Concorrenza e regolazione nel trasporto ferroviario passeggeri: il difficile cammino delle riforme

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 Il presente lavoro si propone di indagare i reali motivi che ostacolano 
e ritardano ancora il processo di liberalizzazione avviato e di fornire alcune 
possibili proposte di riforma, soprattutto per quanto riguarda il trasporto 
ferroviario in Italia. La trattazione si soffermerà, nel capitolo 1, 
sull’evoluzione delle normative comunitarie in materia, quale motore delle 
singole riforme nazionali, analizzandone le innovazioni e l’impatto sui 
principali sistemi ferroviari europei. Il secondo capitolo, invece, è 
interamente dedicato alle vicende italiane, qui se ne ripercorrono le alterne 
fortune sin dalla costituzione delle ferrovie nazionali, alla ricerca di un 
comun denominatore nella gestione del settore che aiuti a comprendere 
quale direzione sta imboccando il comparto alla luce, infine, degli apporti 
comunitari. Il terzo capitolo contiene, in conclusione, una proposta di 
riassetto del settore che, alla stregua di quanto avvenuto per altre public 
utilities, e in totale rottura con i tradizionali modelli di gestione fin qui 
perseguiti, ci sembra possa condurre al compimento del disegno 
concorrenziale 
 6
 
I. LA DISCIPLINA COMUNITARIA DEL TRASPORTO 
FERROVIARIO PASSEGGERI: EVOLUZIONE, 
INNOVAZIONI E IMPATTO SUI SISTEMI 
FERROVIARI EUROPEI . 
 
 
Nel settore del trasporto ferroviario passeggeri il processo di 
liberalizzazione è stato ritardato sia da resistenze nazionali, sia dall’assenza 
di una vera e propria politica comunitaria dei trasporti, pur prevista 
dall’articolo 70, comma 1, del Trattato CE (come modificato dal Trattato di 
Amsterdam)
2
, cosicché una reale, seppure ancora incompleta, apertura al 
mercato si sta realizzando solo dagli inizi degli anni novanta. E’ infatti in 
quest’ultimo decennio che si producono importanti innovazioni nella 
disciplina comunitaria di settore e trovano ambiente favorevole alla loro 
applicazione le precedenti disposizioni in materia, che pure si erano 
succedute sin dal termine degli anni sessanta ma che solo ora si 
concretizzano. Il tentativo di superamento della normativa dettata dalla 
vecchia costituzione economica è stato condotto sui molteplici piani che 
costituiscono sia la struttura del comparto del trasporto ferroviario, sia i 
rapporti tra i soggetti erogatori del servizio e gli Stati, sia infine i metodi di 
gestione e la struttura organizzativa delle stesse aziende ferroviarie. Il 
complesso della produzione normativa comunitaria dalla fine degli anni 
sessanta fino ad oggi ha insistito , in particolare, su tre aspetti fondamentali, 
ricostruendo di fatto il quadro legislativo in cui si muovono i soggetti 
protagonisti del settore, secondo quella che si può definire la disciplina di 
settore della nuova costituzione economica.  
                                                          
2
 “Gli stati membri perseguono gli obiettivi del trattato per quanto riguarda la materia disciplinata dal 
presente titolo, nel quadro di una politica comune dei trasporti.” 
 7
Questi sono: 
- il superamento del regime speciale del servizio pubblico; 
- la liberalizzazione nell’offerta dei servizi di trasporto ferroviario 
attraverso la separazione tra rete e servizio; 
- la normalizzazione e  la trasparenza dei rapporti con i poteri pubblici; 
 8
I.1 L’evoluzione giuridica della nozione di servizio pubblico. 
 
