Commissione parlamentare di inchiesta e rapporti con l'autorità giudiziaria ordinaria

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Parlamento”
1
. Così, nonostante il silenzio dello statuto, il potere di 
inchiesta trova la sua base nella funzione ispettiva. In buona sostanza, 
già dai tempi più remoti se ne ravvisava l’estrema utilità nel senso di 
un valido strumento di supporto all’Autorità giudiziaria ordinaria.  
Nel corso del tempo le Commissioni parlamentari di inchiesta hanno 
costituito oggetto di una profonda evoluzione, risentendo talvolta dei 
contraccolpi provenienti al sistema dai vari interventi legislativi che 
talora apertamente, talora in forma più o meno velata, ne hanno 
limitato i poteri, confinandole talvolta entro limiti troppo ristretti. 
Ma le vicende che le hanno viste protagoniste sono state alterne e 
questo lavoro di ricerca ha lo scopo di dimostrarlo.  
Attraverso un attento iter percorreremo la storia di questo interessante 
strumento con cui le Camere esercitano la funzione ispettiva, 
attraverseremo i percorsi della legge partendo dal primo e più 
importante riferimento normativo, l’articolo 82 della nostra Legge 
fondamentale che, consacrando a livello costituzionale il potere 
                                                 
1
 Nel trascorrere delle legislature repubblicane l’istituto delle Commissioni di inchiesta 
parlamentari, è venuto ad assumere una sempre più crescente rilevanza istituzionale e 
politica. 
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parlamentare di inchiesta, rappresenta lo specchio dell’importanza di 
esso.  
<<Ciascuna camera può disporre inchieste su materie di pubblico 
interesse.  
A tale scopo nomina tra i propri componenti una commissione 
formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. 
La commissione di inchiesta procede alle indagini e agli esami con 
gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria>>. 
Così recita l’articolo 82 della Costituzione, il cui ricco dettato, come 
si vede, presta il fianco ad un attento esame avente ad oggetto le 
funzioni proprie delle Commissioni parlamentari di inchiesta, le 
modalità di composizione delle stesse, i poteri e i limiti a cui esse 
vanno incontro. 
Di fondamentale importanza appare poi la parte finale del II comma 
del suddetto articolo, il cui contenuto si ricollega all’oggetto specifico 
di questa tesi: “il rapporto tra le Commissioni parlamentari di 
inchiesta e l’Autorità giudiziaria ordinaria”. Rapporto non sempre 
sereno e i cui termini ci proponiamo di chiarire attraverso uno studio 
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della struttura propria delle Commissioni parlamentari di inchiesta, un 
fenomeno, come vedremo, non soltanto nazionale, ma che ha 
costituito oggetto di valida “sperimentazione” sia a livello europeo 
che in ambito internazionale, raggiungendo il più delle volte risultati 
di grande rilievo. Un aspetto non poco interessante e degno di essere 
approfondito è dato infatti dalle più volte manifestate esigenze di 
svolgere attività di indagine all’estero, il che ha presentato non di rado 
problemi di diritto internazionale, dal momento che le convenzioni di 
collaborazione reciproca con stati esteri prevedono come solo 
interlocutore l’Autorità giudiziaria ordinaria e non anche le 
Commissioni di inchiesta, né tantomeno la Commissione 
parlamentare per i procedimenti d’accusa (Commissione Sindona e 
Commissione P2). 
Come avremo modo di appurare, l’articolo 82 della Costituzione non 
rappresenta l’unico referente normativo in materia di Commissioni 
parlamentari di inchiesta. Un valido ausilio c’è offerto dai numerosi 
interventi legislativi succedutisi nel tempo e la cui frequenza ci 
suggerisce che, in realtà, la norma costituzionale, lungi dall’essere 
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esaustiva nel configurare i contenuti della Commissione di inchiesta, 
presenta in verità un contenuto meramente ricognitivo relativamente 
al fondamento giuridico del potere di inchiesta, limitandosi più a 
circoscriverlo che ad attribuirlo, come si evince dal I comma della 
norma in questione secondo cui <<Ciascuna Camera può disporre 
inchieste su materie di pubblico interesse>>
2
. Un inciso dal contenuto 
alquanto generico, come si vede, e la cui astrattezza può a ragione 
essere considerata una delle cause delle incertezze che avvolgono il 
controverso rapporto tra Commissioni parlamentari di inchiesta e 
Autorità giudiziaria ordinaria, i cui confini appaiono spesso labili. Un 
ausilio ai fini della loro individuazione ci viene pertanto validamente 
fornito dall’esperienza pratica che, più di una volta, ha messo in 
risalto la validità e l’efficacia di un siffatto strumento.  
                                                 
