Centralismo ed autonomismo: il caso Spagnolo

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deputazioni catalane, anche se questo rimase un esperimento isolato a causa della 
opposizione del regime dittatoriale di Primo de Rivera nel 1923
3
. 
Ma è opinione diffusa che, nonostante i tentativi appena ricordati di dare voce alle 
esigenze autonomistiche locali, la risposta più vicina all’attuale Costituzione 
Spagnola
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 sia quella delineata dalla Costituzione della seconda Repubblica, datata 
1931. Caratteristiche principali dei nuovi enti avrebbero dovuto essere la costituzione 
dal basso, per aggregazione di province limitrofe con caratteristiche socio-culturali 
comuni o, quantomeno, affini
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 e l’approvazione del progetto di statuto a maggioranza 
della popolazione coinvolta, in seguito alle delibere dei comuni interessati. Infine, 
occorreva anche una delibera delle Cortes, che aveva valore di ratifica dello statuto 
approvato a livello locale. 
Grazie all’apertura nei confronti delle Autonomie, operata nella suddetta 
Costituzione, la Cataluña ebbe un’esperienza di autogoverno già nel 1932; il País 
Vasco ottenne l’approvazione del Parlamento nazionale nell’ottobre 1936; la Galicia 
non fece in tempo. Infatti, nel 1936, l’insurrezione franchista, che diede vita alla 
guerra civile prima, e alla dittatura poi, chiuse questa parentesi, cancellando ogni 
forma di pluralismo e di autonomia. 
Il lavoro qui presentato si pone come obiettivo quello di una migliore comprensione 
del concetto, e allo stesso tempo del problema, delle Comunità Autonome spagnole.  
                                                 
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 J. Echavarria, Las bases constitucionales del Estado autonomico,  Madrid , 1998, pag .123 
4
 Comunemente indicata come CE  (Constituciòn española) 
5
 Per maggiori approfondimenti si guardi J.F. Lopez Aguilar, El Estado autonomico. Federalismo y hechos 
diferenciales, Madrid, 2001 
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Queste ultime sono enti similari alle Regioni italiane ma le differenze sono profonde: 
mentre la Costituzione italiana all’art. 131, elenca le con precisione le Regioni in cui 
si divide il nostro territorio, le Comunità autonome non hanno carattere necessario 
poiché la loro istituzione e, conseguentemente, la loro estensione non dipende da una 
legge statale bensì da una iniziativa locale affidata alle Province e ai Municipi (art. 
143 CE)
6
. La Costituzione spagnola del 1978, infatti, non prevede nessuna Comunità 
Autonoma ma riconosce esclusivamente il diritto all’autonomia delle nazionalità e 
delle Regioni che compongono lo Stato spagnolo. In Spagna, infatti, a differenza 
dell’Italia, l’autonomia regionale è stata istituita in forma dinamica tanto che l’assetto 
del territorio può essere modificato da accordi e procedure che dipendono 
esclusivamente dalle regioni interessate. Grazie alla Costituzione del 1978 convivono 
in Spagna tre nazionalità cosiddette “storiche”: Cataluña, Paìs Vasco e Galicia
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, il cui 
riconoscimento è indissolubilmente collegato all’opera di recupero democratico post-
Franchista. Il problema che si presenta al Parlamento spagnolo è dovuto alla richiesta 
di autonomia da parte di Comunità che, pur non avendo ne una storia nettamente 
differenziata dalle altre, ne una differenziazione di carattere etnico-linguistico, 
pretendono garanzie e privilegi. Il tutto, quindi, va ben oltre le mere rivendicazioni 
autonomiche e riguarda quello che è l’aspetto e il carattere più saliente dello Stato 
spagnolo: l’incamminarsi verso il riconoscimento della sua realtà “plurinazionale”.  
                                                 
