Beni culturali di interesse religioso

 VIII
Dopo aver delimitato la categoria ed indicato la funzione che tale tipo di beni 
è in grado di adempiere dal p.d.v. sia della Chiesa, in particolare quella 
cattolica, che dello Stato è stata ricostruita, per sommi capi e senza pretese 
di completezza, l’evoluzione della disciplina in materia, allo scopo di  far 
cogliere la reale dimensione di un problema giuridico che ha origine dalla 
legislazione degli Stati preunitari e che si storicizza nello Stato liberale e nel 
sistema fascista attraverso la graduale comprensione della necessità di 
salvaguardare beni capaci di soddisfare attese socialmente rilevanti. 
L’occasione per ulteriori riflessioni è stata data dalla recente modifica del 
titolo V della Costituzione, attuata con la Legge costituzionale 3/2001, che ha 
introdotto un nuovo riparto delle materie di competenza legislativa dello Stato 
e delle Regioni. 
In particolare, scorrendo gli elenchi delle materie riportati nei commi 2 e 3 del 
nuovo art.117 della Costituzione viene subito da pensare che la disciplina dei 
beni culturali di interesse religioso possa situarsi nei punti di intersezione di 
almeno tre materie: i "rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose" 
(art.117, c.2, lett.c); la "tutela dei beni culturali" (art.117, c.2, lett.s); la 
"valorizzazione dei beni culturali" (art.117, c.3). 
Le prime due sono assegnate alla legislazione esclusiva dello Stato; mentre 
la terza appartiene alla competenza legislativa concorrente delle Regioni. 
L'intreccio lo ritroviamo anche nel campo della distribuzione delle 
competenze amministrative che possono svolgersi sui beni culturali di 
interesse religioso. Anch'esse, destinate a subire un'ulteriore articolazione 
secondo quanto disposto dal nuovo art.118 della Costituzione, ai sensi del 
quale “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per 
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città 
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, 
differenziazione ed adeguatezza”. 
In assenza, però, di quella “leale collaborazione” fra enti che dovrebbe 
presiedere le relazioni fra le diverse articolazioni della Repubblica, in un 
 IX
quadro costituzionale che le pone tutte sullo stesso piano, si è creata una 
situazione di stallo.  
A ciò si è inteso rimediare redigendo un nuovo codice dei beni culturali, 
(d.lg.41/2004 entrato in vigore il 1° maggio), allo scopo di chiarire una 
situazione confusa, di risolvere i risorgenti conflitti di competenza e, 
soprattutto, di aprire una nuova fase di collaborazione fra Stato, Regioni ed 
enti locali in materia di beni culturali, da attuare a mezzo di intese, così come 
auspicato dall’art.118 Cost. 
Questa è stata la principale motivazione che ha indotto ad introdurre tale 
nuovo codice, a meno di quattro anni dall’adozione del Testo unico delle 
disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali 
(d.lg.490/1999). 
Non si poteva poi prescindere dal prestare attenzione alla normativa pattizia 
in materia, che ha come parti, da un lato sempre, lo Stato e, dall’altro, varie 
Confessioni religiose; e ai vari interventi di finanziamento. 
Per, infine, terminare mettendo in risalto il valore economico dei beni culturali 
di interesse religioso allo scopo di dimostrare che non ci si può limitare ad 
una tutela statica di tale patrimonio, cioè limitata alla mera conservazione, 
bensì, bisogna spingersi oltre verso la sua valorizzazione dato che 
potenzialmente siamo di fronte ad una “azienda” dal futuro economico senza 
confronti, in particolare nel settore del turismo. 
 
 
 1
CAPITOLO PRIMO 
 
 
 
I BENI CULTURALI 
 
 
 
SOMMARIO: 1.  I beni culturali. –  2.  I beni culturali di interesse religioso.  
 