2
 Partendo dalle prassi succedutesi nel tempo, si renderebbe necessario un riesame funditus 
del fenomeno, analisi non consentita in questa sede deve ci si limiterà ad indicare talune 
linee di ricerca necessariamente problematiche, sulle quali impostare una più accurata 
riflessione. 
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Basti pensare al fondamentale ruolo che le Commissioni parlamentari 
di inchiesta hanno rivestito nell’ambito di fenomeni di rilevante 
allarme sociale come le inchieste sulla miseria o sulla disoccupazione, 
o alla funzione determinante e spesso risolutiva che la Commissione 
parlamentare antimafia assolve con riferimento alle gravi emergenze 
che la criminalità organizzata di stampo mafioso costringe la 
comunità statale a fronteggiare. Relativamente a questo profilo 
esamineremo i risultati a cui si è pervenuti e le modalità attraverso cui 
sono stati raggiunti gli obiettivi più importanti.   
Ma nella trattazione che segue non ometteremo di sottolineare il ruolo 
assai incisivo che la Commissione parlamentare di inchiesta riveste 
sotto il profilo politico, influendo in misura significativa sul 
bicameralismo. Si tratta infatti di un organo comune alle due Camere, 
dotato però di larga autonomia rispetto ad esse, tanto che potrebbero 
realizzarsi situazioni di conflitto tra la Commissione ed una delle due 
Camere o entrambe. 
Da questa breve esposizione si evince l’importanza dello strumento 
delle Commissioni parlamentari di inchiesta, il cui funzionamento ci 
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accingiamo ad approfondire avvalendoci anche dei suggerimenti 
fornitici dai risultati che il ricorso ad esse ha permesso di conseguire. 
 
  -12-
Capitolo I 
 
1   I LAVORI PREPARATORI E L’ITER 
DELL’ARTICOLO 82 DELLA COSTITUZIONE; 
PROPOSTA DI RIFORMA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1.1 IL LAVORO DELLA SECONDA SOTTOCOMMISSIONE 
PER LA COSTITUZIONE; SEDUTE DEL 20,21 SETTEMBRE, 24 
OTTOBRE E 21 DICEMBRE 1946 
 
La storia delle Commissioni parlamentari di inchiesta, le cui singole 
tappe costituiscono l’oggetto di studio di questo primo capitolo, ci 
suggerisce come la tormentata vicenda che le vide protagoniste, sia 
stata scandita, almeno ai suoi albori, dalla costante preoccupazione, 
negli organi di governo, di “domare” uno strumento potenzialmente in 
grado di trasformarsi in una potente quanto pericolosa arma, idonea a 
sovvertire i tranquilli e consolidati assetti politici, rivoluzionando in 
tal modo le cattedrali del potere. Non stupisce dunque che, almeno 
agli inizi, questi timori determinarono una decisa deviazione rispetto 
al sentiero istituito per il raggiungimento dell’obiettivo proprio dello 
strumento delle Commissioni di inchiesta, un’esigenza di giustizia, 
per obbedire invece a ragioni di opportunità politica. 
La trattazione che segue mira a dimostrare quanto detto. 
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“Sarebbe piuttosto importante, innovando nei confronti della 
precedente legislazione parlare della possibilità di provocare la 
convocazione di Commissioni di inchiesta e dei loro poteri”.  
Queste parole
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, pronunciate dal Relatore MORTATI il 20 settembre 
1946 nell’ambito della seconda Sottocommissione per la Costituzione 
nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, sancirono l’inizio 
della discussione relativa al progetto sull’istituzione delle 
Commissioni di inchieste parlamentari e s’inseriscono altresì 
nell’ambito della prima delle fasi in cui si articola la vicenda delle 
Commissioni parlamentari di inchiesta
4
. 
Sin dal principio i toni del dibattito si rivelarono assai aspri e furono 
necessarie ben quattro sedute della Sottocommissione, per giungere 
alla redazione di un testo da poter presentare all’intera Assemblea per 
la votazione finale. 
                                                 