6
 A. Salvadori,  Le Comunità Autonome spagnole e il diritto comunitari:spunti di riflessione. LE REGIONI, a. XXX, 
n.1, febbraio 2002, pag. 59-60 
7
 G. Poggieschi,  Le nazioni linguistiche della Spagna autonomica, Padova, Cedam, 2002, pag. 145 
 7
La Spagna democratica nasce e si consolida nella sua Costituzione del 1978 ma tale 
Carte Fondamentale, come nelle altre Assemblee Costituenti
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, fu il frutto e il risultato 
di un ampio patto che coinvolse sia la pluralità degli agenti politici sia le esigenze che 
ognuno di essi rivendicava. Il largo consenso ottenuto fu, effettivamente, 
l’espressione di una ampia volontà condivisa che spingeva le forze politiche e sociali 
affinché creassero basi solide e stabili garantendo la convivenza in un regime di 
libertà. Insieme all’entusiasmo collettivo, dovuto al recupero della libertà perduta, 
serpeggiava, però, anche un certo timore: sulla possibilità o meno dell’unanimità del 
processo, nonché sulla possibilità della costruzione di un regime democratico in un 
paese e in una società “dilaniata dell’intolleranze e dal confronto politico”
9
. 
Questa mezcla
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 di euforia e timore, di volontarismo e coscienza dei propri limiti, 
permise certamente di ottenere una transizione pacifica e altamente proficua dalla 
Spagna che era stata dittatoriale  e acostituzionale, rendendola un sistema 
democratico. 
Ciò però non rese possibile la soluzione di tutti i problemi, soprattutto per quanto 
riguardava il rapporto con le Comunità Autonome. 
Insieme allo sforzo di dotare di un contenuto “materiale”, il concetto ”formale” di 
libertà recuperata, il processo costituente doveva anche risolvere il problema storico 
delle “libertà collettive”. Il problema dell’organizzazione dello Stato, per una 
migliore integrazione della sua realtà plurinazionale, era stato un assunto 
costantemente presente sui tavoli della Costituente e non si trattava solamente del 
                                                 