 
 
1.  I beni culturali. 
  
1.1.  Introduzione della locuzione bene culturale nell’ordinamento italiano. 
 
La locuzione beni culturali é entrata nel nostro ordinamento in seguito alla 
ratifica di strumenti internazionali
1
 e ha sostituito quelle vecchie: cose d’arte 
e bellezze naturali, presenti nelle leggi regolatrici della materia
2
. 
E’ stata usata, per la prima volta, in un documento ufficiale dello Stato dalla 
c.d. Commissione Franceschini
3
, la quale ha identificato i beni culturali con 
“qualsiasi testimonianza materiale avente valore di civiltà”. 
                                                 
1
 Per primo la Convenzione dell’Aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di 
conflitto armato. 
 
2
 Come ad es. la L.1089/1939 che parla di “cose, mobili e immobili, che presentano 
interesse artistico, storico, archeologico o etnografico” o come la L.1497/1939 che disciplina 
la categoria delle “bellezze naturali”. 
 
 2
L’introduzione di questa nuova espressione segna il momento in cui è stata 
abbandonata la vecchia concezione estetizzante per adottare quella 
moderna che fa riferimento al valore culturale. 
 
 
1.2.  La nozione unitaria di bene culturale. 
 
L’impiego della locuzione beni culturali, in quanto selettiva e generale al 
tempo stesso, è indice della volontà di far confluire in un insieme organico i 
vari beni rientranti nel patrimonio storico-artistico. 
 
In tale prospettiva, la dottrina successiva ha elaborato una nozione unitaria di 
beni culturali che fa perno su due elementi: l’immaterialità e la pubblicità. 
In particolare, secondo questa concezione ciò che accomuna e 
contraddistingue tali beni, siano essi di proprietà pubblica o privata, è 
l’essere “testimonianza materiale di civiltà”. 
In altri termini, nel bene culturale coesistono, insieme alla cosa nella sua 
materialità, un’entità immateriale, cioè il suo valore culturale
4
. 
Il bene culturale non viene più solamente visto come un oggetto materiale da 
conservare, ma ci si rende conto che svolge anche una funzione sociale 
                                                                                                                                          
3
 Tale commissione fu istituita dalla L.310/64 con il compito di accertare lo stato di tutto il 
patrimonio storico, artistico e paesistico del Paese, e di indicare i possibili rimedi per evitare 
che venisse offeso o messo in pericolo. 
Nella sua relazione finale la Commissione ha evidenziato le lacune della normativa e 
l’inefficacia del sistema protettivo.  
In particolare ha segnalato un tendenziale aumento di furti e danneggiamenti dei beni 
artistici mobili dovuto ad una scarsa catalogazione ed alla mancanza di un sistema di 
controllo efficace.                        
4
 G. CARCEA, La funzione economica dei beni culturali: profili giuridici, in Diritto pubblico 
dell’economia, a cura di M. GIUSTI, Padova, Cedam, 1994, p.470. 
 
 3
                                                
perché è fattore di sviluppo intellettuale della collettività e elemento storico 
attorno al quale si definisce l'identità delle collettività locali. 
Questa nuova concezione provoca il rinnovamento del modo di concepire la 
politica di tutela dei beni culturali. 
Infatti, si passa da un'attività di tutela statica dello Stato finalizzata alla mera 
conservazione fisica, perciò basata sostanzialmente sull’assoggettamento 
del bene ad un rigoroso regime vincolistico, ad un intervento pubblico di 
valorizzazione e gestione, diretto a favorire la fruizione collettiva del valore 
culturale custodito nel bene.  
Possiamo così arrivare ad affermare che “il bene culturale è pubblico non in 
quanto bene di appartenenza, ma in quanto bene di fruizione”. 
E questo spiega come l’oggetto possa rimanere in mano privata ed essere 
sottoposto al dominio della pubblica amministrazione
5
. 
 
