Business Process Reengineering: strumento di cambiamento nella Pubblica Amministrazione

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ricomposizione di mansioni, eliminazione di attività inutili, ecc.) anche dallo 
sviluppo tecnologico, in particolare nel settore della tecnologia dell’informazione 
e della comunicazione (ICT) che rende possibile superare le ragioni che in passato 
avevano condotto a mettere in sequenza le attività, a separare le mansioni, a 
introdurre attività di controllo, ecc. Le innovazioni tecnologiche sono infatti 
strumentali alla modernizzazione ed al complessivo miglioramento della 
funzionalità delle amministrazioni, concorrendo alla crescita delle loro capacità 
relazionali interne ed esterne, nonché alla razionalizzazione dei loro processi 
gestionali. Si tratta, del resto, di un’evoluzione necessaria per rispondere alla 
crescente domanda di servizi on line da parte di cittadini ed imprese. 
L'identificazione e l'analisi dei processi non rappresenta certo una novità per 
chi si occupa di informatica. Nelle metodologie per la realizzazione dei sistemi 
informativi è praticamente sempre presente una fase, in genere chiamata "analisi 
delle funzioni" e spesso parallela all'analisi dei dati, che esamina le attività per 
determinare le funzionalità da sviluppare. 
La grande novità introdotta dal concetto di "reingegnerizzazione dei 
processi" non è quindi l'attenzione a processi, attività, funzioni e alla loro 
automazione, né consiste in una diversa enfasi rivolta alle funzioni, che non 
rappresenterebbe nient'altro che una nuova fase della vecchia, e inutile, diatriba 
tra i fautori del "primato dei dati" ed i fautori del "primato dei processi". Il punto 
vero di novità consiste nel mettere il cambiamento dei processi al centro 
dell'analisi e della progettazione dei nuovi sistemi informativi.  
Con il nuovo approccio il cambiamento, la riprogettazione, appunto la 
"reingegnerizzazione" dei processi e delle attività, viene interpretata come il punto 
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chiave per il miglioramento dell'organizzazione, finalizzato al raggiungimento 
degli obiettivi. Questa riprogettazione tende ad abbracciare il processo nella sua 
globalità, intervenendo in genere su tutte le sue componenti (flussi operativi, 
organizzazione, risorse umane, tecnologie), dando origine ad un insieme di 
interventi tra loro correlati. 
L'interesse per le problematiche di reingegnerizzazione dei processi nella 
Pubblica Amministrazione nasce principalmente dalla constatazione della diffusa 
difficoltà nelle amministrazioni nel definire, avviare e portare a realizzazione 
progetti di informatizzazione capaci di ottenere risultati evidenti e tangibili in 
termini di risultati, ossia in termini di miglioramento dei servizi forniti ai cittadini 
e al paese e di economicità nelle operazioni. 
L'obiettivo è quindi quello di contribuire a migliorare la capacità delle 
amministrazioni di proporre progetti "efficaci", capaci di avvalersi delle 
possibilità offerte dalle nuove tecnologie per migliorare la propria operatività. 
L'ipotesi di fondo è che la "reingegnerizzazione dei processi" rappresenti 
una delle possibili risposte a questa esigenza, anche sulla base delle esperienze in 
larga misura positive presenti sia nel mondo delle aziende private che nel settore 
pubblico di altri paesi (prima di tutto Stati Uniti e Gran Bretagna) e, come 
vedremo, in alcuni enti italiani. 
Rispetto all'esperienza aziendale emergono nell'esame della Pubblica 
Amministrazione alcune specificità che debbono essere attentamente valutate. 
Una prima questione deriva dal fatto che nel settore pubblico non è possibile 
accettare integralmente l'approccio di "completa reinvenzione" dei 
prodotti/servizi, delle attività e delle strutture, cioè la totale assenza di vincoli che 
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è possibile (e auspicabile in molti casi) nel settore privato. La missione e le attività 
di una organizzazione pubblica non sono "optional". Esse sono soggette ad una 
normativa più forte e più puntuale e sono sottoposte alla gestione e alla 
supervisione della direzione politica e degli organi di controllo. 
