Controllo di Gestione e Mappatura dei Processi nella Pubblica Amministrazione: l'Incremento della Qualità dei Servizi attraverso la Trasparenza e la Tracciabilità.

1 
 
1. Introduzione 
 
L’idea del lavoro di tesi qui proposto nasce a seguito dello svolgimento di un 
tirocinio curricolare, interno all’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”
1
 
(presso l’Ufficio Controllo di Gestione), e si inquadra in un progetto di ampio respiro 
che ha coinvolto -e tuttora coinvolge- l’amministrazione centrale, il personale 
tecnico-amministrativo, fino ad arrivare agli uffici ed ai dipartimenti più periferici 
dell’ateneo (segreterie e biblioteche delle varie facoltà, ecc.).  
Obiettivo del progetto, iniziato più di un anno fa, è di delineare in maniera 
dettagliata i procedimenti interni, e di effettuare quindi la mappatura dei processi 
che gli uffici svolgono al fine di permettere all’Università di adempiere i propri 
compiti istituzionali: la didattica, la ricerca, ed i servizi complementari agli studenti 
ed ai dipendenti. 
La mappatura di un processo consiste nel rappresentare, attraverso un sistema 
grafico stabilito da alcuni standard internazionali, la sequenza di attività che lo 
compongono: a queste attività sono associati dei parametri, come la durata, le 
relazioni di precedenza, la frequenza, ecc. Tutte queste variabili sono state 
aggregate attraverso un software di simulazione chiamato Adonis®: Community 
Edition. Compito dei tirocinanti della Facoltà di Ingegneria è stato l’ausilio tecnico ai 
dipendenti dell’amministrazione centrale proprio nell’utilizzo di tale software, sulla 
base delle conoscenze della Teoria dei Sistemi, dell’Ingegneria dei Processi, e 
dell’Organizzazione Aziendale. Nella seguente trattazione, verrà evidenziata una 
possibile applicazione di questo progetto di Business Process Management (la teoria 
su cui si basa e di cui è il punto di partenza la mappatura dei processi).  
La mappatura di un processo è legata al concetto di trasparenza e di accessibilità 
alle informazioni: “fotografare” un procedimento significa spiegare cosa un ufficio 
fa, chi è responsabile delle varie attività, e con quali tempi svolge queste ultime. 
Sulla base di questo legame, è stato sviluppato il tema della trasparenza e del suo 
                                                           
1
  Nel seguito denominata “Università Tor Vergata”
2 
 
rapporto con la qualità dei servizi della pubblica amministrazione. Prendendo in 
considerazione la normativa vigente ed i modelli che si basano sulla qualità nelle 
organizzazioni, è stato delineata un’applicazione di Business Process Management 
(BPM) al caso dell’Università Tor Vergata. Infatti, attraverso un ulteriore software 
(Bonita Open Solution), è stato ideato un sistema che punta a: 
 incrementare la trasparenza verso gli stakeholder: cioè i portatori di 
interesse, che in un sistema universitario sono rappresentati da studenti e 
cittadini, enti finanziatori e istituzionali, altri atenei ed enti di ricerca e di 
formazione, imprese, ecc.; 
 istituire la tracciabilità dei procedimenti da parte:  
o di studenti e dipendenti che usufruiscono di un servizio erogato 
dell’ateneo e sono quindi interessati a verificarne lo stato di 
avanzamento (front-office); 
o dei vari uffici che compongono l’amministrazione centrale, in modo 
da rendere immediata la risposta ad una richiesta di stato di 
avanzamento di un procedimento che interessa più di un ufficio 
(back-office). 
L’implementazione di sistemi BPM ed il tema della trasparenza sono fattori di forte 
attualità ed innovazione. I sistemi BPM sono caratteristici delle organizzazioni 
private, e l’utilizzo di questa applicazione ad un caso di organizzazione pubblica 
consentirebbe all’Università Tor Vergata di essere competitiva ponendosi 
all’avanguardia nel panorama non solo universitario ma anche dell’amministrazione 
pubblica in generale.  
Si noti che la presente versione della relazione, nel rispetto del vincolo di 
riservatezza imposto dal contratto di tirocinio curriculare stipulato con l’Ufficio 
Controllo di Gestione, non divulga informazioni sensibili raccolte durante il periodo 
di stage, ed è quindi pubblicabile liberamente. Proprio per questa motivazione, i 
nominativi degli uffici facenti parte della struttura, sono stati modificati in maniera 
tale da preservarne l’anonimato.
3 
 