 
Ai trasporti in linea, in quanto tesi ad assicurare con caratteri di 
regolarità e continuità il godimento del diritto alla mobilità, la dottrina 
tradizionale ha originariamente attribuito la natura di servizio pubblico. Più 
in particolare, per quanto riguarda il trasporto ferroviario, questa 
considerazione e le specificità tecnologiche ed economiche proprie di tale 
tipologia di vettore, in primo luogo il carattere di monopolio naturale delle 
reti, hanno condotto e giustificato per lungo tempo la gestione in 
monopolio pubblico. I recenti interventi di liberalizzazione di interi settori 
originariamente riservati all’intervento degli Stati, quali appunto quello 
delle ferrovie, ad opera dei provvedimenti comunitari, si basano 
principalmente su un’evoluzione del concetto stesso di servizio pubblico, la 
cui definizione alla luce dell’interpretazione in sede comunitaria appare 
centrale per comprendere l’essenza delle nuove discipline di settore e le 
futuribili possibilità di evoluzione dell’assetto del settore in esame. 
 La soddisfazione di bisogni collettivi e il perseguimento di interessi 
generali sono stati tradizionalmente all’origine della regolazione di interi 
settori di attività sia nei paesi di common law, sia in quelli a diritto 
amministrativo. Se dunque comune alle due tipologie di ordinamenti è stata 
la necessità di ovviare ai fallimenti del mercato, profondamente diverse 
sono state le forme adottate per il raggiungimento di questo obiettivo. Nei 
paesi a diritto amministrativo, infatti, la regolazione ha assunto il carattere 
di un diffuso intervento statale nell’economia, quale risultato dell’idea di 
un servizio pubblico come espressione naturale del settore pubblico; mentre 
nei paesi di common law questa è stata attuata attraverso agenzie pubbliche 
con competenza di settore, attraverso il modello di gestione del “regulating 
 9
business by independent commission”. Più in particolare, per quanto 
riguarda gli ordinamenti a diritto amministrativo, cui quello italiano 
appartiene, occorre volgere l’attenzione alla Francia, che più di ogni altro 
paese ha visto la dottrina e la giurisprudenza impegnate 
nell’approfondimento della nozione di servizio pubblico. La scienza 
giuridica francese ha originariamente formulato una nozione “forte” del 
service public, in base alla quale l’intera attività pubblica (che non sia 
funzione pubblica) è servizio pubblico e come tale informata a tre elementi 
fondamentali: il criterio organico, cioè l’intervento di un soggetto 
pubblico,  il criterio formale, in base al quale il servizio pubblico è 
disciplinato da un regime giuridico speciale, e il criterio funzionale o 
materiale, in base al quale il servizio pubblico soddisfa bisogni di interesse 
generale. In Italia la nozione di servizio pubblico non ha mai assunto una 
centralità paragonabile a quella riconosciuta dalla tradizione giuridica 
francese. La teoria nominalistica o soggettiva affermatasi nel primo 
decennio del novecento opera infatti un capovolgimento della nozione 
francese in base alla quale lo Stato-Nazione è l’insieme dei servizi pubblici, 
evidenziando che sono tali solo quelli di cui è titolare lo Stato. Questa 
concezione individua, in particolare, un servizio pubblico nelle attività 
destinate agli amministrati e imputabili (direttamente o indirettamente) allo 
Stato o a un ente pubblico. «Tale nozione (incentrata sul concetto di 
prestazione e di imputabilità allo Stato) implica l’impossibilità di definire il 
pubblico servizio in base ai caratteri oggettivi dell’attività, mentre si avrà 
servizio pubblico se questa è attribuita dal legislatore allo Stato, seppure 
l’esercizio (non la titolarità) viene trasferita a un soggetto non statale».
3
  
