1
Introduzione
L’oggetto di questo studio è il concetto di global commons, inteso come spazi reali o virtuali
non sottoposti al controllo di un unico attore. Normalmente col termine global commons ci
si riferisce ad oceani, spazio aereo, spazio esterno e cyberspazio; che traggono la loro
rilevanza strategica dalla possibilità di trasportare flussi di persone, beni o informazioni.
Nel primo capitolo si svolge un’analisi dei principali contributi teorici che, con diversi
approcci derivanti da varie discipline, hanno portato alla definizione della nozione di global
commons. Lo studio effettuato da Susan J Buck
1
, basato a sua volta sul lavoro di Elionor
Ostrom
2
, risulta il più utile ad identificare dal punto di vista teorico i global commons.
Utilizzando un approccio proprio della teoria economica Buck definisce l’oggetto come
risorse caratterizzate da un’elevata sottraibilità ed una ridotta escludibilità.
Per quanto riguarda la rilevanza dal punto di vista strategico e l’impatto sugli equilibri
geopolitici è fondamentale il contributo offerto dallo stratega americano Alferd Thayer
Mahan nella sua opera “L’influenza del potere marittimo nella storia,1660-1783”. Mahan
analizzando la contrapposizione tra potenze marittime e continentali giunge alla
conclusione che le prime hanno più facilità ad affermarsi e riescono a mantenere intatta la
posizione di potere rispetto alle seconde. Gli oceani rappresentano infatti lo spazio più
esteso della superficie terrestre, e sono per questo fondamentali per il commercio e la
prosperità di una nazione. Secondo Mahan l’obiettivo principale del potere navale è infatti
quello di garantire la sicurezza degli scambi, lo stratega compie inoltre un’analisi
storiografica inserendo i singoli scontri marittimi all’interno di un contesto più ampio e
mettendo in luce i riflessi che hanno avuto sugli equilibri geopolitici.
1
Susan J Buck, The Global Commons: An Introduction, Washington, Island Press, 1998
2
Elionor Ostrom, Governing the Commons, Cambridge, Cambridge University Press, 1990
2
L’importanza dal punto di vista economico e strategico viene poi analizzata nel terzo e
quarto paragrafo del primo capitolo, alla luce dei dati ottenuti da varie fonti. L’ultimo
paragrafo tratta infine degli elementi di cambiamento che concorrono a causare mutamenti
nella gestione degli spazi comuni.
L’analisi si concentra poi, a partire dal secondo capitolo, su un ambito particolare dei global
commons, i mari e gli oceani. Lo spazio marino rappresenta lo spazio comune da più tempo
utilizzato dall’uomo, da prima che i progressi scientifici rende ressero utilizzabili aria, spazio
e cyberspazio. Il regime legale che regola lo sfruttamento delle risorse ed il transito negli
oceani si è evoluto nel corso dei secoli, cambiando di volta in volta a seconda degli equilibri
di potere del periodo. Il diritto internazionale attuale identifica solo una porzione di mare
limitata sula quale lo stato costiero può esercitare il pieno controllo, lasciando la grande
maggioranza dello spazio marino privo di una sovranità esclusiva e perciò liberamente
usufruibile da chiunque. La libertà di operare a proprio piacimento negli oceani dipende
tuttavia da una serie di fattori tra cui sono importanti le risorse finanziarie e tecnologiche
che rendono possibile attuare un controllo più diretto sulle aree di interesse.
Il terzo e quarto capitolo affrontano infine lo studio di due casi che in diverso modo
causano delle tensioni all’interno dei global commons, in particolare nello spazio marittimo.
Gli spazi comuni sono attualmente sottoposti a cambiamento a causa dell’azione di due tipi
di attori: gli state e i non-state actors, gruppi di persone che non fanno direttamente capo
ad alcuna nazione ed agiscono con diverse motivazioni e diversi scopi.
Nel terzo capitolo viene preso in esame un particolare caso di destabilizzazione da parte di
attori non statali, la pirateria nel Corno d’Africa. I pirati si distinguono dai terroristi
marittimi poiché il fine della loro azione è fondamentalmente economico e, almeno
all’apparenza, privo di alcuna connotazione politica. Il ruolo di questo tipo di attori è
3
progressivamente diventato più incisivo in virtù degli avanzamenti in campo tecnologico,
che hanno permesso di accedere più facilmente a strumenti e dispositivi sofisticati. Questi
gruppi, pur non essendo dotati di risorse rilevanti, sono in grado di causare ingenti danni sia
umani sia economici. Grazie alla particolare situazione geografica e politica della zona in cui
operano, di grande traffico marittimo e priva di un’entità statale che effettui il controllo a
terra, i pirati agiscono con frequenza nonostante gli sforzi congiunti della comunità
internazionale.