2. La normativa vigente sul tema della trasparenza e della 
qualità dei servizi 
 
Le pubbliche amministrazioni sono regolate da una serie di norme che ne 
definiscono la funzione, gli obiettivi e le modalità di esercizio. Ancor più che nel 
settore privato, infatti, la base normativa riveste un ruolo fondamentale 
nell’esercizio della funzione pubblica, in quanto destinata ai cittadini e alla tutela dei 
loro diritti. In questo capitolo sarà spiegato su quali normative si inquadra la 
trasparenza nelle amministrazioni e come questa è collegata con l’approccio per 
processi nelle organizzazioni pubbliche.  
La trasparenza amministrativa rappresenta un’esigenza fondamentale degli 
ordinamenti democratici, consiste infatti nell’assicurare la massima fruizione 
possibile delle informazioni, sia all’interno del sistema amministrativo (back-office), 
sia fra questo ultimo ed il mondo esterno (front-office). La trasparenza «garantisce 
ai cittadini il proprio diritto ad una informazione qualificata, ad accedere ai 
documenti amministrativi e conoscere, nei limiti precisati dalla legge, lo stato dei 
procedimenti che li riguardano, seguendo le fasi attraverso cui la pubblica funzione 
si articola. Peraltro, un più immediato coinvolgimento dei singoli nella vita pubblica 
appare ineludibile se si vuole assicurare una riduzione degli spazi di discrezionalità 
presenti negli apparati burocratici»
2
. 
Sebbene l’articolo 97 della Costituzione Italiana assicuri «il buon andamento e 
l'imparzialità dell'amministrazione»
3
, il nostro ordinamento è stato dominato per 
anni dal principio di segretezza dell’azione amministrativa, che impediva al cittadino 
di verificare che i principi del suddetto articolo fossero effettivamente rispettati.  
Per arrivare ad una prima risposta all’esigenza sociale di una trasparenza 
dell’amministrazione, bisognerà aspettare il 1990, anno di promulgazione della 
                                                           
2
  Prefazione a “La Disciplina dell’Accesso”. Presidenza del Consiglio Dei Ministri, Dipartimento per il 
Coordinamento Amministrativo. Ristampa aggiornata al 31 marzo 2011.  
3
  Costituzione della Repubblica Italiana - Titolo III - Sezione II - art. 97.
4 
 
Legge n. 241. A questa Legge va il merito di aver dato vita al fondamentale 
strumento dell’accesso, attraverso la piena attuazione nell’ordinamento del 
principio della trasparenza amministrativa. Le successive leggi di modifica più 
rilevanti, cioè la Legge 11 febbraio 2005, n. 15 e la Legge 18 giugno 2009, n. 69, 
apportano soltanto leggere modifiche alla legge del 1990, con una disciplina più 
organica e completa, ma senza stravolgerne il senso di fondo. Un significativo passo 
avanti è stato fatto poi nel 2009 con il Decreto Legislativo n. 150, noto come 
Riforma Brunetta, riguardante l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico 
e l’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Sulla base di questo è 
stato poi promulgato il Nuovo Codice di Amministrazione Digitale, ovvero il Decreto 
Legislativo 235/2010, che definisce il quadro di regole che governano il 
funzionamento della pubbliche amministrazioni moderne, digitalizzate, efficienti e 
più produttive.  
 
2.1 La Legge del 7 agosto 1990, n. 241 
Le “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso 
ai documenti amministrativi” del 1990 hanno introdotto nel nostro ordinamento 
una innovazione radicale nel rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini, 
addirittura una “rivoluzione copernicana”, per citare l’allora Ministro della Funzione 
Pubblica, Remo Gaspari. Infatti, il legislatore si è preoccupato di rendere la Pubblica 
Amministrazione una “casa di vetro” in cui ogni cittadino possa entrare ed 
osservare lo sviluppo dei procedimenti ai quali si interessa. Il percorso verso la 
semplificazione e l’accessibilità ha comportato da un lato una maggiore trasparenza 
burocratica, dall’altro ha posto i rischi di un possibile uso distorto delle informazioni 
personali. Ma si è giunti a un compromesso accettabile per una società 
democratica, tra esigenze di piena apertura nei rapporti tra cittadini ed 
amministrazioni da un lato, di riservatezza e segretezza dall’altro. 
Con le “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di 
accesso ai documenti amministrativi”, vengono introdotti, rispettivamente al Capo 
III ed al Capo V, due concetti fondamentali: la Partecipazione al Procedimento
5 
 