                                                          
3
 Nicoletta Rangone, I servizi pubblici, Bologna, Il Mulino, 1999, p.300, ove è possibile rinvenire tutte le 
indicazioni bibliografiche sull’argomento. 
 10
Tuttavia nel corso del secolo il diffondersi di discipline organiche di interi 
settori economici genera i primi dubbi circa la fondatezza della tesi 
soggettiva anche perché la dottrina riscontra non solo l’esistenza dei servizi 
pubblici in senso proprio (in quanto svolti da soggetti pubblici) ma anche di 
servizi che «dall’aspetto subiettivo sono attività private, e attingono il 
nome, non la qualità, di pubblici dalla tradizione e dall’uso comune, in 
vista della loro funzione, ma che tuttavia, come attività private, sono 
soggette a un particolare regime pubblicistico»
4
; vengono, in altre parole, 
individuate attività che non sono imputabili alla pubblica amministrazione, 
sono svolte da soggetti privati, ma che sono soggette a un particolare 
regime pubblicistico non derivante da un provvedimento di concessione  
(servizio pubblico in senso improprio). Successivamente lo stesso articolo 
43 della Costituzione
5
 porta a smentire il principio nominalistico: esistono 
servizi pubblici che non appartengono allo Stato o a enti pubblici e i fini di 
interesse generale non esigono in ogni caso la sottrazione delle proprietà 
d’impresa. La teoria soggettiva contrasta inoltre con l’articolo 41, comma 
3, della stessa Costituzione
6
: l’attività privata è considerata non meno 
idonea di quella pubblica al perseguimento degli obiettivi sociali.  
Da questo insieme di riflessioni nasce la teoria oggettiva, in base alla quale 
il servizio pubblico è un’attività solo oggettivamente pubblica; il servizio 
pubblico può essere gestito dai pubblici poteri oppure riservato ai pubblici 
poteri e da  questi  gestito  in  forma  imprenditoriale  attraverso  strumenti 
di diritto privato.  
                                                          
4
 De Valles, I servizi pubblici, in V.E. Orlando (a cura di), Primo trattato completo di diritto 
amministrativo italiano, Milano, Società editrice libraria, 1930, p. 396  
5
 Art. 43 Cost.: “Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante 
espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti 
determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a sevizi pubblici essenziali o a fonti di 
energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.” 
6
 Art.41, comma 3, Cost.:”La legge determina i programmi e i controlli opportuni perchè l’attività 
economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”. 
 11
Nella sostanza comunque, per quanto riguarda il nostro paese, non sembra 
possibile parlare di un concetto unitario e di un diritto dei pubblici servizi
7
. 
Ma anche negli altri paesi a diritto amministrativo, anche in quelli, come la 
Francia, dove la nozione di servizio pubblico risultava più stabile e 
radicata, questa entra in crisi allorché vengono meno le equazioni alla base 
della teoria classica del servizio pubblico: la coincidenza della definizione 
organica e funzionale (cioè la tradizionale asserzione secondo cui al 
perseguimento di un interesse pubblico sia di norma preposto 
esclusivamente un soggetto pubblico) e la necessaria correlazione tra 
servizio pubblico e regime speciale. Dalla dissociazione tra servizio 
pubblico e regime giuridico speciale discendono dunque forme di gestione 
così varie che dall’affermazione che un’attività è servizio pubblico 
derivano ben poche conseguenze quanto  al  regime  giuridico.  L’identità  
del  servizio  pubblico  resta, peraltro, legata all’elemento funzionale (o 
materiale) consistente nel perseguimento di obiettivi di interesse generale. 
Nei paesi con ordinamento a diritto amministrativo la parabola evolutiva 
della nozione di servizio pubblico conduce in definitiva, ad oggi, questa 
stessa nozione molto vicina a quella di public utilities da sempre presente 
nei paesi di common law.   Questi  ordinamenti  non  conoscono  infatti  
una  nozione  giuridica di servizio pubblico. «In tale contesto non è mai 
esistita una contrapposizione tra public utilities e concorrenza, e le regole 
di concorrenza nascono proprio per arginare il potere di operatori privati».
8
  