Nel settore pubblico esiste una obiettiva centralità della "normativa". La 
regolazione normativa dei processi (i procedimenti amministrativi) rappresenta 
nel nostro contesto un aspetto decisivo per il miglioramento. Questo significa che 
ogni ipotesi di reingegnerizzazione deve assumere la normativa vigente come 
vincolo ma anche come campo di intervento, ossia che le ipotesi di 
reingegnerizzazione (come del resto anche le iniziative di automazione) possono 
individuare necessità di modifica normativa necessarie al pieno raggiungimento 
dei risultati. In questo caso le proposte di modifica normativa debbono essere 
oggetto di specifica attenzione e di specifica attività e possono trovare nelle 
iniziative di semplificazione un naturale canale di attivazione. 
Scopo di questo lavoro è fornire elementi di valutazione sull’approccio del 
BPR nel settore pubblico, evidenziandone possibilità e limiti principali attraverso 
lo studio di alcuni casi. 
Ciò che emerge è che il BPR riveste un ruolo positivo sui tempi di 
attraversamento dei processi e sui costi di gestione e quindi sull’efficienza 
amministrativa. L’eliminazione delle attività inutili e ridondanti riduce le 
dimensioni del processo sia in termini temporali che in termini di operazioni. Un 
processo reingegnerizzato permette una gestione snella ed economica delle attività 
e garantisce anche la tempestività dell’informazione al cittadino. Tuttavia, 
l’esperienza ha dimostrato un evidente limite presente nelle teorie di BPR 
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applicate al settore pubblico e che si identifica non tanto negli aspetti più 
prettamente tecnologici e normativi, quanto e soprattutto nelle barriere di tipo 
culturale. Tali barriere sembrano essere dovute ad una realtà operativa spesso 
obsoleta che necessita di una maggiore flessibilità organizzativa ed una migliore 
capacità di adattamento all’innovazione. 
Sotto questo profilo un’adeguata gestione delle risorse umane coinvolte nel 
cambiamento risulta spesso fondamentale nell’approccio del BPR al settore 
pubblico. Certo è che la filosofia del BPR non può limitarsi all’innovazione 
tecnologica senza considerare gli aspetti organizzativi, dato che il successo della 
reingegnerizzazione stessa è legato al contesto organizzativo e socio-culturale nel 
quale viene applicata. 
Il presente lavoro inizia descrivendo ed analizzando in cosa consiste 
l’analisi per processi partendo dalle esperienze aziendali ed analizzando come 
queste possano essere applicate alla Pubblica Amministrazione. A tal riguardo la 
finestra aperta sulle principali esperienze di reingegnerizzazione, darà una più 
ampia visione sull’argomento in questione. 
Dopo aver analizzato la logica della visione per processi, si procederà ad 
analizzare più approfonditamente su cosa sia e come funzioni uno strumento 
importante come il Business Process Reengineering. In questa analisi, dopo aver 
capito il funzionamento della reingegnerizzazione, saranno prese in 
considerazione i cambiamenti che esso introduce all’interno dell’azienda o 
dell’ente pubblico, con eventuali raccomandazioni da adottare nell’utilizzo di tale 
strumento. 
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La seconda parte del lavoro riguarderà l’applicazione del BPR nella 
Pubblica Amministrazione, analizzandone in prima istanza i motivi per cui tale 
strumento deve considerarsi necessario negli enti pubblici e tenendo conto dei 
vincoli che tale strumento può incontrare nell’applicazione in una Pubblica 
Amministrazione. 
