. 13, n. 3, Oxford, 2010,
p. 531.
2
Tale appellativo è stato utilizzato per la prima volta nel 2007 dall’Associated Press. Si rimanda
alla consultazione di:
http://www.bloomberg.com/apps/news?pid=newsarchive&sid=ayojB2KWQ
3
Lehman Brother ha chiesto alla Corte Federale di essere ammessa alla procedura prevista dal
famoso Chapter 11 del U.S. Bankruptcy Code . Tale normativa permette alle imprese che lo
utilizzano una ristrutturazione a seguito di un grave dissesto finanziario. Si tratta dunque di una
procedura che prevede la riorganizzazione e il risanamento dell’impresa. Pertanto non si può
parlare di un fallimento in senso stretto in quanto non si prevede la liquidazione dell’impresa,
fermo restando che tale procedura può essere convertita in quella di fallimento vero e proprio
previsto dal Chapter 7 della stessa legge federale.
5
banche americane sia tra gli istituti finanziari europei. Ciò nonostante Lehman
rappresenta soltanto la punta di un iceberg e non l’inizio della crisi
4
.
Infatti, se già a partire dal 2006 si erano manifestati i segnali che qualcosa
non funzionava a dovere, successivamente, nel corso del 2007, è risultato evidente
che i mutui subprime sarebbero stati un problema con il quale tutte le banche, non
solo quelle americane, avrebbero dovuto fare i conti. Il sistema delle
cartolarizzazioni ha diffuso in tutto il mondo titoli garantiti da mutui ipotecari,
prestiti societari e anche al consumo, originati negli Stati Uniti ma poi rivenduti
ad investitori sparsi in tutto il globo, spostando sugli investitori finali le incertezze
che derivano dalla qualità dei mutui. Questi strumenti finanziari di solito non
vengono detenuti direttamente dalle banche, ma vengono create delle società
veicolo che hanno il compito di vendere tali titoli agli investitori. In tal modo le
banche, finché hanno potuto, hanno detenuto fuori bilancio questi titoli, non
dovendo quindi mantenere un livello di riserve patrimoniali più elevato in
relazione al valore delle attività cartolarizzate.
Dal 2007, dunque, è stato evidente che il settore immobiliare e i mutui
subprime erano entrati in serie difficoltà perché il prezzo degli immobili, che negli
ultimi dieci anni era cresciuto a dismisura, si era stabilizzato, l’offerta di alloggi
cominciava a superare la domanda, i mutuatari iniziavano ad avere le prime
difficoltà nel pagare le rate del proprio mutuo, o erano costretti a rifinanziarlo.
5
La bolla immobiliare che stava scoppiando era stata alimentata dalla
possibilità per gli investitori di prendere in prestito denaro a basso costo, a seguito
di politiche monetarie espansive seguite soprattutto dalla Federal Reserve.
4
N. Rubini, S. Mihm, La crisi non è finita, Feltrinelli, Milano, 2010, p. 146.
5
F. Fornasari, op. cit, p. 65. Si calcola che negli Stati Uniti il valore delle abitazioni sia sceso nel
2008 del 18,5%.
6
Nel momento in cui i proprietari degli immobili non sono stati in grado di
pagare i mutui, il valore dei titoli da questi derivanti è crollato
6
. Le banche si sono
trovate allora nella necessità di ridimensionare le proprie operazioni e di
diminuire l’esposizione al rischio. Di conseguenza sono stati limitati i prestiti e si
è ingenerata una stretta creditizia e una crisi di liquidità che si è riversata
sull’intera economia globale
7
.
Il primo effetto evidente della situazione in atto è stato il manifestarsi di
una crisi di liquidità, ingenerata appunto da una totale sfiducia tra le istituzioni
finanziarie a prestarsi denaro sul mercato dei prestiti interbancari. Questa
situazione ha spinto le banche centrali a tagliare i tassi d’interesse, come ha fatto
la BCE nell’autunno 2008, portando i tassi d’interesse di riferimento a valori che
nell’area Euro non si osservavano più dal tempo della seconda guerra mondiale
8
.