                                                          
7
 In questo senso F. Merusi (I servizi pubblici instabili, Bologna, Il Mulino, 1990, pp.7 ss.) : «in Italia 
manca un diritto dei pubblici servizi per cause storico-normative. (…) Quando poi, con le leggi giolittiane 
sulla nazionalizzazione delle ferrovie e sulla municipalizzazioni dei pubblici servizi, si intese introdurre 
nell’organizzazione amministrativa il modello privatistico dell’azienda, si finì per combinare assieme la 
disciplina amministrativa delle strutture, con una disciplina privatistica dell’erogazione. (…) I servizi 
pubblici hanno così oscillato in continuazione fra diritto amministrativo e diritto privato senza trovare un 
ubi consistam, senza ciè trovare una loro disciplina tipica e unitaria. (…) Né le cose sono migliorate con 
l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana. (…) Non è, in altre parole, che dagli ordinamenti 
sezionali e dalla programmazioni economiche sia estraibile una disciplina generale del pubblico servizio 
da applicare anche ai pubblici servizi in senso proprio». 
8
 Rangone, op. cit., p.310 
 12
Più in particolare, l’applicazione concreta di una tale visione ha permesso 
in questi paesi di delineare una serie di caratteristiche proprie e ricorrenti 
del servizio pubblico: a) il servizio può essere assicurato sia da soggetti 
pubblici che da soggetti privati; b) la natura di servizio pubblico può 
caratterizzare solo una parte delle attività di settore; c) il carattere di 
servizio pubblico non giustifica necessariamente la gestione in monopolio; 
d) il servizio è sottoposto al controllo di un organismo indipendente di 
regolazione e deve essere offerto secondo criteri di continuità e di 
adattamento alla domanda, a qualsiasi richiedente e senza discriminazioni, 
nel rispetto di regole imprenditoriali di gestione. Ancora,  altro tratto 
fondamentale di un concetto così delineato di servizio pubblico è che la sua 
stessa nozione presenta carattere evolutivo (ad esempio, diverse attività 
possono, nel tempo, soddisfare una determinata necessità), tanto da essere 
definito efficacemente come «un concetto fisso con un contenuto che 
muta»
9
.  
 A livello comunitario la nozione di servizio pubblico sembra rifarsi 
proprio a questa, appena enunciata,  in uso nei paesi a common law. In 
verità, le norme del Trattato CE non delineano una nozione di servizio 
pubblico. Questa emerge invece, in via interpretativa, dalle varie discipline 
di settore, sviluppatesi a partire dagli anni ottanta; da queste emerge che il 
“servizio pubblico comunitario” comprende le seguenti attività offerte al 
pubblico: a) le gestione delle reti e l’offerta dei servizi ferroviari di linea 
sulle medie e lunghe distanze; b) la produzione, il trasporto e la 
distribuzione di energia elettrica e il trasporto e la distribuzione di gas 
naturale; c) la gestione delle reti di telecomunicazioni di base (fissa e 
mobile) e dei servizi da questa supportati (telefonia vocale, fax e modem); 
d) la raccolta-smistamento, il trasporto e il recapito al pubblico della 
                                                          