Oltre alle problematiche strettamente operative derivanti dalla vastità dell’area da
prendere in considerazione, gli stati si sono trovati anche di fronte a seri problemi di natura
legale, che hanno reso necessario l’intervento del Consiglio di Sicurezza.
Nel quarto e ultimo capitolo si svolge la trattazione dell’espansione dell’area di influenza
cinese e delle sue ripercussioni sulla regolazione degli spazi comuni. La Cina sta infatti
vivendo un periodo di crescita economica impressionante da ormai diversi decenni, e di
conseguenza aspira ad ottenere una posizione adeguata al suo nuovo rango nel sistema
internazionale. La politica estera cinese è da sempre orientata alla ricerca di nuove riserve
di materie prime, ed il fatto che le linee di rifornimento energetico passino per la maggior
parte su rotte marittime, pone la questione del controllo del mare come priorità. Il governo
cinese si è perciò impegnato in un’opera di modernizzazione della marina e dei sistemi
balistici, con l’obiettivo di attuare un controllo più incisivo nelle zone di interesse vitale e
limitare al minimo le ingerenze ed la libertà di movimento di altri stati.
4
1. I Global Commons
1.1 Definizioni e caratteristiche
Con il termine global commons vengono tradizionalmente definite aree non soggette ad
una giurisdizione esclusiva da parte di uno stato, ma aperte all’utilizzo da parte di stati,
organizzazioni ed individui. Il concetto si estende però anche ad zone che, pur rientrando
nella sovranità territoriale di uno stato, sono in base ad una norma o ad un accordo
usufruibili da parte dell’intera comunità internazionale. In passato queste aree
comprendevano essenzialmente le acque non territoriali e lo spazio aereo al di sopra di
esse. Lo sviluppo tecnologico del XIX e XX secolo ha portato a concentrare l’attenzione su
due nuovi tipi di beni comuni: lo spazio esterno e il cyberspazio. L’unica terra a non essere
sottoposta ad alcuna giurisdizione statale è l’Antartide; che fu dichiarata “bene comune” ed
esclusa da ogni pretesa di tipo territoriale a seguito del Trattato Antartico, firmato a
Washington il 1° Dicembre 1959
3
. In breve i global commons sono quindi un insieme di
risorse fisiche e virtuali che traggono la loro importanza fondamentale dalla capacità di
permettere il flusso sia di beni fisici che di informazioni nel sistema globale.
I concetti utilizzati al fine di definire i global commons variano nettamente a seconda della
disciplina, il tema è stato affrontato inoltre da un gran numero di dottrine: dalla scienza
politica alle scienze ambientali all’antropologia. Riferendosi ad assiomi, paradigmi ed
obiettivi differenti la letteratura esistente sull’argomento si presenta piuttosto
frammentaria e a tratti incoerente.
Riferendosi all’approccio politologico-legale sia il termine “global” sia “commons” sono privi
di qualsiasi valenza empirica, una certa questione può acquisire questa denominazione se
tale viene dichiarata a seguito di un consenso formatosi tra gli attori dell’arena
3
Trattato Antartico, art. IV comma 2
5
internazionale. Le questioni classificate come “globali” includono certamente alcune
tematiche ambientali, ma si riferiscono spesso anche a problemi socio-economici come la
tutela della salute, la povertà o la disoccupazione. Per quanto riguarda le risorse e le aree la
qualificazione di “globale” attesta semplicemente una concentrazione dell’attenzione da
parte dell’arena internazionale sulla quella specifica tematica. Una discussione a livello sia a
livello accademico che politico circa il tema dei “global commons” presuppone quindi che
l’oggetto del dibattito sia stato precedentemente qualificato in quel senso.
Fondamentalmente il dibattito politico circa i global commons non è tanto interessato a
definire il concetto del quale si sta occupando, quanto piuttosto a trovare degli accordi per
il loro utilizzo avvalendosi della definizione minima in base alla quale è qualificabile come
global common una risorsa non soggetta al diritto di proprietà esclusivo da parte di alcun
attore. Se questa ottica può essere conveniente nel breve periodo, rendendo più semplice
la discussione; diversi problemi possono nascere quando si tratti di valutare nuove
questioni che si presentano nello scenario della politica internazionale, non essendo
presente uno schema definito utile alla qualificazione di global commons.
Dal punto di vista della teoria economica la definizione ruota attorno a due parametri
fondamentali: l’escludibilità e la sottraibilità. Quando il consumo di un bene da parte di un
attore comporta una diminuzione nella disponibilità per un altro il bene è sottraibile o si
può dire caratterizzato dalla rivalità. L’escludibilità si riferisce invece alla possibilità di
escludere un attore dalla fruizione di una certa risorsa. La combinazione tra la presenza o
l’assenza delle risorse fornisce un valido schema utile alla classificazione dei diversi tipi di
beni.