Nel settembre del 2008 c’era ancora chi, come l’allora ministro delle Finanze
tedesco Peer Steinbr null ck, riteneva che la crisi fosse un problema americano
9
, ma la
realtà è che anche in Europa la bolla immobiliare era scoppiata, soprattutto nei
paesi anglosassoni, e in generale le stesse problematiche sviluppate negli Stati
Uniti erano venute alla luce anche in alcune nazioni europee.
L’esempio più lampante è dato dalla banca inglese Nothern Rock, le cui
difficoltà finanziarie sono iniziate nel 2007, quindi prima del crollo di Lehamn. La
6
M . F r a t t i a n n i , F. Marchionne, The Role of Banks in The Subprime Financial Crisis, i n
Unicredit Review, Milano, aprile 2009, p. 5.
7
N. Rubini, S. Mihm, op. cit., p. 30.
8
Orientamento della politica monetaria della BCE durante la crisi in Bollettino mensile della
BCE, gennaio 2010, p. 70, consultabile sul sito internet:
www.bancaditalia.it/eurosistema/comest/pubBCE/.../articoli_01_10.pdf. In quella occasione i
tassi sono stati portati dal 4,25% al 3,75%, mentre nello stesso periodo la Federal Reserve li
aveva abbassati dal 2 % all’1.5%.
9
Intervista al Ministro delle Finanze tedesco Steinbrück, We were all staring into the Abyss, in
Der Spiegel, 29 settembre 2008, consultabile all’indirizzo internet
http://www.spiegel.de/international/business/0,1518,581201,00.html. Nella stessa intervista
Steinbrück parla della solidità del sistema bancario tedesco.
7
banca inglese aveva ricevuto una prima forma di sostegno di liquidità già nel
settembre del 2007 da parte della Bank of England
10
, al fine di porre un freno alla
‘corsa agli sportelli’ da parte dei correntisti della banca, preoccupati per la
solvibilità della stessa. Gran parte dei c.d. titoli tossici prodotti dalle istituzioni
finanziarie americane erano finiti nei portafogli delle istituzioni finanziarie
europee, come Northern Rock o la banca belgo-franco-lussemburghese Dexia, ma
anche le banche europee utilizzavano il meccanismo della cartolarizzazione.
A questa situazione vanno aggiunte altre problematiche presenti nel
mercato finanziario europeo come il ricorso al meccanismo della leva finanziaria
(il rapporto di capitale proprio e risorse di terzi utilizzate per finanziarie gli
impegni) eccessivamente elevata, come nel caso ING, Deutsche Bank, o
Barclays
11
.
L’interconnessione di mercati finanziari ha certamente contribuito a
diffondere la crisi, ma essa ha trovato terreno fertile anche in Europa e tutti i
paesi hanno dovuto affrontarla, scoprendo che la mancanza di liquidità
nascondeva in alcuni casi problemi di solvibilità più profondi che hanno costretto
molte istituzioni finanziarie ad essere sottoposte a ristrutturazioni profonde.
2. Le iniziative degli Stati a sostegno delle imprese bancarie
Come si è visto alcuni Stati europei hanno fatto i conti con la crisi prima di
altri. Per esempio il Regno Unito e la Germania. Quest’ultima ha affrontato la
10
Decisione della Commissione caso NN 1/2008 del 5.12.2007, in GUUE C 135/2008. In quella
occasione la Commissione ha giudicato che la linea di liquidità concessa dalla banca centrale
inglese non costituisse un aiuto di Stato.
11
N. Rubini, S. Mihm, op. cit., pag. 156. Nel caso di ING il rapporto di indebitamento era prima
della crisi di 49:1, mentre per esempio quello di Lehman era più basso, e si attestava a 31:1.
8
questione dei mutui subprime già a partire dall’agosto 2007, quando la banca
SachsenLB si è trovata in difficoltà a causa di una sua controllata che deteneva in
portafoglio titoli ABS garantiti da mutui subprime
12
. In generale l’attenzione dei
paesi membri nei confronti della crisi è iniziata a partire dall’autunno 2008,
quando molti di loro hanno ritenuto necessario adottare delle misure di sostegno
nei confronti delle proprie istituzioni finanziarie.