La concezione in esame però è stata criticata: è apparso inopportuno il 
riferimento al concetto di bene immateriale, almeno in senso proprio
6
, perché 
il valore culturale non risulta essere un elemento autonomo rispetto alla res 
dato che si presenta ad essa strettamente compenetrato, per cui non è 
possibile prevedere una sua propria disciplina giuridica completamente 
distinta da quella del bene nella sua estrinsecazione fisica
7
. 
 
5
 G. PITRUZZELLA, La nozione di bene culturale, in Aedon rivista di arte e diritto on line, 
n°1/2000. 
 
6
 I beni immateriali sono una particolare categoria di beni non riconducibili tra le cose. Tali, le 
c.d. idee inventive, rispetto alle quali l’immaterialità si riferisce all’idea, che poi si materializza 
in cose suscettibili di formare oggetto, a propria volta, di diritti e di rapporti, ma con le quali 
l’idea (cioè, il bene immateriale) non deve essere confusa. 
 
7
 G. CARCEA, op. cit., in Diritto cit., a cura di M. GIUSTI, p.470. 
 
 4
 
1.3.  La smaterializzazione  dei beni culturali. 
 
In seguito, la locuzione beni culturali è entrata nella terminologia normativa
8
. 
 
Negli anni ’70 la tendenza è stata quella di ampliare la categoria dei beni 
culturali attraverso la loro smaterializzazione.  
 
Infatti, il d.p.r.616/77 vi inserisce anche le attività di prosa, musicali, e 
cinematografiche, introducendo così la nozione di bene culturale-attività, sia 
nella legislazione regionale, che nei numerosi progetti di riforma della 
disciplina di tutela da tempo pendenti in Parlamento. 
Il rischio che si corre è di pervenire a una nozione troppo vasta di bene 
culturale, destinata a perdere i suoi connotati distintivi, per cui nasce 
l’esigenza di una riqualificazione di tale concetto. 
Soprattutto occorre limitarlo nuovamente alla sola dimensione materiale, in 
modo da distinguerlo dalle attività culturali che, pur svolgendo la stessa 
funzione, richiedono un trattamento normativo peculiare.  
A tal fine non sembra possibile adottare una definizione meramente 
elencativa delle cose da riconoscere come beni culturali, né ritornare a una 
concezione estetizzante, essendosi ormai modificato l’atteggiamento di fondo 
nei confronti delle opere del passato. 
                                                 
8
 E’ stata adottata nel linguaggio delle regioni, a partire dal 1972; introdotta a livello statuale 
dal d.l.657/74, convertito nella L.5/75 istitutiva del Ministero per i beni culturali ed ambientali; 
e costantemente usata nella successiva legislazione. 
 
 5
                                                
Inoltre è inevitabile mantenere un’ampia discrezionalità nell’individuazione 
degli oggetti da tutelare se non si vuole ancorare la nozione di bene culturale 
al momento storico in cui è stata adottata dal legislatore. 
In più bisogna considerare il fatto che il campo dei beni culturali è comunque 
destinato ad allargarsi (si pensi alla possibilità di estendere la tutela ai beni 
culturali contemporanei, ora esclusi), per cui appare opportuno introdurre un 
criterio selettivo, basato sul grado di rilevanza del bene da un punto di vista 
artistico, scientifico o documentale
9
. 
Alla fine degli anni ’90, l’ipotesi della smaterializzazione dei beni culturali si 
ripropone. L'art.148, c.1, lett.a del d.lg.112/1998, sancisce che sono beni 
culturali "quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, 
demo-etno-antropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri che 
costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così individuati in base 
alla legge". 
L'inciso finale “altri beni che costituiscono testimonianza avente valore di 
civiltà” (categoria residuale e per ciò stesso aperta), attribuisce alla 
definizione quella elasticità necessaria ad evitare un naturale irrigidimento 
presente in re ipsa in ogni definizione.  
La definizione di beni culturali data in questo articolo si ispira, ma anche si 
differenzia da quella della Commissione Franceschini, anzitutto per la 
mancata riproposizione dell'aggettivo "materiale" nell'espressione 
"testimonianza avente valore di civiltà" ed inoltre per la predisposizione (in 
 
