Cooperazione e Competizione nel Trasporto Pubblico Locale: il Caso Metronapoli

Introduzione 
 
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In questo panorama tutt’altro che sereno, qualcosa è gradualmente 
cambiato. Il primo passo concreto verso un miglioramento complessivo del 
settore del trasporto pubblico locale è stato fatto nella seconda metà degli 
anni novanta quando, seguendo l’esempio di altri paesi europei in particolar 
modo della Gran Bretagna, è stata avviata anche in Italia la riforma del TPL 
con l’introduzione del D.Lgs. N. 422/1997 meglio noto come Decreto 
Burlando. Si è trattata di una legge innovativa, di cui approfondiremo 
meglio l’analisi nel § 1.4 (Il Decreto Burlando) che, tra le altre cose, ha 
previsto l’introduzione della libera concorrenza affidando la gestione del 
servizio di TPL a società private mediante procedure di assegnazione ad 
evidenza pubblica.
1
 
Tuttavia poiché, come vedremo nel corso del quarto capitolo,
2
 resta 
ancora una certa diffidenza nell’attribuzione ai privati della gestione (anche 
se regolata) di servizi ad alto contenuto sociale quale è proprio quello 
relativo al Trasporto Pubblico Locale, si è intensificata proprio in questo 
settore una maggior cooperazione fra enti pubblici e società private. Di 
conseguenza, sono sorti numerosi gruppi misti a maggioranza pubblica, 
talvolta definiti anche gruppi comunali di cui parleremo più diffusamente 
nel secondo capitolo. 
                                                 
1
 In altre parole, vengono organizzati bandi di gara ai quali possono partecipare tutte le 
società interessate le quali, naturalmente, dovranno possedere i requisiti e rispettare gli 
impegni preventivamente disposti dall’ente pubblico banditore. 
2
 Cfr. § 4.1.6 – La situazione in Italia 
Introduzione 
 
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Uno di questi gruppi si è costituito recentemente nella città di Napoli 
(nel 2000 ma operativo dal gennaio 2001) creando una società di “gestione 
del trasporto pubblico su ferro”, la METRONAPOLI S.p.A. sorta 
dall’aggregazione del Comune di Napoli (ente pubblico di maggioranza con 
il 51% delle quote possedute), Trenitalia S.p.A. (società di diritto privato 
con il 38% di quote possedute) e ANM S.p.A. (altra società di diritto privato 
con l’11% di quote possedute) che tanti consensi ed apprezzamenti sembra 
ricevere dal pubblico e dai mass media.
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A questo punto tuttavia, sorgono alcune domande: la riforma del settore 
di cui si è parlato in precedenza ha trovato una sua reale attuazione o è stata 
solo uno dei tanti fuochi di paglia finito nel dimenticatoio della legislazione 
italiana? Quali benefici, o quali problemi, ha o potrebbe apportare questa 
riforma se e quando verrà applicata integralmente? E ancora, cosa ha fatto di 
così speciale la società di METRONAPOLI per produrre risultati tanto 
soddisfacenti da suscitare l’interesse anche di altri operatori simili sia a 
livello nazionale che a livello internazionale? Qual è il suo assetto 
istituzionale e come sono i rapporti fra i suoi soci? Produce realmente 
risultati così apprezzabili o forse, come dice un antico proverbio,  “Non è 
tutto oro quello che luccica”: in altre parole quali sono o possono essere i 
suoi punti deboli? 
                                                 
3
 Per informazioni circa il gradimento dell’utenza della METRONAPOLI S.p.A., si veda § 
3.9 – Indagini di Customer Satisfaction 
Introduzione 
 