Amministrativo, e l’Accesso ai Documenti Amministrativi. Da qui la nascita di quella 
che ha preso poi il nome di Disciplina dell’Accesso, in cui il cittadino può rivendicare 
il proprio diritto di accedere alle informazioni relative ai procedimenti di suo 
interesse. 
L’articolo 9 del Capo III indica che «Qualunque soggetto, portatore di interessi 
pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o 
comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di 
intervenire nel procedimento»
4
. Il concetto di partecipazione richiama l’essenza 
stessa della democrazia, che rappresenta infatti la partecipazione del cittadino alla 
res publica.  
Nell’articolo 22 del Capo V, invece, viene specificato che «Al fine di assicurare la 
trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è 
riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente 
rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità 
stabilite dalla presente legge»
5
. Al concetto di partecipazione viene quindi 
affiancato quello di imparzialità, già discusso nella precedente citazione dell’articolo 
97 della Costituzione.  
I successivi articoli 23 e 24, descrivono rispettivamente l’ambito di applicazione del 
diritto di accesso e le limitazioni dello stesso in casi particolari (segreto di Stato, 
ordine pubblico, ecc.). «Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei 
confronti delle amministrazioni dello stato, ivi compresi le aziende autonome, gli 
enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi»
6
. 
Un ulteriore concetto, che ha aperto la strada a successive legislazioni che verranno 
descritte nel seguito della trattazione, è espresso nell’articolo 26, e riguarda 
l’obbligo di pubblicazione. «Sono pubblicati, secondo le modalità previste dai singoli 
ordinamenti, le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto che 
dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui 
                                                           
4
  Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Capo III – art. 9 comma 1. 
5
  Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Capo V – art. 22 comma 2. 
6
  Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Capo V – art. 23.
6 
 
procedimenti di una pubblica amministrazione ovvero nel quale si determina 
l‘interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per l’applicazione di 
esse»
7
. Come verrà mostrato più avanti, l’obbligo di pubblicazione delle 
informazioni inerenti le amministrazioni, la loro organizzazione, il personale 
dirigente ed organizzativo, ecc. diventerà argomento di alcune successive 
legislazioni.  
 
2.2 Le successive modifiche ed integrazioni negli anni 1990-2009 
Come già accennato in precedenza, la Legge 3 agosto 1999, n. 265, la Legge 11 
febbraio 2005, n. 15 e la Legge 18 giugno 2009, n. 69, apportano modifiche ed 
integrazioni alla legge del 1990. 
Infatti, l’articolo 15 della Legge 15/2005 (“Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 
1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa”), specifica in 
maniera più completa il già citato articolo 22 della 241/1990: «L’accesso ai 
documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, 
costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la 
partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza[, ed attiene ai livelli 
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere 
garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, 
lettera m), della Costituzione. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, 
nell’àmbito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela]»
8
. 
La seconda parte dell’articolo, indicata tra le parentesi quadre, sarà definitivamente 
rimossa, come indicato nell’articolo 10 della Legge 18 giugno 2009, n. 69.  
Il D. Lgs. 267/2000, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, 
specifica come anche le amministrazioni comunali e provinciali debbano attenersi 
alla pubblicazione degli atti di interesse per i cittadini
9
. 
                                                           
7
  Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Capo V – art. 26 comma 1. 
8
  Legge 11 febbraio 2005, n. 15 – art. 15 comma 2. 
9
  Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – art. 10 comma 1 e comma 2.
7 
 
Nel 2003, ed in particolare con il D. Lgs. 196/2003, si pone una delle questioni che 
rappresentano un ostacolo e/o un limite al concetto di trasparenza: quella della 
privacy. Nell’articolo 59 di tale Decreto, si indica che «I presupposti, le modalità, i 
limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati 
personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 
1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, 
nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di 
dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di 
una richiesta di accesso. Le attività finalizzate all’applicazione di tale disciplina si 
considerano di rilevante interesse pubblico»
10
. Quello del rapporto tra trasparenza e 
privacy è un tema di forte attualità. L’obbligo di pubblicazione dei dati, anticipato 
nell’articolo 26 della Legge 241/1990, potrebbe infatti entrare in conflitto con le 
normative relative alla tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento 
dei dati personali, delineate nella Legge n. 675 del 31 dicembre 1996. Ovviamente 
però, l’obbligo di pubblicazione dei dati è limitato nei casi descritti dal già citato 
articolo 24 della Legge 241/1990, fermo restando l’articolo 15 del Decreto del 
Presidente della Repubblica 3/1957, “Testo unico delle disposizioni concernenti lo 
statuto degli impiegati civili dello Stato”: «L’impiegato deve mantenere il segreto 
d’ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti 
provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o conclusione, ovvero notizie 
di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e 
delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell’ambito delle proprie 
attribuzioni, l‘impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e 
documenti di ufficio nei casi non vietati dall’ordinamento»
11
. 
Le normative sulla trasparenza sono state ufficialmente applicate nel contesto 
dell’ambiente con il D. Lgs. 152/2006, “Norme in materia ambientale”, in cui si 
indica che «In attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive 
modificazioni, e delle previsioni della Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Italia con 
                                                           