A fine settembre, l’Irlanda aveva preparato un piano volto a difendere le
istituzioni bancarie irlandesi attraverso misure di garanzia a favore di depositi e
debiti bancari. Il Regno Unito aveva predisposto un piano che prevedeva, per
ripristinare la stabilità finanziaria, misure di liquidità, ricapitalizzazione, e
garanzie statali. La Danimarca aveva deciso di mettere in campo un regime di
garanzia a favore di depositi.
Gli Stati membri hanno cercato soprattutto di garantire i contribuenti che i
loro depositi bancari non sarebbero stati erosi dalla crisi, apprestando garanzie che
andassero oltre quanto stabilito dalla direttiva Deposit Gurantee Scheme.
13
Tale
direttiva è stata poi oggetto di modifiche che hanno consentito di innalzare il
livello massimo di copertura per ciascun depositante da 20 mila euro a 100 mila
euro
14
. Era importante in quel momento evitare che i depositanti trasferissero i
loro depositi in Stati dove il livello di garanzia era maggiore. Questo rischio ha
12
Decisione della Commissione caso NN 8/2008 del 27.2.2008, in GUUE C 71/2008.
13
Si tratta della direttiva 94/19 CE che ha disciplinato i sistemi di garanzia dei depositi offrendo
al consumatore ‘inconsapevole’, ovvero colui che non può accedere ad informazioni che gli
consentano di valutare la solvibilità della banca a cui affida i propri soldi, una rete di sicurezza,
fissando un limite massimo di copertura per depositante.
14
Il 7 ottobre 2008 il Consiglio dell’UE ha stabilito che occorreva ripristinare la fiducia nel
settore finanziario e ha invitato la Commissione a presentare una proposta a d e g u a t a p e r
armonizzare i livelli dei sistemi di garanzia dei vari paesi membri. E’ stata adottata la direttiva
2009/14 CE del Parlamento e del Consiglio dell’11.3.2009, in GUUE L 68/2009. Data la crisi in
atto, tale direttiva è una misura d’emergenza che prevede di aumentare il livello di copertura da
20 mila a 100 mila euro entro la fine del 2010. Di conseguenza dal marzo del 2009 è iniziata una
procedura di consultazione da parte della Commissione volta alla presentazione di una proposta
per una più ampia revisione di tutti gli aspetti che riguardano i DGS.
9
spinto tutti gli Stati membri a dotarsi di garanzie di questo tipo. Poiché la
mancanza di fiducia s’insinuava soprattutto tra le stesse istituzioni finanziare,
questi regimi di garanzia statale hanno garantito anche il debito bancario a breve e
medio termine. Come vedremo, gli Stati membri hanno adottato regimi generali di
garanzia, ricapitalizzazione e misure di sostegno a favore di attività deteriorate
(asset relief), ma hanno operato anche a favore di singole istituzioni bancarie
bisognose di sostegno.
Questi tipi di misure sono state adottate anche da paesi che non fanno parte
dell’Unione Europea. Gli Stati Uniti, ad esempio, hanno affrontato il problema
adottando il così detto TARP (Troubled Asset Relief Program).
Presentato per la prima volta dal segretario del Tesoro Henry Paulson il 19
settembre 2008, il programma prevedeva nella sua stesura originaria di prelevare i
cattivi mutui dal bilancio delle istituzioni finanziarie americane per
“parcheggiarli” nel bilancio del governo federale. Inizialmente si era previsto che
il fondo aiutasse solamente le istituzioni statunitensi, ma nella versione adottata
dal Congresso americano il 3 ottobre 2008, sono state ammesse anche le filiali
d’istituzioni straniere con sede negli Stati Uniti purché avessero importanza
sistemica
15
. Nella sua configurazione originaria il TARP avrebbe dovuto
affrontare la causa principale della debolezza del sistema finanziario ripulendo i
bilanci delle istituzioni coinvolte dagli assets tossici. La cifra che il governo
americano ha destinato a questo programma di sostegno è di 700 miliardi di
dollari. Si tratta di una misura che è stata duramente contestata da una parte
dell’opinione pubblica e dagli economisti
16
che l’hanno ritenuta pericolosa in
15
La legge adottata prende il nome di Emergency Economic Stabilization Act.