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Su questi ed altri interrogativi rifletteremo ipotizzando anche delle 
possibili soluzioni nelle pagine che seguono. 
Nel primo capitolo, esamineremo le aziende pubbliche riferendoci 
prevalentemente a quelle di trasporto pubblico locale (TPL). Parleremo 
inoltre, della tanto discussa riforma del trasporto pubblico locale che ha 
avuto il suo culmine con l’approvazione del Decreto Burlando. 
Analizzeremo poi, nel secondo capitolo, gli assetti istituzionali e le 
principali forme di governo ed organizzative delle imprese di TPL. 
Vedremo quali vantaggi possono derivare dalla costituzione in forma di 
gruppo aziendale
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 da parte di alcuni enti di gestione del servizio pubblico. 
Introdurremo infine, i principali strumenti di misurazione adottati per 
l’analisi delle performance delle aziende di TPL. 
Nel terzo capitolo, invece, ci soffermeremo dettagliatamente sull’analisi 
della società METRONAPOLI S.p.A. mettendo in luce tutto ciò che 
riguarda le sue peculiarità e i suoi punti critici. Inizieremo con il definire 
cos’è e come è costituita questa società, chi sono i suoi soci, quali strumenti 
per la gestione della qualità adopera, quali risultati economici rileva e, 
infine, che gradimento riscontra fra il pubblico. 
 Infine, nel quarto capitolo, confronteremo gli sviluppi della riforma del 
settore in Europa (citando soprattutto l’esempio londinese) e le scelte di 
METRONAPOLI in rapporto ad operatori europei e mondiali. 
                                                 
4
 GROSSI, facendo riferimento ai gruppi in cui la holding è un Comune, definisce tali 
gruppi aziendali anche con il nome di gruppi comunali. Cfr. § 2.3.1 – La formazione dei 
Gruppi Comunali. 
Introduzione 
 
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In conclusione, questa trattazione non pretende di essere esaustiva circa 
l’analisi dell’argomento di studio, ma si propone, più semplicemente, di 
offrire un contributo alla riflessione a partire dalla lettura di dati oggettivi.  
 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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CAPITOLO I 
 
 
LE AZIENDE DI TRASPORTO PUBBLICO 
LOCALE 
 
 
 
