Cittadini e amministrazioni comunali: comunicazione istituzionale a "doppio flusso"

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cose, dai piccoli enti, creare e diffondere una cultura della comunicazione; capire i reali 
bisogni del cittadino a cui vengono offerte sempre maggiori opportunità. Studiano 
infatti i meccanismi delle piccole realtà si comprendono meglio quelli che regolano le 
grandi; si può attuare in modo più rapido ed efficace un cambiamento (avendo meno 
cittadini da “coordinare” ed informare e avendo un rapporto più diretto) e si possono 
verificare meglio i risultati. Le normative sono molto utili ma non devono essere 
semplice teoria, vanno messe in pratica in modo graduale e omogeneo. 
Oggi tutti parlano di comunicazione, del boom di iscritti a questo corso di laurea, 
credendo che comunicare sia una cosa innata e naturale, alla portata di tutti. I fatti 
dimostrano che in realtà non è così. Comunicare in modo corretto, esaustivo ed efficace, 
comunicare per ottenere un cambiamento e modificare gli atteggiamenti dei cittadini 
non è semplice. La comunicazione pubblica rappresenta il punto di incontro di molti tipi 
di comunicazione: quella politica, quella di massa, quella sociale e quella istituzionale. 
A causa della complessità dei compiti che si trovano a svolgere le 
amministrazioni comunali è necessario avere delle figure competenti e sensibilizzare i 
cittadini per creare un “doppio flusso” cioè una comunicazione bidirezionale, un 
passaggio di informazioni, un confronto fra ente e cittadino e fra cittadino ed ente che 
potrebbe addirittura migliorare la nostra qualità di vita.  
Stefano Rolando, docente universitario e studioso del settore della 
comunicazione pubblica e privata, interrogato sull’effetto delle normative comprese tra 
la legge 241 del 1990 e la legge 150 del 2000, risponde in questo modo: “I dieci anni tra 
le due leggi hanno visto lo sviluppo di un ampio laboratorio istituzionale che ha dato via 
agli Urp, […], alle carte dei servizi, alle norme riferibili all’attività del ministro 
Bassanini, giungendo a sintesi parziale nel 2000 e cogliendo solo parte delle attività 
nate nel frattempo […]. I risultati del rapporto sulla comunicazione istituzionale in Italia 
nel quinquennio in questione sono un bicchiere mezzo pieno o mezzo vuoto: poco meno 
della metà della Pubblica Amministrazione è inadempiente, io 35% è all’interno delle 
funzioni di base previste dalla legge 150, circa il 15% va oltre e ha impostato soluzioni 
organizzative più complesse che possono far parlare di comunicazione strategica e di 
                                                                                                                                               
