Convenzione europea dei diritti dell'uomo e diritto comunitario

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Lungo  questa  linea  evolutiva  va  collocato  il  Trattato  di  
Maastricht  del 7  Febbraio  1992 (detto anche Trattato  
sull’Unione Europea) il  quale,  con  il  suo  art. F
(2)
 (... l’Unione  
rispetta  i  diritti  fondamentali  quali  sono  garantiti  dalla  
Convenzione  europea  per  la  salvaguardia  dei  diritti  
dell’uomo e  delle  libertà  fondamentali... e  quali sono dalle  
tradizioni costituzionali  comuni  degli  Stati  membri,  in  
quanto  principi  generali del diritto comunitario...), si è limitato 
a  “ufficializzare”  qualcosa  che  già  “ufficiosamente”  faceva  
parte  dell’acquis  communautaire :   il  rispetto e  la  
protezione  dei  diritti  umani. 
Contemporaneamente  all’accresciuta importanza  della  
Convenzione  di  Roma  all’interno  del  sistema  comunitario,  
quasi  a  divenire  un  parametro  con  cui  misurare  il  grado  di  
legittimità  degli  atti  comunitari,  sono sorti  nuovi e  imprevisti  
problemi  tuttora  di  non  facile  soluzione.  
In  primis : quale  ruolo  spetta alle  istituzioni  comunitarie (in  
particolare alla Corte di Giustizia della CE) nell’applicazione  
della  Cedu  all’interno  del  diritto  comunitario ? 
 3
 La  Corte  di  Giustizia è  competente a sindacare  la  conformità 
degli  atti  comunitari  e  delle  misure  d’esecuzione    del  dirit-
to  comunitario, con  la  Convenzione  di  Roma,  pur  non  
essendo  la  Comunità  europea  parte  contraente  della 
Convenzione ? 
In secundis : in  che  misura gli  organi di Strasburgo, possono  
interferire nella  vita  della  Comunità  europea, fino al   punto  
di controllare la  conformità  degli   atti  comunitari  e  delle  mi-
sure  interne  d’esecuzione  del  diritto  comunitario  con  le  di-
sposizioni  della  Cedu, sulla  base  dell’assunto  che  la  Con-
venzione  ormai  fa parte del  diritto  comunitario  e  che   tutti  
gli  Stati  membri  della  CE  sono  parti  contraenti  della  Ce-
du ?  
In  tertiis :  è  ancora  proponibile l’idea di  un’adesione  della 
Comunità  europea  alla  Convenzione  di  Roma e  con  riguardo  
a  quali  obiettivi, in  considerazione  del  fatto che la  Cedu  or-
mai  è  “applicata”  costantemente  dalle  istituzioni  comunita-
rie  e  soprattutto alla  luce del  parere  2/94 del  28  Marzo  1996  
della  Corte  di  Giustizia della  CE  sulla  compatibilità  
dell’adesione rispetto al  sistema giurisdizionale  quale  definito  
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dal  Trattato  CE,  in  cui  la  CGCE ha  dichiarato “ che  allo  
stato attuale  del  diritto  comunitario, la  Comunità  non  ha  la  
competenza per  aderire  alla  Convenzione di  Roma” ? 
Nella  nostra  trattazione,  cercheremo  di  dare  una  qualche  ri-
sposta  alle  tre  domande formulate  precedentemente.   
 
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                          Ringraziamenti 
Si  desidera  ringraziare per  la sua  paziente collaborazione  il 
Dott. Angelo  La  Bella, della  II Cattedra di Diritto Internazio-
nale  della  Facoltà  di  Giurisprudenza  dell’Università  di  Na-
poli  Federico  II. 
Particolari  ringraziamenti vanno anche  all’intero staff del Cen-
tro  di  Ricerca  e  Studio  sui  Diritti  dell’uomo 
dell’Università  LUISS di  Roma,  per  la  disponibilità  dimo-
strata  e  all’Human Rigths Information  Centre, Council of 
Europe, Strasbourg, Cedex F-6707, France,  per il  materiale 
giuridico  gentilmente fornitomi. 
 
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Capitolo  Primo 
La  Corte  di  Giustizia della  Comunità Europea  e  i  Diritti  
Umani 
 
 
1-Il  ruolo  presente e  futuro della  Corte  di  Giustizia nella  
tutela dei  diritti  umani  
 
 
Il  trattato  istitutivo  della  Comunità  Economica  Europea 
(1)
 
adottato  a  Roma   il  25  Marzo  1957  ed  entrato  in  vigore  il  
1  Gennaio  1958,  non  contiene norme  relative alla  tutela  dei  
diritti  dell’uomo  dal  momento  che  i  soli  due  diritti  fonda-
mentali  garantiti  dal  trattato : la  libertà  di  circolare  art.48-59  
riservata  ai  lavoratori subordinati  e  autonomi  e  il  diritto a  
non  essere  discriminati  in  ragione  della  nazionalità (art.7- 40, 
par 3,  art.48  par 2,3)  e  del  sesso (art.119),  rappresentano  
“libertà  strumentali agli  scopi  del  trattato  CEE e  perciò rico-
nosciute  nella  misura  in  cui  sono  necessarie per  la  realizza-
zione  del  mercato  unico”
 (2).
  