1.1. LE AZIENDE DI SERVIZI PUBBLICI 
 
Si possono definire aziende pubbliche quelle che hanno come titolari 
una persona giuridica di diritto pubblico o, più brevemente, un ente pubblico 
(ONIDA, 1971; pp. 18-20). A tale tipologia di aziende si assimilano anche 
quelle esercitate a nome di persone giuridiche di diritto privato, come le 
società per azioni, ma controllate dallo Stato o da altro ente pubblico: questa 
assimilazione prescinde dalla condizione giuridica del titolare dell'impresa e 
si fonda invece, sulla considerazione che l’ente che ha il supremo controllo 
della stessa, ne determina i fini e ne impronta, sotto certi aspetti, la gestione 
e l'organizzazione.  
Inoltre, se è vero che l'impresa pubblica e quella privata hanno in 
comune molte esigenze di gestione e di organizzazione, è pur sempre vero 
che a parità di oggetto sociale la prima, rispetto alla seconda, può presentare 
alcune peculiarità non trascurabili anche sotto il profilo economico. Tali 
caratteristiche possono riguardare, ad esempio, l’organizzazione in rapporto 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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a certi controlli formali cui l’impresa pubblica viene sottoposta. La stessa 
organizzazione inoltre, può essere più o meno burocratica e più o meno 
accentrata con evidenti riflessi, a seconda del modello organizzativo scelto, 
sui risultati economici dell’attività 
Anche i giudizi di convenienza economica possono essere diversi nelle 
due tipologie di imprese; infatti, l’impresa pubblica può essere in grado di 
affrontare tempi di attesa più lunghi per il conseguimento dell’equilibrio 
economico rispetto a quelli che potrebbero sopportare le imprese private. 
Può avvenire così che iniziative e programmi convenienti per le imprese 
pubbliche, altrettanto non possono esserlo per le imprese private senza 
correre il rischio di compromettere la loro stessa esistenza. 
 Le motivazioni per cui nasce e si sviluppa l’intervento dello Stato nella 
gestione dei servizi pubblici possono essere ricondotte essenzialmente a due 
rilevanti funzioni svolte dagli enti pubblici: 
• il finanziamento fuori mercato, cioè un contributo di natura pubblica 
che fa fronte all’incapacità degli operatori privati di trovare 
autonomamente i capitali in grado di sostenere investimenti 
caratterizzati da elevate economie di scala; 
• la socializzazione del rischio imprenditoriale, ossia la condivisione 
con un ente di natura pubblica, dei rischi annessi alla gestione dei 
servizi a forte contenuto sociale (ZANETTI e ALZONA, 1998; pp. 
59-60). 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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Tuttavia, il rischio che i privati non vogliono assumersi non è solo 
quello di tipo imprenditoriale. A frenare gli investimenti in settori 
caratterizzati da elevate economie di scala infatti, è sovente il rischio di 
poter perdere il controllo dell’impresa. In pratica, nei settori con queste 
peculiarità si dovranno sostenere investimenti cui difficilmente potrà far 
fronte un unico soggetto né, probabilmente, potranno essere coperti con il 
solo ricorso all’autofinanziamento, almeno nei primi anni di vita 
dell’impresa. In simili circostanze pertanto, si renderà necessario ricorrere 
oltre che al capitale di credito, anche alla ricerca di nuovi soci: ed è proprio 
questa seconda forma di finanziamento che maggiormente si vuole evitare, 
proprio perché può comportare il rischio della perdita del controllo 
sull’impresa. Questo fenomeno, va fatto risalire al tipo di strutture private di 
controllo prevalenti nel nostro paese, strutture il cui vertice è costituito da 
ristretti ambiti familiari (vedi il gruppo FIAT di proprietà della famiglia 
Agnelli) che subordinano la raccolta di capitale di rischio sul mercato, 
all'esigenza di poter mantenere nel tempo il controllo delle imprese 
finanziate. 
Il carattere di socialità delle aziende pubbliche, viene ravvisato nel fatto 
che il servizio deve essere disponibile in eguale misura per tutti membri 
della comunità (BUCHANAN, 1974; p. 63); inoltre, lo stesso servizio 
pubblico deve essere allestito con caratteri di uniformità ed omogeneità 
all’interno della collettività (BACCARANI, 1995; p. 108).  
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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Tuttavia, questo modo di operare comporta che le imprese pubbliche 
forniscano i loro servigi al di là della semplice convenienza economica, 
anche quando le tariffe pagate dagli utenti siano insufficienti alla copertura 
dei costi (LIBERATORE, 2001). Conseguentemente, le aziende pubbliche 
si trovano spesso in stato di perdita consistente nell'importo e reiterata nel 
tempo. La redditività negativa di queste aziende è spesso stata giustificata 
proprio dall'impossibilità di praticare prezzi di mercato e quindi, la 
copertura dei costi è avvenuta solo in parte con le tariffe pagate dall'utenza, 
mentre la parte restante veniva coperta indefinitamente con i contributi 
pubblici. 
La recente legislazione,
1
 ha modificato profondamente questo quadro, 
ma l’argomento verrà trattato in maniera più ampia in un paragrafo 
successivo. Per ora, basta anticipare che il disavanzo negativo delle imprese 
fornitrici di servizi pubblici, non viene più finanziato illimitatamente dallo 
Stato, ma alle stesse imprese è richiesto di coprire con le tariffe pagate 
dall'utenza, almeno una certa percentuale dei costi operativi. 
Ma com'è possibile migliorare questa situazione? Le linee che si 
possono seguire sono essenzialmente tre: agire sui prezzi, sul volume delle 
vendite o sulla leva dei costi (LIBERATORE, 2001). 
La prima, prevede un'impostazione di tipo statunitense che consiste nel 
fissare il prezzo esattamente uguale al costo pieno standard e fornire 
                                                 
1
 Cfr. § 1.4 – “Il Decreto Burlando”. 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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separatamente un sussidio per le classi meno abbienti. In particolare, "[...] vi 
sono dei vantaggi nello stabilire un prezzo lordo pari ai costi pieni e a 
fornire, separatamente un sussidio a coloro che ne hanno bisogno o a coloro 
che devono essere incoraggiati all'uso del servizio. Questa strategia mette in 
luce il costo reale che occorre sostenere per fornire un servizio e svolge 
quindi due funzioni: (1) motiva i clienti ad esprimere un giudizio 
sull'effettivo valore dei servizi ricevuti, il che facilita il controllo 
direzionale; (2) motiva la direzione a valutare se le risorse disponibili siano 
state collocate in modo corretto" (ANTHONY e YOUNG, 1992; p. 187). 
Alternativamente si può seguire una seconda strada che agisce sui prezzi ed 
è di stampo più tipicamente europeo: essa consiste nel differenziare i prezzi 
in base al tipo di servizio e alla capacità contributiva degli utenti. A tal 
proposito è possibile ricordare una legge del '90,
2
 dove si afferma che lo 
strumento del prezzo può essere opportunamente differenziato in relazione 
sia all'essenzialità del servizio, sia alla diversa tassabilità delle specifiche 
categorie di utenti in relazione alla loro capacità contributiva. 
La seconda linea su cui si può operare per migliorare la redditività 
negativa delle aziende pubbliche, riguarda l’aumento dei volumi di vendita 
sfruttando totalmente la capacità produttiva di queste aziende che spesso, 
                                                 