Proseguirò la mia trattazione con l’analisi della applicazione del BPR in una 
Pubblica Amministrazione, confrontando le varie fasi con l’applicazione dello 
stesso strumento nelle aziende private, tenendo presente e puntualizzando le 
eventuali problematiche di applicazione nell’ente pubblico. 
Il lavoro si concluderà con l’analisi di alcuni casi di applicazione del BPR 
nella Pubblica Amministrazione. Si riportano a tal fine i casi di applicazione della 
reingegnerizzazione dei processi effettuato presso l’Istituto Nazionale per la 
Previdenza Sociale (INPS), presso l’Agenzia della Entrate della Regione Marche 
ed infine presso un dipartimento del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali. 
In tutti i suddetti casi verranno mostrati i relativi risultati a dimostrazione 
dell’efficienza del BPR negli enti pubblici. Infine si è ipotizzata l’applicazione del 
BPR in un ufficio di un comune di dimensioni medio-grandi. 
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Capitolo 1  
La visione per processi 
 
1.1 Che cos’è un processo 
 
L’organizzazione per processi è il ribaltamento del concetto di 
organizzazione. Il paradigma classico è rappresentato dalla piramide; una struttura 
gerarchica e funzioni specializzate, coordinate attraverso flussi informativi 
principalmente verticali. Il paradigma dei processi vede invece l’organizzazione 
come un insieme di flussi di attività interfunzionali, finalizzati alla 
predisposizione del prodotto/servizio per il cliente, e coordinati attraverso flussi 
informativi principalmente orizzontali. 
Cerchiamo adesso di capire meglio cos’è un processo. 
Per processo
1
 s’intende un insieme organizzato di attività fra loro interrelate, 
finalizzate alla realizzazione di un risultato definito e misurabile
2
 che contribuisce 
al raggiungimento della missione dell’organizzazione e che fornisce valore al 
fruitore del servizio: il cliente
3
. 
I fattori principali caratterizzanti un processo sono quindi due: 
                                                           
1
 Da notare che nel caso della Pubblica Amministrazione i processi vengono definiti di servizio 
data la loro finalità di produrre ed erogare servizi. 
2
 A seconda dei casi il risultato potrà essere un prodotto o un servizio. 
3
 Lazzi, La reingegnerizzazione dei processi, Roma, 1999 
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1. Il prodotto/servizio che trasferendo valore al cliente rappresenta il vero 
obiettivo dell’impresa; 
2. L’insieme di attività interrelate che rappresentano il flusso operativo del 
processo. 
Notiamo, dunque, che in un’organizzazione focalizzata sui processi, 
obiettivo da osservare non sono più i singoli compiti, ma l’intero gruppo di attività 
che nel loro insieme formano un risultato. Lavorare in un’ottica per processi 
significa muoversi in funzione di un obiettivo comune in quanto ciò che conta è il 
risultato, non quello che occorre per realizzarlo. 
Nella definizione di processo, la parola che assume maggiore importanza è 
“cliente”. Inquadrare un business in un’ottica di processo significa fare propria 
l’ottica del cliente. Nell’ottica tradizionale si procedeva alla produzione di un 
bene per poi passare all’obiettivo di trovare un modo per venderlo. Nelle imprese 
organizzate per processi si parte invece dal cliente e da ciò che vuole dal bene 
prodotto dall’impresa per poi procedere a ritroso. 
Un simile cambiamento di ottica trova la sua genesi nello sviluppo di quello 
che, in un contesto di marketing, viene definito il micro-ambiente. Per la maggior 
parte della sua storia, l’industria si è trovata ad operare in un contesto di trade-off 
positivo tra domanda ed offerta, così che i limiti imposti all’impresa erano solo di 
carattere tecnico ed economico. Oggi l’impresa deve interessarsi anche al 
potenziale di assorbimento del mercato. La differenza è evidente: la fedeltà nei 
contesti passati era una cosa scontata, oggi il consumatore ha davanti una 
sofisticata varietà di beni complementari e ne è consapevole.