9
 M. G. Glaeser, citato in E.W. Clemens, Economia dei servizi di pubblica utilità, Torino, Utet, 1957 
 13
corrispondenza postale di peso inferiore a 2 chilogrammi e dei pacchi fino 
a 20 chilogrammi. La disciplina di settore delinea, infatti, alcune 
caratteristiche comuni dalle quali emerge una nozione oggettivo-funzionale 
dei servizi pubblici. Più precisamente, affinché possa parlarsi di attività di 
servizio pubblico comunitario occorre che queste siano funzionali alla 
soddisfazione di obiettivi di interesse economico generale, la cui 
individuazione è riconducibile a una decisione di un pubblico potere (il 
legislatore o il giudice comunitario). «Occorre, peraltro, fare riferimento 
non tanto a prestazioni o settori di servizio pubblico, quanto ad attività in 
regime di servizio pubblico; la nozione di servizio pubblico non è, infatti, 
riferibile a un determinato tipo di prestazione (ad esempio il trasporto per 
ferrovia) o settore  (come quello ferroviario), né all’intervento di soggetti 
pubblici (è ormai riconosciuto, infatti, che non tutte le prestazioni 
riconducibili ai pubblici poteri sono servizio pubblico), ma indica il modo 
di esercizio di una determinata attività (sottoposta a una regolazione 
minima a fini di interesse generale)».
10
  In conseguenza, dunque, a livello 
operativo l’impatto di rilievo del diritto comunitario nella disciplina dei 
servizi pubblici consiste nell’aver: 
™ attratto a livello sopranazionale  l’individuazione degli obiettivi di 
servizio pubblico; ne emerge una nuova dimensione del criterio 
funzionane: il bisogno di interesse generale soddisfatto dal servizio 
pubblico è definito a livello comunitario; 
™ svincolato una volta per tutte l’idea del servizio pubblico da una 
gestione pubblica necessaria (in termini teorici ciò implica il 
superamento del criterio organico di individuazione): i servizi 
pubblici possono essere gestiti sia da soggetti pubblici sia da soggetti 
privati; 
                                                          
10
 Rangone, op. cit., p.313 
 14
™ imposto la caduta di privilegi ed oneri e, più in generale, di ogni 
regime esorbitante (superamento del criterio formale, in base al quale 
il servizio pubblico è disciplinato dal diritto pubblico); 
™ definito un nuovo regime del servizio pubblico, liberalizzato e 
sottoposto a misure di consenso non discrezionali (in tutte le ipotesi 
in cui gli obiettivi di interesse generale possono essere 
adeguatamente garantiti da semplici da semplici meccanismi di 
vigilanza sulla qualità e sulle tariffe); in particolare, il nuovo regime 
dei servizi pubblici comporta: a) la soppressione dei diritti speciali o 
esclusivi esistenti; b) la sostituzione del sistema di accesso ai mercati 
basato su concessioni con autorizzazioni non discrezionali; c) 
l’affidamento delle funzioni di regolazione a organismi indipendenti 
dagli   operatori   di   settore;   d)   il   superamento  della tradizionale 
asimmetria tra operatori e utenti passando da un sistema basato 
sull’obbligazione legale di offrire servizi a un rapporto contrattuale 
di natura privatistica disciplinato dal diritto comune. Le 
caratteristiche evidenziate, dunque, avvicinano nei fatti il servizio 
pubblico comunitario al servizio pubblico in senso oggettivo, inteso 
come clausola generale propria delle scienze economiche, e alle 
public utilities dei paesi di common law, che costituiscono attività di 
interesse generale (che non sono mai state riservate) da chiunque 
offerte al pubblico senza discriminazioni tra gli utilizzatori. 
 All’interno di un concetto di servizio pubblico così definito si 
distingue poi ulteriormente la nozione di servizio universale. Anche questa, 
in realtà, non trova una chiara e univoca definizione giuridica nel diritto 
comunitario. Dalla disciplina di settore emergono, peraltro, alcune 
caratteristiche comuni che consentono di  qualificare il servizio universale 
come un «insieme minimo definito di servizi, di una data qualità, a 
 15
disposizione di tutti gli utenti indipendentemente dalla localizzazione 
geografica e offerto, in funzione delle specifiche condizioni nazionali, a un 
prezzo abbordabile».
11
 Il servizio universale è un servizio minimo che 
consente di garantire il perseguimento degli obiettivi sociali non assicurati 
dal libero gioco del mercato. Gli obblighi di servizio universale 
comprendono, dunque, oltre ai vincoli che caratterizzano la prestazione del 
servizio pubblico (e finalizzati al rispetto dei principi di continuità, 
uguaglianza di trattamento e adattamento ai bisogni), anche un obbligo di 
predisposizione del servizio che assicuri una prestazione anche ad utenti in 
aree geografiche non profittevoli e secondo tariffe accessibili per gli utenti 
stessi. Anche in questo caso,  la prima nozione di servizio universale risulta 
sconosciuta ai paesi a diritto amministrativo, e si rinviene nella tradizione 
giuridica di quelli di common law. Altra caratteristica di questo concetto è 
che esso non si identifica  con  un particolare regime giuridico del settore di 
applicazione, ma muta, infatti, al modificarsi del contesto tecnologico ed 
economico del settore stesso: in presenza di monopoli naturali il primo 
sviluppo della rete universale e la prestazione del servizio universale sono 
assicurate  da un  unico operatore che,  attraverso  le sovvenzioni incrociate 
tra attività redditizie e non, è in grado di offrire a tutti gli utenti un servizio 
a prezzi accessibili. Una volta raggiunto un adeguato sviluppo della rete e 
un livello tecnologico che consente la simultanea presenza di più operatori, 
l’affordability del servizio universale può essere meglio garantita dal libero 
gioco delle forze di mercato.  Carattere evolutivo presentano, 
conseguentemente, anche gli obiettivi del servizio universale che, in una 
fase di avanzato sviluppo delle reti e dei servizi, si trasformano da 
un’offerta di un servizio minimo a tariffa accessibile a tutti gli utenti nella 
garanzia di offerta di servizi differenziati in base alle esigenze dei 
                                                          