16
J. E. Stiglitz, Henry Paulson’s Shell Game, in The Nation, 13 settembre 2008, consultabile sul
sito internet http://www.thenation.com/article/henry-paulsons-shell-game; L. Zingales, Why
10
quanto, a causa delle asimmetrie informative, non si può conoscere il vero valore
dei titoli che i soldi dei contribuenti dovrebbero comprare.
Le critiche hanno colto nel segno, perché il sostegno governativo si è
tramutato da misure di asset relief a forme di iniezioni di capitali, corredate
dall’emissione di azioni privilegiate destinate al Tesoro come contropartita per il
capitale prestato. Le banche ammesse al programma sono le istituzioni più grandi,
tra le quali Goldman Sachs, JP Morgan Chase, American Express, Morgan
Stanley.
Nella nuova formulazione delle misure di sostegno, avvenuta a febbraio
2009
17
, sono stati previsti anche oneri di trasparenza e responsabilità a carico delle
istituzioni finanziarie, come quello di limitare i compensi agli amministratori, ma
le banche americane hanno in quel periodo continuato ad adottare modelli
comportamentali non dissimili a quelli prima della crisi, per esempio concedendo
bonus ai propri manager, come nel caso della compagnia assicurativa AIG
18
.
Tra i paesi del vecchio continente che hanno subito con più forza la crisi va
annoverata l’Islanda. L’economia islandese era fortemente dipendente dal settore
Paulson is Wrong, 21 settembre 2008, consultabile sul sito internet
http://www.voxeu.com/index.php?q=node/1670.
17
Si tratta del Financial Stability Plan del 10 febbraio 2009. Il Piano Paulson non è stato
abrogato, ma di fatto lo si è reso non operativo. Il piano del febbraio 2009 ha istituzionalizzato
l’intervento di soggetti privati nelle operazioni di salvataggio delle banche, rinunciando alla
logica delle mere concessioni di capitale, per abbracciare il controllo statale dei bilanci delle
banche e abbandonando l’acquisto di assets d a p a r t e d i u n f o n d o . S i v e d a i l d o s s i e r d e l
dipartimento del Tesoro Usa all’indirizzo:
http://www.ustreas.gov/press/releases/reports/ppip_fact_sheet.pdf.
Si veda anche M. Rispoli Farina, Crisi dei mercati finanziari e incertezze delle politiche di
salvataggio, in Innovazione e Diritto, vol. 6, Napoli, 2008, p. 3.
18
AIG è il colosso americano delle assicurazioni, tra il 2008 e il 2009 ha avuto un sostegno
pubblico per l’ammontare di 182 miliardi di dollari. A marzo 2009 si era diffusa, poi confermata,
la voce che la compagnia aveva versato ai propri managers 165 milioni di dollari. Il governo
degli Stati Uniti ha dichiarato che AIG avrebbe dovuto restituire quella cifra ai contribuenti
americani in quanto era altamente probabile che, dato le consistenti perdite della società, quei
soldi provenissero dai fondi di salvataggio pubblico. Si veda A. Clark, Congress grills Geithner
and bernanke over AIG bonus scandal - US Tgreasury secretary says he was powerlesss to stop
multi million dollar bonus payouts by the struggling insurer, 24 marzo 2009, consultabile
all’indirizzo:
http://www.guardian.co.uk/business/2009/mar/24/bernanke-geithner-aig-bonuses-testimony.