2
 L. 142/90 “Ordinamento delle autonomie locali”, art. 54, comma 8 “A ciascun ente locale 
spettano le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi sui servizi di propria competenza. Gli 
enti locali determinano per i servizi pubblici tariffe o corrispettivi a carico degli utenti, 
anche in modo non generalizzato. Lo Stato e le regioni, qualora prevedano per legge casi 
di gratuità nei servizi di competenza dei comuni e delle province ovvero fissino prezzi e 
tariffe inferiori al costo effettivo della prestazione, debbono garantire agli enti locali 
risorse finanziarie compensative.” 
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non è adeguatamente utilizzata. Tuttavia, aumentare i volumi del servizio 
base può rivelarsi controproducente, soprattutto se non si è ancora raggiunto 
un margine lordo di contribuzione positivo. Proprio per questo motivo, sono 
stati i cosiddetti "servizi accessori" a ricevere la spinta più forte da parte del 
management pubblico come ad esempio, sempre per restare nell’ambito del 
servizio pubblico locale, alla gestione dei servizi secondari e al trasporto 
urbano ed extraurbano: scuolabus, segnaletica stradale, rimozione auto, 
gestione di spazi pubblicitari, ecc. 
Infine, l'ultima area di intervento consiste nell’operare sulla leva dei 
costi. Questi infatti, nelle aziende pubbliche risultano particolarmente 
elevati e sono rappresentati soprattutto dai costi del lavoro e da quelli dovuti 
per gli ammortamenti degli investimenti infrastrutturali. Anche per queste 
imprese infatti, appare ormai tramontato l’assunto che, trattandosi di aziende 
erogatrici di servizi pubblici, perseguono essenzialmente la qualità del 
servizio disinteressandosi delle conseguenze economiche che ne possano 
derivare. La fine di questa mentalità è stata decretata dalla crisi che ha 
colpito la domanda di questi servizi.
3
 Infatti, ogni volta che se ne presentava 
la possibilità l’utenza si rivolgeva altrove, ossia, laddove si è rotto il regime 
di monopolio, verso altre aziende erogatrici di servizi concorrenti; oppure 
verso aziende erogatrici di servizi sostitutivi, in grado cioè di soddisfare per 
altri versi le medesime esigenze di fondo. 
                                                 
3
 Per approfondimenti sulla crisi che ha colpito il sistema del trasporto pubblico locale, cfr. 
§ 1.2.3 - “La crisi del trasporto pubblico locale”. 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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1.1.1. Peculiarità e obiettivi di fondo delle aziende 
pubbliche  
 