un avviso, che ha portato alla presentazione di 84 progetti […] contenenti in totale 270 soluzioni a 
disposizione delle amministrazioni […] che potranno avvalersi di strumenti di innovazione già 
collaudati.” Gli enti possono avere tutte le informazioni necessarie e riusare le tecnologie collegandosi al 
sito www.cnipa.gov.it il sito del Centro Nazionale per Informatica nella Pubblica Amministrazione. 
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gestione manageriale delle funzioni complesse. […] circa il 60% è una forma di 
comunicazione autoreferenziale […], mentre il 40% è rivolto ad azioni di servizio e di 
promozione in cui il cittadino avverte se stesso come destinatario e obiettivo primario 
dell’azione”. 
Queste cifre devono essere messe a confronto con quelle riguardanti il bisogno 
di partecipazione dei cittadini: “l’opinione pubblica locale aspira a nuove forme di 
coinvolgimento. Si tratta di forme volte a favorire e ad accrescere l’informazione, 
l’ascolto dei cittadini, e soprattutto il loro potere decisionale”
2
. Alcune ricerche hanno 
infatti dimostrato che è necessario “sviluppare strumenti di democrazia in grado di 
incrementare il senso e l’azione comunitaria”
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.  
Illustrerò il cambiamento in atto nelle amministrazioni comunali, il nuovo ruolo 
assunto dal cittadino, l’applicazione di alcuni semplici strumenti di marketing spesso 
ignorati nella comunicazione di massa. Infine entrerò nel dettaglio facendo un’analisi 
dell’Agenzia Comunicazione del Comune di Bergamo e della mia esperienza all’interno 
dell’Agenzia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
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 Eduardo e Pietro Racca; “Cittadini, la grande voglia di partecipare” in “Guida agli enti locali” Il 
Sole24Ore   
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 Eduardo e Pietro Racca; “Cittadini, la grande voglia di partecipare” in “Guida agli enti locali” Il 
Sole24Ore   
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2. Il nuovo ruolo del cittadino: un protagonista 
A partire dal 1990 i vari governi italiani hanno emanato una serie di leggi per 
dare inizio ad un cambiamento all’interno della pubblica amministrazione. Mi riferisco 
alle leggi riguardanti la comunicazione delle pubbliche amministrazioni, un settore che 
era poco riconosciuto, in cui non vi erano regole precise, che ogni amministrazione 
comunale gestiva come meglio riteneva; un settore che stava iniziando a svilupparsi e 
che poteva essere sfruttato. Lo scopo principale era apportare un’innovazione che 
permettesse di considerare la comunicazione come una risorsa fondamentale per 
costruire, gestire e alimentare i nuovi rapporti con i cittadini. Leggi che hanno permesso 
di considerare la comunicazione come una forma di potere che le amministrazioni 
comunali devono imparare a gestire al meglio per relazionarsi sia con i cittadini-utenti 
sia con coloro che non lo sono ancora; una forma di potere che permetta di agire 
nell’interesse generale per creare un equilibrio. La comunicazione, infatti, consente di 
ricevere informazioni riguardanti i vari aspetti della vita sociale come per esempio 
normative, avvisi di pubblica utilità, regolamenti per la partecipazione a concorsi ed 
altro ancora. 
 E’ importante  però sottolineare la differenza fra il processo di comunicazione e 
quello di informazione.  
Comunicare significa mettere in comune, è un atto proprio di due soggetti che 
mettono in comune una certa visione del mondo e normalmente queste considerazioni 
servono per ottenere un’azione, la modificazione o la nascita di un comportamento. La 
comunicazione comporta uno scambio reciproco fra emittente e destinatario che 
alternano i loro ruoli all’interno di un rapporto dinamico e dialettico: la comunicazione 
non prevede infatti la situazione passiva del cittadino ma lo coinvolge in un “doppio 
flusso” che se gestito nel modo corretto permette al cittadino di esprimere i suoi bisogni 
e le sue aspettative e permette alle amministrazioni comunali di lavorare in vista del 
soddisfacimento di questi bisogni. La comunicazione implica quindi una certa 
responsabilità nei due attori che la attuano ed è un processo che deve essere ricercato, 
costruito e continuamente alimentato per poterne trarre un vantaggio.  
L’informazione, invece, comporta uno scambio unidirezionale, da un emittente 
ad un destinatario “passivo” che assorbe le notizie, le seleziona e stabilisce se possono 
essere di sua utilità o meno. L’informazione non si iscrive quindi in un processo di 
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cambiamento, è semplicemente il dare una forma, il modellare secondo una struttura per 
ridurre la complessità della società, per fornire un mezzo per muoversi nella società. 
I cittadini che interagiscono con la pubblica amministrazione, inoltre, sono 
coinvolti “emotivamente ed esperienzialmente in ciò che gli viene offerto e proposto. 
[…] non sono e non possono essere semplici ricettori di informazioni, perché sul terreno 
dei rapporti con le istituzioni , con i servizi della pubblica amministrazione essi hanno 
rappresentazioni, conoscenze ed esperienze dirette, modelli, valori e stili di vita 
differenziati che forniscono criteri selettivi diversi in termini di rilevanza, esigenze, 
bisogni ma anche di legittimazione e valutazione”
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.  
L’emanazione di tutte queste leggi e direttive è legata a questi due aspetti. Le 
amministrazioni comunali devono continuare ad informare, a fornire tutte le notizie 
necessarie per far si che il cittadino della nuova società, la società globalizzata, possa 
muoversi e compiere delle scelte consapevoli ma deve nello stesso tempo mettere il 
cittadino in condizione di comunicare, di fornire a sua volta informazioni in modo tale 
da creare un dialogo costruttivo per i due attori.  
Queste leggi sono state emanate per cercare di trovare delle risposte al 
cambiamento della società e al cambiamento dei cittadini. Grazie a queste leggi i 
dipendenti dell’ente pubblico sono stati invitati a considerare il cittadino come 
protagonista del processo comunicativo, sono stati invitati ad attribuirgli un nuovo ruolo 
che potesse permettergli di vivere in modo completo la cittadinanza, sfruttando diritti e 
doveri. Il cittadino, con la diffusione della globalizzazione, con l’aumento delle 
possibilità e con l’aumento delle informazione che può ricevere ogni giorno e con 
svariati mezzi di comunicazione, si trova infatti in una situazione di svantaggio. Deve 
imparare a gestire un flusso sempre crescente di informazioni e notizie necessarie per 
compiere delle scelte e muoversi all’interno della società. Queste normative a mio 
parere potrebbero aiutare il cittadino a uscire da un “paradosso della crescente libertà 
individuale coniugata ad un sempre più profondo senso di impotenza pubblica”
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.   I 
cittadini infatti essendo liberi e trovandosi di fronte molte possibilità devono “sapere 
come muoversi nel mondo”
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 e questo significa “avere buone connessioni, saper 
comunicare […], sviluppare una crescente rete di comunicazioni che vede se stessi al 
                                                 