11
finanziario e la crisi si è fatta sentire a partire dal 2007, ma in questo caso
l’impatto dei mutui subprime è stato limitato. Nell’ottobre 2008 il sistema
bancario islandese è completamente collassato. Tra il 7 e il 9 ottobre l’autorità di
vigilanza finanziaria islandese ha dovuto assumere il controllo delle 3 istituzioni
finanziarie più grandi (Landesbanki, Kaupthing, Glitnir).
Molti attribuiscono la colpa di quella che, di fatto, è stata una vera e propria
bancarotta, ad un sistema finanziario troppo grande rispetto alle dimensioni del
PIL del piccolo Stato europeo
19
. E’ stata una delle crisi bancarie più veloci e più
complete della storia
20
. All’inizio di ottobre le tre banche principali hanno perso la
capacità di rifinanziare le loro passività sui mercati internazionali. Le banche
infatti operavano anche a livello internazionale, e dal 2006 erano molto attive nel
banking on-line soprattutto nel Regno Unito e nei Paesi Bassi.
La Banca centrale islandese ha cercato di iniettare liquidità nel sistema
operando come prestatore d’ultima istanza, ma essa non era in grado di assolvere
a questo ruolo fino in fondo perchè la maggior parte delle obbligazioni delle
banche erano denominate in valuta estera.
L’Islanda ha dovuto chiedere l’aiuto del Fondo Monetario
Internazionale
21
. Il governo ha dovuto adottare una legislazione d’emergenza
22
che ha previsto inizialmente una forma di controllo delle tre principali banche
attraverso la nomina di un comitato di risoluzione, per poi passare ad una vera e
propria nazionalizzazione delle banche e la creazione di nuove entità alle quali
19
A. Thorp, I. Townsend, T. Edmons, Iceland’s Financial Crisis, in House of Common Library,
London, 2009, p. 5.
20
M. Waibel, Iceland’s Financial Crisis - Quo vadis, in The American Society of International
Law, vol. 14, issue 5, Washington, 2010, p. 1.
21
Si veda Cool aid? Iceland requests a loan from IFM, 28 ottobre 2008, consultabile all’indirizzo
internet:
http://www.economist.com/node/12500312.
22
Legge n 125/2008 del 6.10.2008.
12
sono state concesse iniezioni di capitale e aiuti vari per consentirne la
stabilizzazione.
Il governo islandese però, nella sua legislazione d’emergenza, ha stabilito
che nella graduatoria delle priorità dei rimborsi bisognasse dare priorità ai
depositanti domestici rispetto ai creditori chirografari, come ad esempio i
detentori di obbligazione delle banche.
Tra le banche coinvolte nella crisi c’era anche la banca on-line Icesave
(controllata della banca Landsbanki), per cui i contraccolpi del collasso si erano
fatti sentire anche su centinaia di migliaia di correntisti inglesi e olandesi che
avevano depositato i loro soldi su questa banca attratti dagli alti rendimenti.
I governi inglese e olandese hanno apprestato garanzie a favore dei propri
cittadini, senza però prima consultare l’Islanda, salvo poi chiedere il rimborso al
fondo di garanzia islandese. Il governo inglese ha sostenuto che dalla legge
d’emergenza si sarebbe desunto una chiara volontà dell’Islanda di non rimborsare
i cittadini inglesi che avevano subito perdite.
Bisogna ricordare che l’Islanda non fa parte dell’UE, ma è membro sia
dell’EFTA (European Free Trade Association) sia dell’EEA (European
Economic Area). L’appartenenza all’EEA fa sì che l’Islanda sia chiamata a
rispettare la normativa europea in materia di garanzia sui depositi. Di conseguenza
il Regno Unito e i Paesi Bassi hanno ingaggiato un duro scontro con il governo
islandese per chiedere il rispetto della direttiva sui fondi di garanzia senza
discriminazioni sulla base della nazionalità.
23
23
A. Maure, B. Roth, The EEA, Iceland and the international crisis, Working paper SWP, Berlin,
2009, p. 1; Waibel, op. cit. p. 4.