6
Susan J Buck analizza nel suo libro “The Global Commons: An Introduction”
4
studia risorse di
diversa natura basando l’analisi sull’approccio economico e sui concetti di
sottraibilità/escludibilità.
SOTTRAIBILITA
ESCLUDIBILITA Alta Bassa
Facile Private goods Toll goods
Difficile Common pool goods Public goods
La prima distinzione che viene operata riguarda la differenza tra tra risorse naturali, la cui
utilità deriva da una proprietà della risorsa allo stato naturale, e “spatial extension
resources” che hanno valore in base alla posizione in cui si trovano. Entrambe le risorse si
trovano in determinati luoghi, definiti “resource domanis”.
Agli antipodi della tabella sono presenti da una parte i beni privati, caratterizzati dal
massimo livello di escludibilità e sottraibilità, e dall’altra i beni pubblici che presentano il
minimo livello di sottraibilità dalla fruizione dei quali è praticamente impossibile, o
altamente costoso, escludere un individuo.
Il tipo di risorsa che si rende più utile alla nostra analisi sono i “common pool goods”,
caratterizzati da un’elevata sottraibilità e una difficile escludibilità. I “common pool goods”
sono definiti come “risorse sottrai bili gestite sotto un regime di proprietà nel quale un
utilizzatore legalmente definito non può essere efficacemente escluso dall’utilizzo della
risorsa”
5
.
I global commons possono essere definiti come le aree o zone nelle quali si trovano i
“common pool goods”.
4
Ibid. 3
5
Susan J Buck The global commons: an introduction, Washington, Island Press, 1998, p 5.
7
1.2 Caratteristiche
I global commons che possiamo definire “strategici” (oceani, aria, spazio e cyberspazio
6
)
traggono la loro utilità dalla capacità di rendere possibili dei flussi di risorse sia fisiche che
virtuali; costituendo insieme “la fabbrica o il tessuto connettivo del sistema
internazionale
7
”. Per questa ragione occupano una posizione assolutamente centrale sia dal
punto di vista strategico-militare, rendendo possibile la proiezione del potenza bellica di
uno stato laddove sia necessaria, che dal punto di vista economico permettendo gli scambi
a livello globale.
Il primo studioso a sottolineare l’importanza dei global commons dal punto di vista della
loro importanza strategica e di consolidamento dell’egemonia fu l’ufficiale della Marina
degli Stati Uniti Alfred Thayer Mahan nella sua influente opera “L’influenza del potere
marittimo sulla storia (1660-1783)”, pubblicata nel 1890. Nel suo libro Mahan si sofferma
sui benefici acquisiti dalle nazioni che sono state in grado di imporre il loro controllo sulle
rotte navali, descrivendo gli oceani dal punto si vista politico e sociale come una “grande
strada, o meglio un vasto bene comune sul quale gli uomini passano in ogni direzione
8
“.
Secondo lo stratega l’obiettivo principale di una marina di uno stato che vuole imporre o
mantenere una posizione egemonica deve essere non tanto quello di compiere operazioni
militari offensive, quanto di assicurare la sicurezza e la stabilità del transito e del
commercio marittimo.
I “beni comuni strategici” a causa della loro estensione non sono caratterizzati di per sé da
un elevato grado di sottraibilità, il loro utilizzo infatti porta benefici a tutti gli attori coinvolti
6
OECD Glossary of Statistical Terms
7
M. Flournoy e S. Brimley, The Contested Commons
8
A. T. MAHAN, The Influence of Sea Power upon History (1660-1783), New York, Dover Publications
Inc., p.25.
8
senza toglierne ad altri. Rare eccezioni possono essere rappresentate ad esempio dai punti
di Lagrange, aree di equilibrio gravitazionale che permettono a degli oggetti di rimanere
stazionari rispetto alla Terra, alla Luna e agli altri corpi celesti.
I global commons diventano però oggetto di rivalità e contesa qualora un potere che aspiri
a mantenere una posizione dominante nell’arena internazionale, cerchi di imporre un
regime di utilizzo al fine di conseguire per se stesso e i propri alleati un vantaggio strategico
sia in termini economici che militari. A causa della anarchia che caratterizza l’arena
internazionale, le posizioni di controllo dei global commons sono essenzialmente il riflesso
degli equilibri geopolitici. Un attore predominante nello scenario internazionale cercherà di
creare dei regimi anche legali di accordi e norme condivise per assicurarsi un livello minimo
di conformità da parte degli altri, e per poter escludere un eventuale avversario
dall’utilizzo. Uno scenario in cui i global commons siano gestiti a livello regionale e non
globale può causare confusione e danni soprattutto per quegli stati con capacità ridotte che
basano la loro economia sul commercio a lunga distanza.