3
 La Costituzione della repubblica nei lavori preparatori della Assemblea Costituente, 
edizione curata dalla Camera dei deputati - Segretariato Generale - Roma, dicembre 1971. 
4
 Entro l'Assemblea Costituente venne creata una commissione redazionale, denominata 
"Commissione dei 75" presieduta da Meuccio Ruini, con il compito di redigere il progetto 
da sottoporre all'esame di tutta l'Assemblea. La Commissione dei 75, si suddivise 
ulteriormente in tre Sottocommissioni: diritti e doveri dell'uomo, ordinamento dello Stato 
repubblicano, rapporti economico - sociali. Per coordinare il materiale prodotto dalle tre 
Sottocommissioni, venne creato il "Comitato dei 18", poi definito Comitato di redazione, al 
quale si dovette il maggiore impegno nella formulazione del progetto definitivo. 
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Dalla discussione che segue si evince chiaramente come anche 
l’articolo 82 della nostra Costituzione rappresenti lo specchio di quel 
processo evolutivo il cui filo conduttore sembra trovare fondamento 
in una ben radicata esigenza di compromesso che, a ben vedere, 
costituisce la nota dominante della nostra Legge Fondamentale. 
In sostanza, le questioni che all’epoca costituirono oggetto di attenta 
analisi furono le seguenti: se la Costituzione dovesse contenere una 
regolamentazione circa il potere di inchiesta e, in caso  
affermativo, determinare le modalità di esercizio di questo potere. 
Consapevoli tutti i commissari che il potere di inchiesta costituisse 
ormai un diritto acquisito della prassi parlamentare, prese vita un 
acceso dibattito sulla opportunità o meno di dare ingresso, nella 
Costituzione, ad una disposizione ad hoc contenente una disciplina 
specifica delle inchieste parlamentari. 
In verità, lo stesso Statuto Albertino, sebbene non contenesse alcun 
cenno al potere di inchiesta, riteneva tuttavia quest’ultimo “inerente 
alla natura stessa del Parlamento”, e continuava enunciando che 
“anche nel silenzio dello Statuto trova la sua base nella funzione 
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ispettiva” 
5
. Non sembra superfluo sottolineare che il Parlamento era 
allora composto da una Camera elettiva ed un Senato di nomina regia, 
il quale era però titolare dell'esercizio di funzioni sovrane che, per 
quanto strettamente collegate con l’espressione della volontà dello 
Stato, non si esaurivano nell’esercizio della sola legiferazione.  
Sebbene fino al 1868 né il regolamento della Camera né tantomeno 
quello del Senato contennero mai norme al riguardo, tuttavia inchieste 
venivano disposte dalle Camere.  
Nel 1863 la Commissione bilancio della Camera, che era stata 
incaricata di svolgere un’inchiesta sulle condizioni della marina 
militare e mercantile, lamentò la mancanza di una legge ad hoc in 
assenza della quale ritenne di non poter assolvere al compito 
assegnatogli.  
L’ufficio centrale del Senato bloccò il relativo disegno di legge, già 
approvato dalla Camera, con un ordine del giorno, che, tra l’altro, cosí 
recitava: “Atteso che non è abbastanza dimostrato il bisogno di una 
                                                 