13
A novembre 2008 sono stati conclusi degli accordi per cui l’Islanda ha
accettato i suoi obblighi derivanti dal quadro EEA. La questione è comunque
aperta, in quanto la popolazione islandese ha in occasione di due referenda
respinto l’accordo
24
. La partecipazione all’EEA comporta per l’Islanda l’adozione
dell’acquis comunitario e di conseguenza anche le quattro libertà fondamentali su
cui poggia il mercato comune: libera circolazione di persone, merci, capitali e
servizi e le politiche comunitarie associate allo sviluppo di queste libertà, tra cui
anche quella legata alla concorrenza. Questo vuol dire che l’Islanda è tenuta a
rispettare il principio di non discriminazione e a non condurre azioni che possano
alterare il libero gioco della concorrenza.
3. Il quadro normativo europeo e l’intervento delle istituzioni
europee
Gli Stati membri sono sottoposti alle prescrizioni dell’art. 107 del TFUE il
quale stabilisce che: sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui
incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero
mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o
talune produzioni, falsino o minacciano di falsare la concorrenza. In altri
termini, gli Stati membri nell’adottare le misure di sostegno alle istituzioni
finanziarie, non possono agire ad libitum, ma sono chiamati a rispettare la
24
Il primo accordo prevedeva un prestito a favore d ell’Islanda di 2,35 miliardi di euro da
restituire al Regno Unito in 32 rate tra il 2016-2024 con interessi del 5,5%. Il prestito olandese
era alle stesse condizioni per un ammontare di 1,33 miliardi di euro. Il 6.3.2009 si è svolto un
referendum e circa il 98% degli islandesi ha votato contro. Sono stati fatti ulteriori accordi tra i
tre paesi coinvolti. Su questi accordi si è di nuovo espressa la popolazione islandese il 10.4.2011.
Il referendum ha visto prevalere i no. L’accordo in questo caso prevedeva una restituzione del
prestito in trenta anni a partire dal 2016 con un tasso d’interesse del 3%.
14
normativa comunitaria. Infatti tali misure contengono tutti i requisiti in base ai
quali si può parlare di aiuti di Stato: provengono da autorità pubbliche, incidono
sul bilancio dello Stato, sono selettivi, sono idonei a turbare la concorrenza e
possono influenzare l’interscambio comunitario
25
.
Le somme stanziate dagli Stati per soccorrere le banche sono significative e
hanno inciso sui bilanci degli Stati, tanto che in alcuni casi hanno determinato un
pericoloso aggravio del debito pubblico,come per esempio in Irlanda. Le misure
sono selettive perché si rivolgono alle imprese bancarie, e in alcuni casi, solo a
quelle d’importanza sistemica
26
. Possono turbare la concorrenza nella misura in
cui le imprese beneficiarie potrebbero risultare più forti rispetto a quelle che non
se ne avvalgono
27
.
Data la stretta interconnessione del sistema bancario, e la presenza anche
di gruppi transfrontalieri
28
, l’adozione di misure di sostegno in alcuni Stati può
alterare gli scambi tra Stati membri. Nel predisporre qualsiasi misura gli Stati
membri hanno dovuto tener presente le regole sugli aiuti di Stato, così come
previste dal trattato e sviluppate dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.
A questo quadro normativo vanno aggiunte le Comunicazioni della
Commissione, che seppure non hanno valore vincolante, rappresentano il punto di
25
Santa Maria A. ( a cura di), Concorrenza e aiuti di Stato. Osservatorio sugli aiuti di Stato,
Giappichelli, Torino, 2006, p. 20.
26
Decisioni Commissione su casi N 47/2010 Lituania; N 664/20008 Ungheria; N 392/2009
Slovacchia; N 507/2008 Regno Unito. In questo caso si parla di substantial business.
27
Si veda punti da 8 a 11, Comunicazione sulle Ricapitalizzazioni, in GUUE C 10/2009.