Prima di affrontare questo argomento è opportuno porre in evidenza la 
terminologia di alcuni concetti. 
Il rapporto esistente tra output e input prende il nome di efficienza, 
mentre il rapporto fra output e finalità dell'organizzazione prende il nome di 
efficacia (ANTHONY e YOUNG, 1992). Un importante indicatore di 
efficacia può essere riconosciuto nel reddito: “In quanto risultato della 
contrapposizione di ricavi (una misura dell’output) e costi (una misura 
dell’input) […], il reddito è anche un indicatore di efficacia. Si tratta però di 
un indicatore imperfetto: (1) ricavi e costi misurano solo in modo 
approssimativo output e input; (2) spesso gli standard in base ai quali si 
giudica l’adeguatezza del reddito conseguito non sono realistici; (3) nel 
migliore dei casi, il reddito misura ciò che è accaduto nell’esercizio mentre 
presumibilmente sarebbe interessante conoscere anche le conseguenze di 
lungo periodo delle azioni intraprese. In un’azienda senza finalità di reddito 
la differenza tra ricavi e costi non fornisce alcuna indicazione riguardo 
all’efficacia” (ANTHONY e YOUNG, 1992; p. 15). 
Le aziende pubbliche, nella maggior parte dei casi sono aziende di 
servizi e, dal punto di vista del controllo, un'azienda che produce e vende 
beni tangibili presenta alcuni vantaggi che le aziende erogatrici di servizi 
non hanno. I beni, infatti, possono essere immagazzinati, in attesa di un 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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ordine da parte del cliente; dei servizi invece, non se ne possono creare 
scorte in quanto la fase di produzione ed erogazione coincidono. In assenza 
di domanda pertanto, le potenzialità produttive della struttura non possono 
che andare perdute. Le quantità dei beni tangibili possono essere facilmente 
misurate, mentre questo non è possibile farlo con i servizi. La qualità dei 
beni tangibili infine, può essere esaminata e, nella maggior parte dei casi, 
ciò avviene prima che tali beni vengano venduti ai clienti i quali, in tal 
modo, possono anche essere garantiti dall'assenza di difetti. Per i servizi 
invece, la qualità non può essere esaminata in anticipo; tutt’al più, si può 
analizzare durante la fase di erogazione. Inoltre, la qualità di molti servizi, 
può essere giudicata solo soggettivamente in quanto non esistono, nella 
maggior parte dei casi, né standard di misura, né standard oggettivi di 
qualità. 
Un corretto processo di pianificazione, specificamente rivolto a questo 
settore, deve condurre alla definizione di obiettivi di molteplice natura: 
• economico-finanziaria, rappresentativi della capacità dell'azienda di 
incrementare o distruggere ricchezza; 
• esterna, relativi alla soddisfazione della clientela, all'impatto 
ambientale, al progresso sociale, agli equilibri con l'ente locale; 
• interna, focalizzati sui processi di produzione ed erogazione dei 
servizi sull'impiego efficiente delle risorse, sulla produttività del 
fattore lavoro; 
Capitolo 1                  Le aziende di Trasporto Pubblico Locale 
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• prospettica, tesi ad avvantaggiare l'azienda con opportunità di 
innovazioni siano essi di processo o di prodotto, e di progresso 
conoscitivo a livello di competenza del personale e di progresso 
tecnologico. 
 
Naturalmente, di questi obiettivi se ne deve tenere debitamente conto 
durante la fase di pianificazione strategica. Per misurare e controllare tale 
pianificazione inoltre, occorre tener presente i seguenti aspetti: 
• la definizione di parametri-obiettivo per i risultati che si intende 
raggiungere; 
• la definizione di parametri-obiettivo per le determinanti (driver) di 
tali risultati; 
• la definizione di parametri-obiettivo per gli incentivi 
(LIBERATORE, 2001; pp. 13-17). 
 
Si tratta di misure che rispondono a tre diverse domande: "Cosa 
vogliamo ottenere"; "da cosa dipende ciò che vogliamo ottenere"; "come 
possiamo fare per ottenerlo". 
Va detto comunque che gli obiettivi di driver e di incentivi possono 
benissimo coincidere se non insorgono problemi in sede organizzativa. La 
distinzione è utile se si ritiene che i driver siano particolarmente motivanti, 
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quando ad esempio, non sono del tutto comprensibili dalle persone che 
devono poi effettivamente perseguirli. 
A questo punto pertanto, risulta fondamentale individuare gli adeguati 
strumenti di misurazione che verificano se e come gli obiettivi prefissati 
vengono raggiunti e analizzare eventualmente, quali sono i fattori che 
possono mettere a rischio la strategia pianificata. 
 
1.1.2. Il Controllo nelle aziende di servizi pubblici 
 
Uno degli aspetti più importanti da affrontare prima ancora di prendere 
in esame i sistemi di misurazione, è quello di definire il modello di controllo 
di riferimento per le aziende pubbliche. 
La legge 142/1990
4
 rappresenta una pietra miliare per il controllo dei 
risultati conseguiti dagli enti locali e dalle aziende pubbliche (POZZOLI, 
2002; p. 29). Tale legge infatti, costituisce un intervento normativo 
fondamentale, sia per il suo contenuto diretto, sia perché ha rappresentato 
l'incipit di un processo normativo graduale e radicale al tempo stesso.  
  
                                                 
4
 Si fa riferimento alla già citata Legge 8 giugno 1990, n. 142 Ordinamento delle 
Autonomie locali 
5
 L’articolo 55 compreso nella legge 142/1990 recita testualmente: 
“1. L'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge dello 
Stato. 
2. I comuni e le province deliberano entro il 31 ottobre il bilancio di previsione per l'anno 
successivo, osservando i principi dell'universalità, dell'integrità e del pareggio economico 
e finanziario.