9
 G. CARCEA, op. cit., in Diritto cit., a cura di M. GIUSTI, p.472. 
 
 6
precedenza assente) di una riserva di legge circa l'individuazione di questa 
tipologia di beni culturali. 
Delle due considerazioni quella maggiormente problematica è la prima: 
specie se da ciò se ne voglia dedurre la volontà del legislatore di far venir 
meno l'obbligo della materialità del bene culturale. Ipotesi che se accertata 
permetterebbe di ricondurre all’interno della categoria dei beni culturali anche 
gli eventi (mostre) e gli itinerari turistici (compresi quelli religiosi). 
Da un lato, ogni dubbio sembra venir meno se si dà un significato congruo 
agli elementi proposti nell’art.148, c.1, lett.a dato che in nessuno di essi può 
essere rinvenuto un limite (esplicito o implicito) all’eventuale riconoscimento 
dell’esistenza di beni culturali immateriali. 
Dall’altro però, il legislatore sembra non voler far riferimento alle attività 
culturali, sia perché prevede un'autonoma definizione di attività culturale alla 
lettera f dell'art. 148, sia perché una lettura sistematica del capo V del titolo 
IV del d.lg. 112/98 e della L.59/1997 conferma con certezza la volontà di 
distinguere tra attività e beni culturali.  
 
Inoltre, non bisogna dimenticare quanto dettato dall'art.152, c.3, lett. h., che 
includendo tra le attività da ricondurre ai compiti di valorizzazione (art. 148, 
lett. e) dei beni culturali "l'organizzazione di itinerari culturali, individuati 
mediante la connessione fra beni culturali e ambientali diversi", sembrerebbe 
escludere una loro diretta configurazione come beni, preferendo ad essa una 
loro classificazione tra le attività culturali.  
 7
                                                
Però una simile interpretazione sarebbe frutto di un mero equivoco letterale 
perché è necessario tenere distinto il momento della individuazione-disegno 
dell'itinerario, dal risultato di questa attività.  
Il primo afferisce inequivocabilmente al disposto dell'art. 152, c.3, lett. h; il 
secondo, cioè l'itinerario in sé, potrà rimanere uno strumento di 
valorizzazione di un bene culturale o ambientale e allora anch'esso sarà 
regolato da questa norma. In alcuni casi, però, l'itinerario potrebbe proporsi 
con una autonomia concettuale tale da richiedere un ulteriore sforzo 
ermeneutico, per verificare se esso stesso non possa essere interessato da 
quanto previsto dall'art. 148, lett. a, ultima parte. 
La norma stessa, peraltro, riservando espressamente questo tipo di 
riconoscimento alla legge pone chiari limiti ad un eccessivo ricorso alla 
categoria delle testimonianze aventi valore di civiltà.  
Manca comunque una indicazione chiara circa il procedimento da utilizzare e 
l'unica certezza sembra essere racchiusa nel necessario ricorso allo 
strumento legislativo. 
Un’ultima riflessione da fare è che la scelta di rigettare un’interpretazione 
favorevole al superamento della obbligatoria materialità del bene culturale, 
per interpretare restrittivamente la definizione di bene culturale data 
nell’art.148, potrebbe dimostrare tutti i suoi limiti al primo impatto con 
dimensioni quali la "virtualità", carattere imprescindibile della società attuale 
e futura, dal quale il settore dei beni culturali è già ampiamente 
"contaminato"
10
. 
 