28
Si veda Decisione Commiss ione su caso Dexia, C 9/2009, in GUUE 274/2010, punto 135
“…dato che D e x i a è a t t i v a i n d i v e r s i S t a t i m e m b r i [ B e l g i o , F r a n c i a , L u s s e m b u r g o , m a h a
controllate anche in altri Stati membri] e, per gran parte delle sue attività, è in concorrenza con
altri istituti finanziari che in larga maggioranza non hanno ricevuto aiuti simili, tale vantaggio
falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.” Si veda anche Decisione
Commissione su caso Northern Rock, C 14/2008, in GUUE L 112/2010, punto 93 “BankCo [la
nuova entità bancaria che risulta dopo la nazionalizzazione e la divisione in due entità di
Northern Rock, di cui BankCo è la prosecuzione dopo lo scorporo degli attivi deteriorati] sarà
anche una banca in situazione di concorrenza, tra l’altro, sul mercato britannico dei depostivi al
dettaglio e dei mutui ipotecari. In questi due mercati, alcuni concorrenti sono filiali di banche
estere. Le misure sono pertanto suscettibili di influenzare gli scambi tra gli Stati membri”.
15
vista della Commissione e il modo in cui essa intende trattare determinate
questioni riguardanti gli aiuti, o determinate categorie di aiuti di Stato. La
Commissione ha il compito di far rispettare i trattati e le regole correlate e
qualsiasi misura statale deve essere sottoposta all’approvazione della
Commissione. Nel momento in cui la crisi si è fatta più acuta, l’istituzione
europea ha svolto un ruolo fondamentale evitando che gli Stati agissero in
maniera totalmente autonoma e soprattutto non coordinata.
La Commissione ha preteso che anche in una situazione eccezionale, come
quella in atto, le regole sulla concorrenza e sugli aiuti di Stato fossero rispettate
dagli Stati membri.
L’obiettivo è stato quello di limitare le distorsioni della concorrenza,
mantenere una parità di condizioni e garantire che le misure nazionali non
scaricassero i problemi su altri paesi membri. Come si vedrà, la disposizione
normativa sulla base della quale la Commissione ha agito è l’art. 107, par. 3, lett.
b) del TFUE.
Tale articolo rappresenta una delle deroghe previste dal trattato al generale
principio d’incompatibilità degli aiuti di Stato, per cui gli aiuti possono essere
ammessi nel caso in cui essi mirino a porre rimedio ad un grave turbamento
dell’economia di uno Stato membro. Si tratta di una previsione limitata a casi
eccezionali, tanto che prima era stata utilizzata solo una volta in occasione di un
programma di privatizzazioni in Grecia nel 1987. Anche la Corte di Giustizia ne
aveva dato un’interpretazione restrittiva
29
. La Commissione si era mossa in
passato sulla base dell’art 107, par. 3, lett. c) che ammette aiuti destinati ad
29
Sentenza del Tribunale di I grado del 15 dicembre 1999, cause riunite T-132/96,T-143/96
Freistaat Sachsen e a. c. Commissione, in Racc., PII-3663, confermata da Corte di giustizia 30
settembre 2003, cause riunite C-57/00P e C-61/00 P, in Racc. p.I-9975.
16
agevolare lo sviluppo di talune attività…sempre che non alterino le condizioni
degli scambi in misura contraria al comune interesse.
Sulla scorta di questa disposizione la Commissione aveva emanato la
Comunicazione sugli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il
salvataggio e la ristrutturazione
30
ed ha, all’inizio della crisi, deciso le prime
misure di aiuti sulla base di questa
31
. La Commissione ha compiuto poi un cambio
di rotta importante nella valutazione della situazione, al punto che c’è chi parla di
un vero e proprio revirement
32
. Si è riconosciuta la natura sistemica della crisi, e si
sono apprestati i rimedi che meglio si adattavano al tipo d’impresa da aiutare e al
genere di problemi da risolvere
33
.
Pertanto anche grazie alle conclusioni del Consiglio ECOFIN del 7 ottobre
2008, che ha invitato la Commissione a valutare in maniera rapida e flessibile le
misure statali, la Commissione ha emanato una cornice di regole entro le quali le
misure statali sarebbero state valutate. Da ottobre 2008 a luglio 2009 la
Commissione ha emanato quattro Comunicazioni: sul settore bancario, sulle
ricapitalizzazioni, sul trattamento delle attività deteriorate, e sulle
ristrutturazioni
34
.