10
  Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n. 196 – Parte II – Titolo IV – art. 59 comma 1. 
11
  Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 – art. 15 comma 1.
8 
 
la legge 16 marzo 2001, n. 108, e ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 
195, chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse 
giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato 
dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale»11F
12
. 
Nel giugno del 2008 è stata avviata l'Operazione Trasparenza attraverso la 
pubblicazione dei dati dirigenziali e degli incarichi in atto presso la struttura del 
Ministro della Pubblica Amministrazione e dell'Innovazione. L'obbligo è stato poi 
esteso a tutte le pubbliche amministrazioni del territorio nazionale. La Legge del 18 
giugno 2009, n. 69 delinea le “Disposizioni per lo sviluppo economico, la 
semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”. Oltre alle già 
citate integrazioni alla nota Legge 241/1990, tale Legge segna un’ulteriore 
evoluzione sul tema della trasparenza delle amministrazioni. 
L’articolo 21 della Legge 69/2009 è infatti inerente alla trasparenza sulle retribuzioni 
dei dirigenti e sui tassi di assenza e di maggiore presenza del personale: «Ciascuna 
delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 
30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ha l'obbligo di pubblicare nel 
proprio sito internet le retribuzioni annuali, i curricula vitae, gli indirizzi di posta 
elettronica e i numeri telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari 
comunali e provinciali nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di 
assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello 
dirigenziale»12F
13
. E’ evidente il grande passo avanti che rappresenta questo articolo. I 
cittadini possono infatti avere informazioni sulle effettive competenze dei dirigenti 
pubblici, verificare che la loro retribuzione sia congrua, e controllare i tassi di 
assenteismo del personale. 
 
13B2.3 Il D. Lgs.  del 27 ottobre 2009, n. 150 (Riforma Brunetta) 
Su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, di 
concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, nella data 27 ottobre 2009 è 
                                                           
12
  Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – art. 3. 
13
  Legge del 18 giugno 2009, n. 69 – Capo III – art. 21.
9 
 
stato emanato il Decreto Legislativo n. 150, in materia di ottimizzazione della 
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche 
amministrazioni, noto con il nome di Riforma Brunetta. 
Le finalità del provvedimento, evidenziate tra i Principi Generali, riguardano: «una 
migliore organizzazione del lavoro, elevati standard qualitativi ed economici delle 
funzioni e dei servizi, incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, 
selettività e la concorsualità nelle progressioni di carriera, riconoscimento di meriti e 
demeriti, selettività e valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi 
dirigenziali, rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e della responsabilità della 
dirigenza, incremento dell’efficienza del lavoro pubblico e contrasto alla scarsa 
produttività e all’assenteismo, trasparenza dell’operato delle amministrazioni 
pubbliche anche a garanzia della legalità»
14
. 
Il Titolo II del D.Lgs. 150/2009 rappresenta sicuramente un elemento di notevole 
cambiamento per le amministrazioni pubbliche. Si prefigge infatti la costituzione di 
un sistema globale di gestione della performance, ed una relativa dinamica per il 
ciclo di gestione della performance stessa. Attraverso il ciclo di gestione della 
performance è possibile ottenere cinque risultati: pianificare meglio, misurare 
meglio, valutare meglio, premiare meglio e rendicontare meglio. Si pone dunque in 
un’ottica di risultato (la verifica per le amministrazioni di un concreto 
miglioramento in tutti questi ambiti) e di trasparenza (la messa a disposizione, 
anche su internet, delle risultanze di questo sistema). La fase di auto-diagnosi della 
capacità amministrativa ad attuare la riforma è senza ombra di dubbio la prima 
azione che ogni amministrazione deve intraprendere in questa prima fase per 
innescare il meccanismo di miglioramento della performance. 
Nell’articolo 3 è specificato chiaramente che: «Ogni amministrazione pubblica è 
tenuta a misurare ed a valutare la performance  con riferimento all’amministrazione 
nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e 
ai singoli dipendenti. Le amministrazioni pubbliche adottano modalità e strumenti di 
comunicazione che garantiscono la massima trasparenza delle informazioni 
                                                           
14
  Decreto Legislativo n. 150/2009 – Titolo I – Art. 1 comma 2.