11
 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio CE n. 20, art.2, comma 2, lett.f. 
 16
destinatari. Più realisticamente per i paesi con ordinamenti a diritto 
amministrativo,  ad oggi gli obblighi di servizio universale costituiscono la 
salvaguardia di un insieme di diritti minimi della collettività nel passaggio 
dal regime speciale alla disciplina di diritto comune. In conclusione 
dunque, il diritto comunitario dei servizi a rete impone il superamento dei 
regimi speciali del servizio pubblico, tradizionalmente inteso, che deve 
poter essere offerto da qualsiasi operatore (conformemente al diritto di 
libera iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione) in base 
a misure di consenso non discrezionali. Le uniche differenziazioni rispetto 
al regime di diritto comune riguardano gli operatori del servizio universale, 
eventualmente sottoposti a obblighi di prestazione o di finanziamento e 
solo eccezionalmente interessati da un regime di riserva-concessione basato 
sull’articolo 43 della Costituzione.  
 17
I.2 La definizione degli obblighi di servizio pubblico: il regolamento    
1191/69 
 
 
 L’assetto giuridico, economico ed organizzativo del settore del 
trasporto ferroviario si presenta fino agli anni settanta stabile e fermo nei 
sui principi fondanti. Dal punto di vista economico l’evidenza per cui i 
servizi ferroviari presentano tutti i crismi del monopolio naturale, e sono 
dunque un caso tipico di fallimento del mercato, conduce al convincimento 
che in tale settore l’intervento pubblico appare pienamente opportuno e tale 
situazione non possa essere mutata.
12
  Analogamente, i dati giuridici del 
tempo appaiono pienamente coerenti con tale visione, sia in sede nazionale, 
che in quella comunitaria. L’ordinamento domestico riconduce infatti i 
trasporti ferroviari alla nozione costituzionale di “servizi pubblici 
essenziali” (art. 43 Cost.), dando così luogo ad un mercato organizzato 
secondo il principio della riserva originaria di attività,  da  cui  sono  
derivati  poi  i  tradizionali modelli di gestione dei servizi pubblici
13
, tutti 
sperimentati dal trasporto ferroviario italiano.  
                                                          