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 Laura Solito, “Cittadini e Istituzioni: come comunicare” Le Bussole Carocci 
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 Zygmunt Bauman, “La società sotto assedio” Laterza editori 
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 Zygmunt Bauman, “La società sotto assedio” Laterza editori 
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centro o meglio ancora posizionati al crocevia di un gran numero di reti”
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. Il campo 
della pubblica amministrazione è un campo complesso ed è sempre più difficile riuscire 
a delineare un profilo esatto dei vari attori che partecipano ai flussi comunicativi che la 
interessano soprattutto se si pensa alla diversità di ogni cittadino-utente che si relaziona 
ogni giorno con la pubblica amministrazione. La comunicazione interna si mischia con 
quella esterna con il cittadino-utente, quella politica con quella istituzionale, i media 
non possono essere esclusi. Si devono quindi creare dei buoni rapporti, delle relazioni 
“basate sulla continuità, sulla conoscenza reciproca dei partecipanti all’interazione e alla 
relazione, sulla fiducia, sulla condivisione degli obiettivi e degli interessi da realizzare e 
da perseguire, infine, sulla legittimazione”
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. E’ necessario mettere il cittadino nella 
condizione di creare una connessione anche con l’ente pubblico: in questo modo potrà 
vivere la cittadinanza, partecipare alle scelte del comune. Avendo esercitato il diritto di 
voto, di espressione di una preferenza politica, il cittadino deve poter interagire con 
coloro che lo rappresentano. “Per essere cittadino non basta essere consumatore dei 
servizi statali”
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, sperando che questi servizi siano efficienti. Essere cittadino significa 
avere dei diritti ma anche dei doveri fra i quali quello di partecipare attivamente al 
miglioramento di questi servizi, comunicando con l’ente pubblico. La mancanza di 
questo “doppio flusso”, della comunicazione del cittadino verso l’ente comporta il 
mancato miglioramento del servizio da parte delle amministrazioni comunali che 
potrebbero giudicare il servizio a priori, senza prendere in considerazione il parere dei 
fruitori e risultano quindi libere di investire i capitali a disposizione per soddisfare altre 
necessità. Il cittadino, entrando nel meccanismo del “doppio flusso” diventa un 
protagonista della comunicazione, non è semplicemente informato riguardo a ciò che 
accade in città e riuscendo a “muoversi” meglio ma comunica, compie delle scelte in 
modo consapevole e “il compiere una data scelta”
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, grazie alla libertà individuale e 
all’aumento delle possibilità, “non escude altre scelte future”
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 che potranno essere 
stabilite in base ad una valutazione dell’operato dell’amministrazione e in base alle 
risposte ricevute dopo aver effettuato le sue comunicazioni. Con l’individualizzazione 
del cittadino e la diversificazione delle esperienze le amministrazioni comunali devono 
                                                 
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 Zygmunt Bauman, “La società sotto assedio” Laterza editori 
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 Laura Solito, “Cittadini e Istituzioni: come comunicare” Le Bussole Carocci 
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fare uno sforzo ancora maggiore: quello di “conversione di problemi affrontati 
individualmente e gestiti privatamente in tematiche pubbliche, fronteggiati 
collettivamente”
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 e devono trasformare gli “interessi pubblici in strategie di vita 
perseguite individualmente”
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 devono cioè modificare i comportamenti degli individui 
in vista di un bene comune e di un buon funzionamento dell’amministrazione.  
Con questo non voglio dire che la pubblica amministrazione deve esercitare un 
controllo sul cittadino, voglio dire che deve metterlo nelle condizioni di conoscere ed 
eventualmente modificare alcuni comportamenti per poter fruire dei servizi offerti e per 
farlo nel modo corretto. Con le nuove tecnologie e la velocità nei cambiamenti, sia 
quelli legislativi sia quelli logistici o di struttura dei vari enti, è fondamentale mettere il 
cittadino in condizione di comunicare e di assumere un comportamento consono al 
servizio che vuole o deve usare. Se per esempio si considera un cittadino che volesse 
fare una segnalazione di disservizio dobbiamo fare in modo che il cittadino sappia dove 
recarsi, in quali orari, come inoltrare la segnalazione. Le amministrazioni comunali 
devono sforzarsi a fare ciò anche perché i nuovi cittadini-utenti hanno “un’identità 
flessibile, una costante volontà di cambiare e capacità di farlo subito”
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. Questa 
caratteristica si è sviluppata nel cittadino grazie alle “nuove tecniche di potere” che 
“offrono una spesso entusiasmante esperienza di maggiore libertà di scelta e possibilità 
di fare scelte razionali”
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.  
Le amministrazioni comunali non possono quindi rinnovarsi senza prendere in 
considerazione il nuovo cittadino. Anche il linguaggio usato deve iscriversi in questa 
logica. Il rischio dell’uso di un linguaggio troppo burocratico è quello di allontanare la 
gente perché “non capisce, si sente frustrata e perde interesse”
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. La pubblica 
amministrazione deve “tradurre i termini oscuri del linguaggio burocratico in modo 
comprensibile”
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 in base ai cambiamenti linguistici che si sono succeduti nel corso degli 
anni. Siamo infatti ben lontani dai tempi del maestro Manzi che, grazie alla televisione e 
al suo programma di successo Non è mai troppi tardi ha contribuito ad unificare il 
linguaggio degli italiani, creando una lingua più popolare e standardizzata. Oggi non è 
                                                 
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 Intervista ad Arrigo Levi in “Le professioni della comunicazione” Antonio Dini 
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 Intervista ad Arrigo Levi in “Le professioni della comunicazione” Antonio Dini