30
GUUE C 244/2004.
31
S i t r a t t a delle prime decisioni prese tra la fine del 2007 e la fine di settembre 2008, e
riguardano per esempio Northern Rock, SachsenLB, WestLB, Roskile Bank . Si veda D. Gerard,
EC competition law enforcement at grips with the financial crisis: Flexibility on the means,
consisteny in the principles, in Concurrences, n. 1, 2009, p. 47.
32
F . F e r r r a r o , L’evoluzione della politica sugli aiuti di Stato a sostegno dell’accesso al
finanziamento nell’attuale crisi economica e finanziaria, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2/10,
p. 342.
33
S. Fortunato, Aiuti di Stato e mercato creditizio: fra orientamenti comunitari e interventi
nazionali, Testo ampliato della Relazione presentata al Seminario sugli aiuti di Stato organizzato
dallo Studio legale amministrativo e commerciale Corso, Fortunato, Rossi e Coccia, Roma, 9
giugno 2009, p. 3.
34
Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato
alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria
mondiale, in GUUE C 278/2008; Comunicazione della Commissione – La ricapitalizzazione delle
istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo
necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza, in GUUE C
17
La prima Comunicazione tratta delle misure di aiuto in forma di garanzia e
ricapitalizzazioni, ma soprattutto contiene i principi che la Commissione ha deciso
di seguire nel valutare i regimi generali o le misure ad hoc che le vengono
notificate. Non c’è discontinuità rispetto alle regole dettate nella Comunicazione
sul salvataggio e ristrutturazione d’imprese in difficoltà, quanto un calibrare
l’azione statale a quelli che sono i problemi specifici dati dal contesto di crisi. Gli
Stati membri che hanno rispettato i criteri previsti nelle Comunicazioni, hanno
potuto contare su decisioni positive prese in breve tempo. Oltre che ai paesi
membri, le quattro Comunicazioni a partire da gennaio 2009 si applicano anche ai
paesi EFTA
35
.
La Commissione ha modellato il suo intervento anche in base a quello che
gli Stati avevano iniziato a fare, per cui ha accettato di buon grado garanzie anche
a favore del debito bancario, ma vigilando che si rispettasse il criterio del divieto
di discriminazione in base alla nazionalità (art. 18 TFUE). Si può dire che le
Comunicazioni hanno ripreso quanto di positivo c’era nei primi regimi
notificatigli dagli Stati membri
36
, in più ha dato coordinazione ed evitato che una
serie di misure di ampia portata potessero generare effetti indebiti sulla
10/2009; Comunicazione della Commissione sul trattamento delle attività che hanno subito una
riduzione di valore nel settore bancario comunitario, in GUUE C72/2009; Comunicazione della
Commissione sul ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del
settore finanziario nel contesto dell’attuale crisi in conformità alle nome sugli aiuti di Stato, in
GUUE C 195/2009.
35
Decisione dell’Autorità di Vigilanza EFTA N. 28/09/Col del 29.1. 2009. Tal e decisione ha
esteso ai paesi membri EFTA le prime due comunicazioni della Commissione. Il 22.4.2009
l’Autorità di Vigilanza EFTA ha approvato la Comunicazione sul trattamento delle attività
deteriorate. Il 25.11.2009 è stata estesa ai paesi EFTA anche la C o m u n i c a z i o n e s u l l e
ristrutturazioni.
36
A tal proposito il primo regime notificato è quello della Danimarca (caso NN 51/2008)
notificato l’8.10.2008, prima dell’approvazione della prima Comunicazione. Tale decisione è
importante nella parte in cui la Danimarca indica gli impegni ai quali intende vincolarsi per far sì
che il regime sia autorizzato. Tali impegni si ritrovano nella prima Comunicazione, e le notifiche
successive di regimi statali saranno pressoché simili a quello danese nella parte degli impegni
statali.
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