8
 Vedi quella Italiana 
9
  M.J. Roca , La España de las Autonomias. Reflexiones 25 años despues , Madrid, 2005, pag .21 
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 Letteralmente miscuglio , miscela. 
 8
caso Basco e Catalano ma anche del fatto che il tema era irrisolvibile pure dal punto 
di vista democratico , così come lo era stato negli anni della dittatura. Il processo di 
recupero democratico poteva essere solo globale, comprensivo di tutte le libertà che 
la Repubblica aveva consacrato. L’opposizione democratica, nel dichiararsi erede 
della legittimità repubblicana, doveva richiedere il recupero dei diritti e delle libertà 
che la vittoria franchista aveva soppresso. La dittatura era, nella storia democratica 
della nazione, un periodo apertosi con il sollevamento militare del 1936 e chiusosi 
con le prime elezioni democratiche del 15 Giugno del 1977. Quindi, recuperare la 
democrazia era anche recuperare la autonomia della Cataluña e del Paìs Vasco, così 
come quella della Galicia, trattandosi di una libertà collettiva protetta nella legalità 
repubblicana. Ma le cose andarono ben oltre le aspettative. Sulla lunga scia lasciata 
dal ripristino dell’autonomia, a quelle Comunità definite storiche (Cataluña, Paìs 
Vasco, Galicia), che già in passato avevano usufruito di questa accezione, si 
introdussero  riforme  il cui scopo era il raggiungimento di un maggior grado di 
decentralizzazione per tutte le regioni.  
Il risultato fu che, a partire dalla costituzione del 1978, la Spagna si strutturò come 
uno Stato delle Autonomie, che in termini di diritto comparato, equivarrebbe ad uno 
Stato a struttura quasi federale. 
Dopo un’accurata analisi della costruzione giuridica-costituzionale delle Comunità 
autonome, della loro attuale posizione nell’ordinamento spagnolo e dell’ormai noto 
crescente dinamismo, il lavoro verterà sulle politiche attuate dal governo Popolare di 
J. L. M. Aznar nei confronti delle autonomie, con particolare riguardo 
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all’atteggiamento verso il problema Basco. Con il preciso intento di tentare un’analisi 
riguardo la positività o meno dell’azione di Aznar, verso uno sviluppo maggiore dello 
Stato Autonomico  
Altro argomento d’interesse  sarà il modo in cui è stato affrontato dalla stessa 
amministrazione, l’eterno problema del plurietnismo e del plurilinguismo, ancora 
presente in Spagna. 
Il terzo punto di riflessione riguarderà l’attualità. Si analizzerà l’opera sviluppata 
dall’attuale capo di governo spagnolo, J. L. R. Zapatero e del suo governo socialista. 
In particolare, dopo una breve analisi delle politiche autonomiche  attuate dal PSOE, 
il punto focale sarà sui due temi più in voga in Spagna; la contrattazione bilaterale 
della tregua con l’ETA  e la riforma de El Estatut de la Catalunya.  
È noto che, il problema del nazionalismo basco e del suo braccio armato, l’ETA , è 
una della maggiori spine nel fianco di tutti i Governi succedutisi  nella recente storia 
democratica della Spagna. Per una migliore comprensione dell’argomento, sarà 
opportuno analizzare il diverso atteggiamento tenuto dal governo Popolare e da 
quello Socialista, il successo o meno delle politiche dell’uno o l’altro schieramento, 
basandosi non solo sui risultati concreti ottenuti nella lotta al terrorismo basco, ma 
anche sull’efficacia di metodi e mezzi utilizzati, legislativi e non. 
Nel sottolineare le differenze che vi sono state tra i governi di Aznar e Zapatero,  e 
nel tracciare il quadro del comportamento personale dei due leader, ampio spazio 
verrà dedicato alle enormi incongruenze presenti in tema di politica delle autonomie. 
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L’argomento delle autonomie, infatti, con tutte le probabili evoluzioni, ha creato 
aspre polemiche e accesi dibattiti parlamentari sopratutto per quanto riguarda il 
problema Basco e la riforma dello Statuto Catalano, polemiche e dibattiti di cui sarà 
dato conto. 
Dopo una visione globale delle due Comunità autonome principali (Catalogna e 
Paese Basco), della loro nascita e soprattutto del loro inquadramento legislativo nella 
Costituzione spagnola del 1978, atta a coglierne le sfumature presenti, sia nelle 
analogie che nelle differenze, sarà opportuno parlare degli attriti e delle paure 
derivanti dalle loro spinte autonomistiche. In secondo luogo, sarà  evidenziato il loro 
differente impatto nel contesto politico spagnolo post-franchista, analizzando la forte 
componente socialista presente nella Catalunya e attualmente parte del governo 
Zapatero, fino ad arrivare alla nascita e alla messa al bando del Partito” Herri 
Batasuna “ nel Paìs Vasco. 
Il discorso pur dedicando maggior spazio alla Catalogna e al Paese Basco, 
comprenderà alla fine, tutte le Comunità Autonome, in modo tale da evidenziare le 
differenze che vi sono tra esse, nonché le differenze strutturali fra l’ordinamento 
autonomistico spagnolo e quello italiano, in fase di evoluzione costituzionale. 
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                                                CAPITOLO I 
 