 7
Può  in  questo  ravvisarsi una  colpevole  omissione degli  autori  
del  trattato ? 
Secondo  l’autorevole opinione
 (3) 
fornita dal  Prof. J. Weiler,  
emerito  studioso  di  diritto  internazionale e  Direttore 
dell’Academy of European Law  “European University Institute,  
Florence” (Firenze) si  direbbe  di  sì:  ad  alcuni  stati  che  si  
apprestavano  a  ratificare  il  trattato  istitutivo,  un  Bill  of  
Rigths
 (4)
  sarebbe  apparso  pericoloso  perché  in  grado  di  al-
largare  oltre  misura  i  poteri  da  poco  attribuiti  alla  nuova 
Comunità. 
Nella  realtà  dei  fatti,  riconoscere  ai  cittadini  comunitari  un  
corpus  di  diritti  fondamentali  avrebbe invece  contribuito  a  
limitare  quei  poteri. 
Ciononostante si  preferì  omettere “volutamente” dai  trattati  
un  riconoscimento  esplicito del  ruolo  dei  diritti  umani. 
Tale  scelta  si  sarebbe  dimostrata  in futuro sicuramente avven-
tato (Weiler), poiché  era  illusorio  credere da  parte degli  Stati  
fondatori : che  i  propri  cittadini  non  finissero per  esigere nei  
confronti  degli  atti  delle  istituzioni  comunitarie  le  medesime  
garanzie che  erano  loro  riconosciute sul  piano  interno. 
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Secondo  una  diversa  interpretazione, (Ballarino)
 (5)
 non ci  fu  
da  parte  dei  padri  fondatori  alcuna   colpevole  omissione. 
Per  l’autore  due  sarebbero  le  ragioni  principali  che  induco-
no  a  tale  scelta : << una è  che  la  prima  Comunità,  la  CE-
CA,  fu   creata   con  compiti   prettamente tecnici   che  non  fa-
cevano  presagire  nessun’interferenza con  i  diritti  fondamenta-
li  in  un  momento (1951)  in  cui  la  teoria  dei  diritti  fonda-
mentali  era  ancora  in  statu  nascendi,  l’altra è  che  
l’attenzione per  i  diritti  fondamentali  è  il  frutto  di  
un’attività interpretativa abbastanza libera  della  Corte  di  Giu-
stizia condotta nell’ambito del   rinvio  pregiudiziale.>> (Ballari-
no,  Lineamenti  di diritto  comunitario e  dell’Unione Europea, 
CEDAM, 1997   pg 156) 
A  prescindere  da  quale  delle  due  interpretazioni  si  vuole  
seguire,  un  fatto  è  “incontrovertibile” che : il  riconoscimen-
to  dei  diritti  fondamentali  a  livello  comunitario è  stato pos-
sibile  solo  grazie  alla  Corte   di  Giustizia   e  al  suo  “Judi-
cial  Activism, ”  per  usare  un  termine  desunto  
dall’esperienza  giuridica  nordamericana,  in  cui  la  funzione  
della  Corte  di  Giustizia  europea  può  essere  paragonata  a  
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quella  della  Corte  Suprema 
(6)   
statunitense  che  al  di  fuori  
di  un’esplicita attribuzione  di  poteri  da  parte  della  Carta  co-
stituzionale,  ha  contribuito  in  modo  decisivo,  attraverso  le  
proprie   sentenze, all’evoluzione  dell’ordinamento,  attuando  
un  costante  adeguamento  dell’originaria Carta  costituzionale 
alle  esigenze  di  una   società  soggetta  a  continue,  rapide  e  
profonde  trasformazioni. 
Se  è  vero  dunque, che  il  ruolo  della  CGCE è  stato e  lo  sarà  
ancora  di  più   per  il  futuro “imprescindibile” per  lo  svilup-
po  e  l’integrazione  europea  e  per  la  tutela  dei  diritti  uma-
ni, visti  i  molti  e  lusinghieri  risultati  della  CGCE (si  pensi :  
al  primato  del  diritto  comunitario e  dell’efficacia diretta  di  
talune  sue  disposizioni  e  l’individuazione  dei  diritti  fonda-
mentali  come  principi  generali  del  diritto  comunitario) tutta-
via, com’è  stato  da  qualcun  notato (Tizzano)
 (7)
 proprio  questi  
successi  hanno  costituito  “ la  fonte  dei  mali” per  la Corte. 
Essi  hanno  consentito  uno  straordinario  sviluppo  del  ruolo  e  
dell’azione   della  Corte e  con  ciò  stesso l’insorgere e  
l’aggravarsi  dei  problemi  di  funzionamento  della  giustizia  
comunitaria,  accentuatisi  in  seguito  all’attribuzione di nuove  
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competenze  alla  neonata  Unione  europea  in  settori  molto  
delicati,  quali : l’unione  economica,  l’unione  monetaria,  la  
cittadinanza,   la  cultura,  la  sanità ;  tutti  settori,  i  cui  pro-
blemi  dovranno  essere  risolti,  con  tutta  probabilità,  dalla  