12
 Al proposito G. Corso sostiene che «per tutti gli anni sessanta e settanta (…) il mercato non è il prius 
criterio per valutare la legittimità dell’intervento pubblico nella vita economica ma è il posterius, ciò che 
residua dopo che sono stati posti in essere, sorretti da specifici e generali fondamenti costituzionali, 
interventi pubblici limitativi del mercato» (Attività amministrativa e mercato, in Rivista giuridica 
quadrimestrale dei pubblici servizi, 1999, p.15). Inoltre, solo nel corso degli anni settanta «si diffonde la 
nozione di fallimento dello Stato (government failures), ad opera dei teorici della public choice, così 
come le generazioni precedenti di economisti avevano prodotto una lista dei fallimenti del mercato», così 
A.La Spina e G. Majone, Lo Stato regolatore, Il Mulino, Bologna, 2000, p.17.  
13
 Il regime della riserva originaria può dar luogo tre modelli di gestione del servizio pubblico essenziale. 
Il primo di questi è la gestione diretta del servizio condotta dallo Stato attraverso un proprio organo; in 
ambito ferroviario questo modello è stato sperimentato, come abbiamo visto, dall’Azienda autonoma 
delle Ferrovie dello Stato costituita nel 1905, sorta in seguito al riscatto delle  precedenti concessioni 
ferroviarie e incardinata nel Ministero dei trasporti. Il secondo modello si presenta quando lo Stato 
assume indirettamente la gestione del servizio attraverso un ente pubblico economico, è questo il caso del 
passaggio avvenuto mediante la soppressione della predetta azienda autonoma e la costituzione appunto 
dell’Ente Ferrovie dello Stato. Infine la terza e più recente soluzione organizzativa, attualmente in uso per 
quanto riguarda il trasporto ferroviario, è l’affidamento in concessione del servizio ad una società per 
azioni che rimane comunque di proprietà pubblica, tale è infatti ad oggi la situazione di Fs s.p.a.   
 18
Allo stesso modo il Trattato Ce del 1957, al secondo comma dell’articolo 
86 (ex articolo 90)
14
, disciplina i servizi di trasporto ferroviario, al pari 
delle altre public utilities, concedendo una deroga al principio di 
concorrenza, in quanto assimilabili ad “attività economiche di interesse 
generale”, il cui svolgimento sarebbe impedito o comunque gravemente 
compromesso dall’applicazione delle regole a tutela della concorrenza. Non 
solo, nell’articolo 73 (ex art. 77)
15
 del medesimo Trattato si disponeva che 
nel settore dei trasporti sono sempre ammissibili gli aiuti di Stato come 
rimborso di servizi erogati in regime di pubblico servizio, concedendo 
dunque alle amministrazioni nazionali di predisporre ausili finanziari alle 
imprese ferroviarie, senza sottostare ai limiti e alle procedure che il diritto 
comunitario impone nei casi di sostegno pubblico alle imprese.
16
 
 Al contempo, in questo modello di mercato caratterizzato dal 
monopolio pubblico, le aziende ferroviarie europee, pur beneficiando di 
un’esclusiva legale, non riuscivano a pareggiare i propri conti con la cross-
subsidiation
17
. Queste infatti presentavano numerose cause di inefficienza: 
un costo del lavoro molto elevato, un numero complessivo di dipendenti 
superiore alle necessità produttive e un livello tariffario troppo basso 
informato a politiche sociali. 
 
                                                          
14
 Trattato Ce, art. 86, comma 2: “Le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico 
generale o aventi carattere di monopolio fiscale, sono sottoposte alle norme del presente Trattato, e in 
particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti al 
all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli 
scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.” 
15
 Trattato Ce, art. 73: “Sono compatibili con il presente trattato gli aiuti richiesti dalle necessità del 
coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di 
pubblico servizio.” 
16
 Trattato Ce, art.92, comma 1:  “Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili 
con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi fra gli Stati membri, gli aiuti concessi 
dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o talune 
produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.”   
17
 Per cross-subsidiation si intende la pratica di coprire attraverso gli utili derivanti da attività 
remunerative le perdite di quelle che non lo sono, mantenendo in equilibrio economico la globalità 
dell’intera impresa.