5
 ARCOLEO G., L'inchiesta del Governo parlamentare, Napoli 1881, p. 1; vedi 
CROCELLA C., Le inchieste parlamentari dell'ottocento in Commissioni parlamentari 
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legge generale sulle inchieste che, senza di essa hanno potuto 
eseguirsi... 
6
”.  
In realtà l’esigenza alla quale s’intendeva dare soddisfazione 
attraverso l’emanazione di una legge specifica, risiedeva nella 
necessità di una configurazione dettagliata di una serie di limiti 
all’esercizio del potere di inchiesta (non già il suo fondamento), 
soprattutto in ordine ai rapporti con l’Autorità giudiziaria (ordinaria).  
Tuttavia quell’ordine del giorno dimostra con chiarezza come il 
fondamento del potere di inchiesta era ravvisato, abbastanza 
pacificamente, anche in dottrina, nell’ambito delle funzioni proprie 
delle Camere complessivamente intese, senza, quindi, il ricorso 
all’attivazione dei loro poteri legislativi; e si consideri inoltre che le 
inchieste fino ad allora effettuate erano monocamerali.  
Anche i regolamenti della Camera vigenti nel periodo dell’Assemblea 
Costituente, disciplinavano le inchieste parlamentari come rientranti 
fra le proposte di iniziativa parlamentare. Inoltre, l’articolo 136 dei 
                                                                                                                            
d'inchiesta della Camera regia (1862-1874), Quaderni dell'Archivio Storico n. 2, Camera 
dei deputati, Roma, 1994. 
6
 MANCINI M. -  GALEOTTI U., Norme ed usi, cit. pag. 384. 
  -18-
suddetti regolamenti attribuiva alla Camera la determinazione delle 
facoltà e dei poteri delle Commissioni di inchiesta. Questo veniva 
interpretato da alcuni commissari
7
, nel senso che le materie costituenti 
oggetto delle Commissioni di inchiesta potevano essere disciplinate 
da un apposito regolamento o da una legge speciale, e non 
necessariamente dalla Costituzione. 
Altri ancora
8
, osservarono invece che, già in passato, numerose 
questioni erano sorte circa i poteri delle Commissioni di inchiesta. 
“Esse operano non nell’interno del Parlamento, ma fuori; dal che 
deriva il problema dei doveri del cittadino e dei funzionari nei loro 
confronti” (i funzionari sono sciolti dal segreto d’ufficio? ed i cittadini 
sono obbligati a deporre?). Appare evidente come tutto ciò investa i 
diritti dei cittadini ed esuli dal campo specifico del Regolamento delle 
Camere che può interessare solo i rapporti interni. Sorge quindi la 
necessità di disciplinare la materia con delle disposizioni che abbiano 
una valenza erga omnes. E sorge dunque l’esigenza di stabilire se a 
                                                 
7
 Tra i commissari possiamo richiamare alla memoria Lussu e Di Giovanni, i quali 
ricordando che la Costituzione, per il suo carattere di documento solenne ed incisivo e, 
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ciò basti una legge normale od occorra una disposizione inserita nella 
Costituzione. 
Altri, manifestando il dissenso sulla necessità di una Costituzione dal 
carattere breve e dal taglio schematico, espressero il loro giudizio 
secondo cui “certi principi entrati ormai nelle tradizioni politiche del 
Paese, trovino riconoscimento e proclamazione nella Carta 
costituzionale, se non altro per non dar luogo a dubbi e incertezze”
9
. 
Una volta ammesso il principio per cui il potere di inchiesta da parte 
della Camera dovesse essere consacrato a livello costituzionale, il 
dibattito s’incentrò sull’opportunità o meno della fissazione di “criteri 
organizzativi”. 
Al riguardo il Relatore MORTATI aveva proposto, sul modello della 
Costituzione di Weimar, in armonia con l’esigenza della protezione 
della minoranza, che si riconoscesse ad una minoranza cospicua il 
potere di provocare un’inchiesta, indipendentemente dal consenso 
                                                                                                                            
conseguentemente, improntato ad una certa sinteticità, non si prestava ad una disciplina 
particolareggiata come l’argomento in questione richiedeva. 
8
 Fra questi altri possiamo menzionare Tosato. 
9
 Tra gli altri possiamo ricordare il commissario Mannironi.