CGCE,  con  un  conseguente aumento  di  ricorsi   dinanzi  alla  
stessa.  
In  più  si  è  voluto  caricare  la  Corte d’ulteriori  responsabilità  
alle  quali   dovrà  far  fronte  per  assicurare  il  rispetto  della  
democrazia,  legalità e  dei  diritti  fondamentali (art. F  Trattato  
sull’Unione  Europea)  in  un  Unione di  cui  sono  ampliate  le  
competenze,  poteri e  dunque  la  capacità  di  incidere sulle  si-
tuazioni  giuridiche  individuali  e  collettive. 
I  problemi  che  si  dovranno  affrontare  con  urgenza,  nel  
prossimo  futuro,  sono : “L’ eccessivo numero di  ricorsi” e “la  
lunghezza  della  durata  media dei  processi”,  cui  si  è  cercato  
di  porre  riparo   con  l’istituzione  del  Tribunale  di  Primo  
Grado  ma  senza  risultati  rilevanti. 
Questi  problemi  rischiano di  compromettere  seriamente :  
a)l’immagine  esterna  della  Corte  per  l’esercizio efficace  del  
suo  ruolo, con  forti  ripercussioni  nel  campo  della  tutela dei 
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diritti  umani  che  necessitano  appunto  di  una  giustizia  “for-
te” ed  “efficace” ; b) la  fiducia dei  soggetti,  cui  è  indirizzata 
l’azione  della  Corte,  dato  che  “una  giustizia tardiva  equivale  
ad  una  giustizia  negata” (Tizzano). 
La  soluzione  più  diffusa  in  dottrina  (Tizzano)
(8)
 e  sostenuta  
anche  dal  Tribunale  di  Primo  Grado,  per  risolvere  i  pro-
blemi  indicati,  dovrebbe  essere  la  seguente : <<..nei  casi  in  
cui  gli  Stati  membri  agiscono come  dei  privati,  i  ricorsi  po-
trebbero  essere  trasferiti  progressivamente  alle  competenze  
del  Tribunale  di  I°  grado (es. i  ricorsi  contro  una  decisione 
individuale, in  materia  di  FEOGA,  d’aiuto  di  Stato  etc.),  
negli  altri  casi,  invece,  quando  gli  Stati   agiscono  in  quanto  
elementi  della  struttura  costituzionale  comunitaria,  per  que-
stioni   fondamentali  inerenti,  gli  equilibri  dell’Unione,  i  ri-
corsi  dovrebbero restare di  competenza della  Corte di Giustizia  
della  CE>>.(Tizzano)  
Per quanto riguarda il problema della tutela giudiziaria   dei  pri-
vati  attraverso  il  meccanismo delle  c.d. pronunce  pregiudiziali  
ex  art. 177 TR. CE,  il   quale  dovrebbe  condizionare,  ad  av-
viso  di  molti  (Tesauro, Tizzano), ogni  proposta  di  riforma  
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del  sistema  giudiziario comunitario ; è stato recentemente  pro-
posto  da  più parti  (ancora Tizzano in particolare) di  allargare   
le  condizioni  di  ricevibilità  dei  ricorsi  provenienti  dai  pri-
vati,  eventualmente,  se  non  è  possibile   in  via  giurispruden-
ziale,  anche  attraverso   modifiche dell’art.  173  TR. CE,  così  
come   dell’art 178 e 215  dello  stesso  trattato   per  quanto   at-
tiene alle  ipotesi  di  responsabilità extracontrattuali  della  Co-
munità  europea. 
L’ampliamento,  delle  condizioni  di  ricevibilità  dei  ricorsi   
diretti  dei  privati  permetterebbe  forse  anche  di  ridurre  il  ri-
corso al   rinvio  pregiudiziale   (art. 177 TR. CE), dal  momento  
che,  spesso  e  volentieri  le  parti  si  servono  di  tale  procedu-
ra  per  attaccare   atti  comunitari   contro  i  quali  non  hanno  
avuto  la  possibilità  di  ricorrere direttamente  alla  Corte  di  
Giustizia  o  al  Tribunale di  I  grado,  basti  pensare   che  molte  
delle  più  importanti  pronunce  della CGCE in  materia  di  tute-
la   dei    diritti  fondamentali,  si  sono  avute  nel  corso  di  
rinvii  pregiudiziali. 
Pertanto  il  meccanismo  delle pronunce pregiudiziali,  corretta-
mente   applicato  e  soprattutto  inteso  come  autentico  rapporto  
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di  collaborazione  e  non  di  subordinazione  fra  la  Corte  di  
Giustizia  e  i  giudici  nazionali, si   rafforzerebbe   poiché  esso  
rappresenta,  anche  in  prospetto  uno  strumento  prezioso, se  
non  il  più  efficace,  di  soluzione  dei  problemi  della  giusti-
zia  comunitaria  e  di  tutela  di  quelle  situazioni  individuali  e  
collettive,  attinenti al  settore  dei  diritti  fondamentali,  che  al-
trimenti  non  troverebbero  alcuna  “voce” nel  sistema  comuni-
tario.