10
 A. CHIZZONITI, Gli itinerari turistico-religiosi giubilari tra turismo e cultura, in Aedon rivista 
di arte e diritto on line, n°1/1999. 
 8
 
1.4.  La nozione di bene culturale adottata dal Testo Unico delle disposizioni 
legislative in materia di beni culturali e ambientali (d.lg.490/1999). 
Il Testo Unico (ora abrogato) si occupa della tutela dei beni culturali e 
ambientali che consiste in ogni attività diretta a riconoscere, conservare e 
proteggere tali beni (art.3, d.lg.41/2004).  
I redattori del Testo Unico per individuare l'oggetto della tutela, si sono trovati 
davanti un’alternativa: accogliere la definizione unitaria di bene culturale 
oppure fare riferimento ai singoli beni disciplinati dalla legislazione vigente e 
quindi oggetto di differenti norme di tutela.  
Alla fine hanno deciso di non usare la definizione unitaria (infatti, gli artt.2 e 3 
del Testo Unico non codificano una nozione unitaria, ma fanno riferimento 
alle singole specie di bene culturale già riconosciute dalla legislazione 
vigente), e di optare per quella che, nel parere del Consiglio di Stato sullo 
schema di decreto legislativo, è stata chiamata una definizione normativa di 
bene culturale, in quanto assume come suo nucleo centrale le cose regolate 
dalla L.1089/1939, ma sottopone al regime dei beni culturali anche altre 
categorie di cose oggetto di diversa disciplina.  
Questa scelta del legislatore delegato è stata criticata dal Parlamento.  
Nel parere sullo schema di decreto legislativo  reso dalla VII Commissione 
della Camera dei deputati si è affermato che sarebbe stata "preferibile la 
definizione introdotta dal d.lg.112/98, che indirizza verso un concetto 
giuridico nuovo di bene culturale e quindi offre la possibilità di un intervento 
unitario sul patrimonio culturale e ambientale".  
                                                                                                                                          
 
 9
Lo stesso parere delineava anche una "soluzione di compromesso", 
consistente, da un lato, nell’elencare negli artt.2 e 3 del T.U. i beni da 
sottoporre alla tutela e, dall’altro, nell’affidare agli istituti della dichiarazione e 
degli elenchi (previsti in altre disposizioni del T.U.) il compito di identificare 
altri beni da sottoporre alla tutela. Tuttavia, queste indicazioni non sono state 
recepite dal legislatore delegato, che è stato mosso da alcune, peraltro 
fondate, preoccupazioni.  
In primo luogo, si sono volute evitare le accuse di genericità e di 
"espansionismo" che avrebbero potuto essere sollevate se si fosse usata 
una definizione onnicomprensiva quale quella di "testimonianza avente 
valore di civiltà" prevista nel d.lg.112/98. 
In secondo luogo, l’impiego di una definizione di tal tipo avrebbe espanso 
oltremodo le ipotesi in cui i privati proprietari, interessati ad un uso 
particolaristico del bene, si sarebbero trovati sottoposti alle ingerenze da 
parte dei poteri pubblici.  
Questo problema non si è posto in sede di elaborazione del d.lg.112/1998 
(che invece ha adottato la definizione unitaria) perché si è limitato a ripartire 
le competenze tra centro e periferia, per cui le sue norme non coinvolgono gli 
interessi di soggetti privati; mentre il Testo Unico riguarda la tutela dei beni 
culturali, quindi coinvolge gli interessi dei privati proprietari di tali beni. 
Un’importante conseguenza pratica della scelta di non adottare una nozione 
unitaria di bene culturale è che si è mantenuta la distinzione tra beni culturali 
appartenenti alla mano pubblica e quelli appartenenti ai privati.  
In terzo luogo, l'accoglimento di una nozione unitaria di bene culturale 
avrebbe portato il grave sospetto di un "eccesso di delega", perché la legge 
di delega autorizzava il governo solo al "coordinamento formale e 
 10
sostanziale" delle norme vigenti (alla data di entrata in vigore della legge), e 
di quelle che sarebbero entrate in vigore nei sei mesi successivi. 
L'estensione del coordinamento dal piano formale a quello sostanziale ha 
consentito di attribuire la qualifica di bene culturale a tutti quei beni che erano 
già oggetto di una disposizione normativa basata sul loro valore culturale e 
quindi ha giustificato l'unificazione, nel Testo Unico, della disciplina di una 
serie di beni che prima erano sottoposti a discipline diverse.  
Invece, l'adozione di una definizione unitaria di bene culturale, non 
conosciuta dalla normativa precedente, probabilmente sarebbe andata ben 
oltre il confine del "coordinamento sostanziale" per invadere il terreno delle 
scelte normative completamente innovative.  
 11
 