Secondo il teorico delle relazioni internazionali Robert Keohane un potere egemonico può
portare un regime di conformità che renda più agevole la cooperazione internazionale.
Tuttavia una volta che gli equilibri di potere si siano spostati e il periodo egemonico sia
concluso, anche il regime perde la sua efficacia dal momento che la legittimità viene messa
in discussione da parte dei poteri emergenti che aspirano a vedere riconosciuto anche sul
piano istituzionale il loro nuovo ruolo di protagonisti
9
.
Elionor Ostrom, vincitrice del premio Nobel per l’Economia nel 2009 per il suo studio sui
beni comuni, sostiene che delle istituzioni che si occupino del controllo dei beni comuni
possano, se appropriatamente gestite, giocare un ruolo chiave nella preservazione delle
risorse. Secondo la studiosa l’elemento più importante per la costruzione di un regime
9
ROBERT O. KEOHANE, After Hegemony, Princeton, Princeton University Press, 1984
9
efficace è rappresentato dalla capacità di escludere uno stato che violi le norme dettate dal
regime dai benefici ottenuti tramite l’utilizzo dei beni comuni
10
.
I vari domini dei global commons hanno caratteristiche e utilità differenti che però
presentano tutte alcuni elementi in comune, in diversi casi infatti diventano utili quando le
loro potenzialità sono utilizzate simultaneamente. Ad esempio le portaerei sono in grado di
raggiungere qualunque utilizzando le rotte oceaniche, usano aerei per difendersi e
attaccare, si affidano ai sistemi satellitari per il posizionamento ed utilizzano la rete per
trasferire informazioni all’esterno. In definitiva quindi una nave utilizza simultaneamente
tutti i domini dei global commons.
Dominio Vantaggio strategico Velocità e tipo di operazioni
11
Marittimo Possibilità di proiettare il
potenziale bellico in qualunque
area
Transito lento su lunghe
distanze
Aereo Possibilità di compiere attacchi
diretti
Transito veloce su distanze
variabili a seconda
dell’appoggio
Spaziale Rende possibile l’uso di sistemi
di posizionamento globale
Operazioni di controllo
continuo e attacchi di
precisione
Cyberspazio Scambio di informazioni in
tempo reale, nuove possibilità
offensive
Operazioni estremamente
veloci con migliore
coordinamento
10
Elionor Ostrom, Governing the Commons, 1990, Cambridge University Press
11
Tabella adattata da “The Contested Commons: The Future of American Power in a Multipolar
World”
10
Un’ulteriore differenza tra i diversi domini è presente nel diverso grado di evoluzione del
sistema istituzionale ed intellettuale che ne regola l’utilizzo. L’utilizzo delle rotte oceaniche
e degli spazi aerei si svolge all’interno di un contesto istituzionalmente ed intellettualmente
consolidato da una lunga tradizione, mentre ad esempio lo spazio è ancora privo di norme
consolidate e il cyberspazio è invece caratterizzato da un contesto decisamente anarchico.
Il framework fondamentale per la regolazione del transito marittimo e aereo è
rappresentato dalla Convenzione delle Nazioni Unite sulla Legge del Mare (United Nations
Convention on the Law of Seas, UNCLOS), firmato nel 1982 ed entrato in vigore nel 1994. La
convenzione fu il primo, e rimane ancora adesso il più importante, strumento per
introdurre approcci collaborativi nel campo della sicurezza marittima. Lo spazio aereo al di
sopra dei confini e delle acque territoriali è formalmente sotto la sovranità esclusiva dello
stato, pochi stati hanno però le capacità tecniche di impedire il passaggio di velivoli al di
sopra dei 15000 piedi di quota.
1.3 Rilevanza economica
La prosperità e la sicurezza del sistema internazionale sono inestricabilmente legate
all’apertura ed alla sicurezza dei flussi di beni che si muovono attraverso i global commons.
Mahan a suo tempo aveva già affermato che la motivazione principale che porta uno stato
ad operare per la sicurezza delle vie di comunicazione è la ricerca di nuove opportunità
commerciali ed il mantenimento di un commercio internazionale attivo. Per mantenere un
sistema di scambi vivace sia gli investitori sia coloro che operano direttamente nel settore
del commercio internazionale devono nutrire fiducia nelle capacità degli stati di assicurare
un utilizzo delle vie di comunicazione il più possibile privo di imprevisti.
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