   L’ATTUAZIONE  LEGISLATIVA DELLE AUTONOMIE 
 
 
1.1  Profili organizzativi dello Stato Spagnolo:tra federalismo asimmetrico e 
autonomie.    
 
La Constituciòn Española del 1978 aveva fornito gli strumenti per far diventare la 
Spagna uno Stato funzionalmente federale: esso in breve tempo, è infatti divenuto 
uno degli stati più decentrati nel panorama europeo.  
Non bisogna però dimenticare che l’avvio del processo di costruzione dello Stato 
delle autonomie risultava segnato dalla volontà di autogoverno che in passato 
avevano espresso alcune comunità territorialmente identificate. Alla stregua delle 
cosiddette Comunità storiche quasi tutte le altre province della Spagna, sull’onda 
della dinamica di emulazione e facendo ricorso ai meccanismi dispositivi, hanno 
ottenuto l’accesso all’autonomia, sotto vari profili, configurando la struttura 
territoriale globale della mappa delle autonomie spagnole.  
In verità la questione risulta assai più complessa, poiché, nonostante il fatto che la 
dinamica innescatasi abbia lanciato tutte le Comunità Autonome in una sorta di 
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competizione, nella realtà, non risulta possibile l’equiparazione perfetta fra tutte le 
Comunità.  
Il paragone assoluto non sembra possibile, non solo sotto il profilo materiale, e quindi 
anche demografico e geofisico, ma neppure sotto quello giuridico-costituzionale, 
poiché esistono dati strategicamente collocati nel testo della Costituzione che 
rendono impossibile l’equiparazione assoluta.  
Bisogna a tale proposito osservare che molte delle differenze di solito intese come 
costitutive di “fatti differenziali giuridicamente rilevanti”
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 non sono effettivamente 
tali; molte di queste, infatti, non poggiano su un fondamento costituzionale, diretto o 
indiretto, ma sulla manifestazione di una concreta “volontà politica differenziale”
12
.  
Si tratta, in sostanza, dell’espressione di una volontà politica, che anche se 
pienamente legittima e sviluppata all’interno dei canali democratici, trova una sua 
traduzione politica nella dinamica pattizia, espressa , in primo luogo, dagli Accordi 
politici Autonomici che hanno animato il processo evolutivo dello Stato delle 
autonomie. 
In definitiva, anche se la Costituzione non stabiliva quale sarebbe stato il punto di 
arrivo del processo, e di conseguenza il modello di Stato territorialmente composto 
prefigurato (né Stato regionale né Stato autonomico o federale), essa conteneva nella 
sua struttura regolativa alcune disposizioni che, pur nell’ipotesi in cui tutta la Spagna 
si fosse ristrutturata accogliendo nel proprio seno una struttura territoriale 
                                                 
11
 J. Sole Tura, Nacionalidades y nacionalismos en España  autonomías, federalismo, autodeterminación , Madrid, 
Alianza , 1985 
 
12
 Ibidem pag. 64 
 13
comparabile a quella dello Stato federale, l’equiparazione, per la presenza di alcuni 
fatti che sono desumibili dalla Costituzione, sarebbe stata pressoché impossibile. 
In questa fase storica e da questo punto di vista, quindi, la Spagna ha cominciato a 
guardare non solo ai federalismi come modelli teorici classici, ma anche a quei 
modelli federali che sono riusciti ad ottenere una coniugazione adeguata fra 
l’equiordinazione costituzionale delle parti, cioè delle province, degli stati, dei 
Läender, con il “tutto”, cioè con lo Stato federale, nel rispetto di alcune situazioni 
particolari che non possono essere esportabili in altre comunità. 
In tale prospettiva, la Spagna, nell’ultima tappa dello sviluppo autonomico, ha 
guardato, e guarda tuttora, a modelli di federalismo asimmetrico: al caso belga, che si 
propone di far coesistere due o tre comunità etnico-linguistiche nella stessa struttura 
federale, ed a quello canadese, che ha problemi di ordine costituzionale con la 
Provincia francofona del Quèbec, che sostiene una forte volontà di autogoverno (fino 
a proporne la secessione nelle forme referendarie): va sottolineato però che, sotto il 
profili quantitativo, si tratta in ambedue i casi di far coesistere due o tre comunità 
mentre in Spagna ne esistono molte di più.  
All’inizio la Spagna ha anche guardato all’Italia come Stato regionale. Tuttavia, 
l’esperienza italiana, per molti aspetti, risultava insufficiente a risolvere il problema 
spagnolo nella prima fase di sviluppo dello Stato delle autonomie.  
In primo luogo, perché in Spagna esisteva una volontà di autogoverno che andava al 
di là di quella che si è conosciuta in Italia e, in secondo  luogo, perché i costituenti 
spagnoli erano consapevoli di avere di fronte una realtà plurinazionale,