1.5.  La nozione di bene culturale adottata dal Nuovo Codice dei beni 
culturali e del paesaggio (d.lg.41/2004). 
 
 
1.5.1. Art.2: “Patrimonio culturale”. 
 
Il patrimonio culturale è costituito da beni culturali e da beni paesaggistici 
(c.1). 
Per beni culturali si intende sia le cose indicate negli artt. 10 e 11 aventi 
interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e 
bibliografico, che le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge 
quali testimonianze aventi valore di civiltà (c.2). 
 
Questo articolo rende omaggio alla definizione unitaria di bene culturale 
inteso quale "testimonianza avente valore di civiltà", ma la formula non ha 
un'immediata efficacia operativa che consenta di qualificare una cosa come 
bene culturale, infatti, i beni non ricompresi nelle elencazioni degli artt. 10 e 
11 dovranno essere comunque individuati da apposite leggi.  
Perciò siamo in presenza di una specie di norma di chiusura del sistema di 
individuazione dei beni culturali che, da una parte conferma che le singole 
specie di beni culturali devono essere espressamente individuate da una 
norma di legge, dall'altra consacra, ove ce ne fosse ancora bisogno, il 
definitivo tramonto della concezione estetizzante dei beni culturali a favore di 
una più ampia visione degli stessi e delle politiche pubbliche che li 
riguardano.  
 12
                                                
 
1.5.2. Art.10: “Beni culturali”. 
 
I redattori del Nuovo Codice hanno previsto un regime giuridico unitario di 
tutela per tutti i beni culturali elencati nell’art.10.  
Tale disposizione include i beni culturali già disciplinati dal T.U. e alcuni 
nuovi. 
In particolare, sono beni culturali le cose, immobili e mobili, appartenenti allo 
Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente 
ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro (per cui 
anche enti ed istituti ecclesiastici) che presentano interesse artistico, storico, 
archeologico o antropologico (c.1). 
 
Le medesime cose
11
, quando appartengono a soggetti diversi da quelli 
appena indicati, sono beni culturali a condizione che sia intervenuta la 
dichiarazione dell’interesse culturale, la quale accerta la sussistenza, nella 
cosa che ne forma oggetto, di un interesse particolarmente importante dal 
p.d.v. artistico, storico, ecc. (c.3, lett.a). 
 
 
11
 Andando nel dettaglio si tratta di:  
a. cose che interessano la paleontologia, la preistoria, e le primitive civiltà; 
b. cose di interesse numismatico; 
c. manoscritti, autografi, carteggi, incunaboli, nonché libri, stampe e incisioni con 
relative matrici, aventi carattere di rarità e di pregio; 
d. carte geografiche e spartiti musicali aventi carattere di rarità e di pregio; 
e. fotografie, con relativi negativi e matrici, pellicole cinematografiche e supporti 
audiovisivi in genere, aventi carattere di rarità e di pregio; 
f. ville, parchi e giardini che abbiano interesse artistico o storico; 
g. pubbliche piazze, vie, strade, a altri spazi urbani di interesse artistico o storico; 
h. siti minerari di interesse storico o etnoantropologico; 
i. navi e galleggianti aventi interesse artistico, storico o etnoantropologico; 
j. tipologie di architettura rurale aventi interesse storico o etnoantropologico quali 
testimonianze dell’economia rurale tradizionale (art.10, c.4).